覃承發(fā)

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的逐步發(fā)育，目前，我國城市國有土地以出讓土地使用權(quán)的方式進(jìn)入市場(chǎng)，自由買賣，極大地提高了城市土地資源的利用效率，而農(nóng)村集體土地資源，則是以家庭承包經(jīng)營(yíng)方式，使土地資源固化在家庭承包的范疇內(nèi)，不能入市交易。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），做出了改革農(nóng)村土地制度的戰(zhàn)略部署，這是否意味著農(nóng)村土地像城市土地一樣，可以入市進(jìn)行自由買賣呢？這是廣大干部群眾，尤其是農(nóng)村干部群眾十分關(guān)注的問題。

一、農(nóng)村土地可以而且應(yīng)當(dāng)入市自由買賣

首先，這是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的客觀要求。土地資源是重要的生產(chǎn)要素，如果農(nóng)村土地不能入市交易，生產(chǎn)要素市場(chǎng)就將是殘缺不全的，所謂“市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”，在廣大農(nóng)村就落不到實(shí)處。所謂農(nóng)村土地自由買賣，換句話說，就是用市場(chǎng)調(diào)節(jié)農(nóng)村土地資源，市場(chǎng)決定農(nóng)村土地資源配置。

其次，市場(chǎng)決定農(nóng)村土地資源配置，才能最大限度發(fā)揮出土地資源的利用效率。市場(chǎng)是一種逐利行為，農(nóng)村土地入市交易，它使土地資源從效率低的農(nóng)戶，向種田能手集中，有利于培育新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，可以使土地在較大規(guī)模上經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行集約節(jié)約用地，從而降低生產(chǎn)成本。市場(chǎng)決定農(nóng)村土地資源配置，有利于培養(yǎng)新型農(nóng)民，解決誰來種地的問題，愿意買進(jìn)土地的人，覺得有利可圖，視農(nóng)民為一種職業(yè)，因而從一個(gè)重要的角度解決了誰來種地的問題。

第三，市場(chǎng)決定農(nóng)村土地資源配置，才能大幅度提高農(nóng)民收入，使廣大農(nóng)民盡快步入小康生活。目前，我國城鄉(xiāng)差距明顯，且有越來越大的趨勢(shì)，問題主要出在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道狹小。農(nóng)村土地入市交易就意味著增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。比如：外出務(wù)工的農(nóng)民，將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)出賣，既有外出務(wù)工收入，又有一份地租收入。農(nóng)民如果搞項(xiàng)目缺少項(xiàng)目資金，可以把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，或房屋產(chǎn)權(quán)抵押給銀行貸款，及時(shí)獲得項(xiàng)目啟動(dòng)資金，從而較快提高收入。農(nóng)民收入增加了，才能拉動(dòng)國內(nèi)最大的消費(fèi)群體，刺激國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)健康發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)國家工業(yè)化發(fā)展。

第四，市場(chǎng)決定農(nóng)村土地資源配置，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，離不開農(nóng)村健康發(fā)展。

二、農(nóng)村土地自由買賣的具體形式

土地是一種特殊商品，不可位移，因此它的買賣，有其獨(dú)特的形式，具體而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地的買賣形式。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即土地使用權(quán)，它是土地產(chǎn)權(quán)中的一種權(quán)力?，F(xiàn)行土地制度，是十一屆三中全會(huì)后逐步確立的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是和農(nóng)戶土地承包權(quán)合二為一的，就是誰承包誰經(jīng)營(yíng)，這種土地經(jīng)營(yíng)制度不利于土地流轉(zhuǎn)，因此，必須對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這就為農(nóng)村土地制度改革指明了方向，其核心就是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力。改革后的農(nóng)村土地制度安排是：土地所有權(quán)是集體的，即土地公有性質(zhì)不能改變；土地承包權(quán)是承包農(nóng)戶的，即黨在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包家庭經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)方式這種政策長(zhǎng)久不變，而且承包戶與村集體的承包關(guān)系長(zhǎng)久不變；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，即可以進(jìn)行自由買賣，本文所說，農(nóng)村土地可以而且應(yīng)該自由買賣，正是從這一層面上說的。

農(nóng)村土地自由買賣，有賴于在更大范圍和更深層次上放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。怎樣放活？

一是經(jīng)營(yíng)主體放活。經(jīng)營(yíng)主體是指具體從事某塊地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織或個(gè)人。就個(gè)人而言，可以是承包地農(nóng)戶本人，也可以是外人，可以是本村人，也可以是外村人，可以是農(nóng)村人，也可以是城里人，可以是中國人，也可以是外國人。城里人或外國人到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)際就是工商資本下鄉(xiāng)。

