摘要：第三方評價組織作為政府績效的評估主體之一，在績效評估中發(fā)揮著重要作用。本文在分析第三方評價組織參與政府績效評估的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國第三方評價組織的實際，總結(jié)了影響第三方評價組織發(fā)揮作用的因素，提出了健全相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)行政信息公開，實現(xiàn)資源共享、強(qiáng)化第三方評價組織行業(yè)自律、提高第三方評價組織評估結(jié)果運(yùn)用的實效性等建議。

關(guān)鍵詞：第三方評價組織；政府績效評估；評估主體

中圖分類號：D630.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0012-04

收稿日期：2014-04-20

作者簡介：徐文濤（1989—），男，天津人，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為公共組織與人力資源管理。

近年來，在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，政府績效評估已成為轉(zhuǎn)變政府職能、衡量和評價政府績效的有效工具。第三方評價組織作為不隸屬于任何政府部門的獨(dú)立評估主體，在政府績效評估中承擔(dān)著越來越多的評價工作。因此，應(yīng)充分發(fā)揮其在專業(yè)人才、評估理論和技術(shù)方面的優(yōu)勢，確保評估過程的獨(dú)立性、評估結(jié)果的權(quán)威性，使政府績效評估朝著健康、合理、透明的方向發(fā)展，更好地實現(xiàn)評估的價值和目標(biāo)。

一、第三方評價組織參與政府績效評估的特點(diǎn)及必要性

所謂第三方評價組織是指在政府實行績效管理過程中受政府委托或以其他形式并以相對獨(dú)立的身份參與政府績效評估的社會組織。第三方評價組織在參與政府績效評估過程中不僅體現(xiàn)出了自身獨(dú)有的特點(diǎn)，而且凸顯了其必要性。

（一）第三方評價組織參與政府績效評估的特點(diǎn)

⒈獨(dú)立性。第三方評價組織以其獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源和評估程序獨(dú)立于其評估對象——政府部門，在開展工作過程中雖受政府部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但政府部門在具體評估工作中不得對其進(jìn)行強(qiáng)制安排，因此，第三方評價組織參與政府績效評估能夠保證評估工作的客觀性、評估過程的公正性和評估結(jié)果的有效性。

⒉專業(yè)性。第三方評價組織一般是由高校專家組成或是依法成立的專業(yè)組織，其組成人員具有較高的專業(yè)評估水平，能夠根據(jù)評估對象的特點(diǎn)及職能范圍設(shè)置科學(xué)有效的評估體系，充分利用組織的各種資源，從不同的維度運(yùn)用專業(yè)知識開展評估活動，使評估的專業(yè)水平得到了較大的提高，彌補(bǔ)了內(nèi)部評估專業(yè)性不足的缺陷，有效地提升了評估結(jié)果的權(quán)威性和可信度。

⒊非營利性。第三方評價組織的工作具有明顯的公益性，以提供公共服務(wù)為主。當(dāng)然，第三方組織的非營利性并不意味著它們不能盈利，而是強(qiáng)調(diào)它們不以盈利為目的。由這些不以盈利為目的的社會組織來評估政府績效，可以更好地排除經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，將公共利益放在評估的首要位置，使政府的績效評估始終堅持公眾導(dǎo)向，將公眾滿意度作為評估的一個重要指標(biāo)。［1］

（二）第三方評價組織參與政府績效評估的必要性

⒈有利于塑造良好的政府形象，提升政府公信力。由于受傳統(tǒng)觀念、體制、技術(shù)等因素的影響，我國政府部門績效評估往往以自上而下的“同體評估”為主，導(dǎo)致評估過程缺乏透明度，評估結(jié)果的可信度并不高。第三方評價組織相對獨(dú)立于政府部門，在參與政府部門績效評估過程中，外部壓力相對較小，有利于保證評估結(jié)果的真實性、有效性、權(quán)威性，提升評估結(jié)果的可信度。同時，第三方評價組織的介入能夠促使政府在行使權(quán)力的過程中更加注重深入基層，關(guān)注公共利益，解決公眾最關(guān)心的現(xiàn)實問題，為政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高辦事效率，塑造良好的政府形象奠定基礎(chǔ)。

⒉有利于健全政府績效監(jiān)督機(jī)制，節(jié)約行政成本。隨著各級政府對績效評估重視程度的提高，“評估權(quán)”已成為一種重要的權(quán)力。有權(quán)力就有尋租的可能。如果不加強(qiáng)對“評估權(quán)”的外部制約，很可能產(chǎn)生新的權(quán)力腐化現(xiàn)象，使以節(jié)約行政成本為本意的政府績效評估走向反面， 造成巨大的資源浪費(fèi)。［2］第三方評價組織作為評估主體之一參與到政府績效評估中，其建立的信息反饋回應(yīng)機(jī)制能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)的績效評估中政府既當(dāng)“球員”又當(dāng)“裁判”的不足，從而形成強(qiáng)有力的外部制衡機(jī)制，這樣，既能減少政府在績效評估中粉飾政績，制造虛假數(shù)據(jù)的失范行為，又有利于減少行政資源浪費(fèi)，節(jié)約行政成本。

⒊有利于推進(jìn)現(xiàn)代民主進(jìn)程，加快服務(wù)型政府建設(shè)。第三方評價組織體現(xiàn)了現(xiàn)代民主導(dǎo)向，其在政府績效評估中的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性受到了公眾的普遍認(rèn)同和支持，為廣大公眾參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供、參與公共事務(wù)的決策提供了平臺，提高了公眾在處理社會事務(wù)中的參與度，增強(qiáng)了公眾的責(zé)任感和主人翁意識。同時，對政府工作進(jìn)行外部監(jiān)督，能夠形成“倒逼”效應(yīng)，促使政府轉(zhuǎn)變職能，及時聽取群眾意見及建議，實現(xiàn)官民互動，推動服務(wù)型政府建設(shè)。

二、影響第三方評價組織在政府績效評估中發(fā)揮作用的因素

2004年，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心對省內(nèi)各級政府在促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的績效進(