二是經(jīng)營(yíng)方式搞活?？梢赞r(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)，可以專業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)，可以合作經(jīng)營(yíng)，可以辦家庭農(nóng)場(chǎng)，可以企業(yè)經(jīng)營(yíng)（即公司+基地+農(nóng)戶），也就是說，除了現(xiàn)實(shí)中存在的一家一戶小范圍那種經(jīng)營(yíng)方式以外，可以有更多的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，這種適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式是農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，它能更好地提高農(nóng)村土地的利用效率和規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來后，可以流轉(zhuǎn)，即買賣，它從一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體流向另一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，而且流轉(zhuǎn)方式靈活多樣，可以置換，可以轉(zhuǎn)包，可以入股，可以抵押，可以擔(dān)保，可以出租，可以轉(zhuǎn)讓，可以合作。這樣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為農(nóng)民的一份財(cái)產(chǎn)，可以有多種財(cái)產(chǎn)收入渠道。

四是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍全部放開。具體而言是農(nóng)村“三塊地”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)全部都可以流轉(zhuǎn)，這“三塊地”就是農(nóng)戶的承包地、農(nóng)戶的宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

除了農(nóng)戶承包地可以多種形式流轉(zhuǎn)以外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、林地、草地、荒山等土地，“允許出讓、租賃、入股”。隨著農(nóng)民住戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，與農(nóng)村住戶相聯(lián)系的，農(nóng)戶宅基地也可以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

三、農(nóng)村土地自由買賣，“買賣”是絕對(duì)的，“自由”是相對(duì)的

第一，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三大權(quán)力，只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以買賣，在這個(gè)范圍內(nèi)買賣是自由的，也就是說，土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)是不能買賣的。

第二，農(nóng)村土地的買賣，必須堅(jiān)持三大前提。正如“一號(hào)文件”指出的那樣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的買賣，必須在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下進(jìn)行，也就是說，農(nóng)村耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不管誰買，必須堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用原則，這是紅線，在這條紅線之內(nèi)是“自由”的，超出這條紅線，買賣就不能成立。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的買賣，必須在“符合規(guī)劃和用途管制的前提下”進(jìn)行，規(guī)劃是這類土地的買賣的邊界，應(yīng)當(dāng)是先有規(guī)劃，再行買賣。規(guī)劃代表群眾整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本利益，土地買賣是個(gè)體的前眼利益，個(gè)體必須服從整體，短期必須服從長(zhǎng)期。

農(nóng)村宅基地的買賣，必須遵循“農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下”進(jìn)行，而且要在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，方可進(jìn)行。

第三，農(nóng)村土地的自由買賣，必須在確權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，無論是承包地、宅基地，還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，都必須進(jìn)行確權(quán)登記頒證，土地買賣必須憑證交易。確權(quán)、登記、頒證工作是新一輪農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)工作，確權(quán)的過程也是化解矛盾、處理遺留問題的過程，只有經(jīng)過這個(gè)工作環(huán)節(jié)，農(nóng)民手中有了《土地承包證》、《土地使用證》（即《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》）、《林權(quán)證》、《宅基地使用證》、《房產(chǎn)證》，必須憑這些證件，才能進(jìn)入交易市場(chǎng)。

第四，農(nóng)村土地的買賣，必須在鎮(zhèn)、村、組登記備案，不是買賣雙方簡(jiǎn)單的一手交錢，一手交證的交易行為，交易雙方必須簽訂買賣合同，交易的合法性、流轉(zhuǎn)時(shí)間范圍必須接受相關(guān)部門的監(jiān)管。

四、農(nóng)村土地自由買賣，需要多項(xiàng)配套改革措施

（一）對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂完善，使買賣在合法的框架內(nèi)進(jìn)行，現(xiàn)行的《憲法》《土地法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》都對(duì)農(nóng)村土地的買賣有一定的限制條文，沒有這些相關(guān)條文的修訂與完善，實(shí)施了買賣就是違法。

（二）必須搭建并完善規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，以便為農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記、信息發(fā)布、合同制定、糾紛仲裁和法律援助等服務(wù)。

（三）扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，土地從承包戶向外流轉(zhuǎn)的過程，就是土地資源賣的過程，千家萬戶的土地承包戶是賣家，有賣家還必須有買家，買賣才能成立。土地資源的買家就是其它的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，它包括專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、股份合作、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等等，沒有這些經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展壯大，農(nóng)村土地資源就盤不活。為了發(fā)展壯大這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，國家對(duì)這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持，同時(shí)，要努力健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。

（四）農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新。就是農(nóng)村金融必須適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，宅基地及房產(chǎn)的抵押、擔(dān)保，集體建設(shè)用地的抵押、擔(dān)保等的客觀要求。

（五）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，使準(zhǔn)備在城里落戶的農(nóng)民住的進(jìn)去，能夠安居樂業(yè)，離鄉(xiāng)農(nóng)民在農(nóng)村去的利索，走的安心。

（六）抓緊制定農(nóng)村土地資源利用規(guī)劃，不僅農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)要有規(guī)劃，而且農(nóng)地使用也應(yīng)有規(guī)劃，有了規(guī)劃，土地買賣雙方賣得安心，買得其所，尤其是買進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人，才會(huì)有長(zhǎng)期打算。

（作者系紫陽縣縣委黨校教師）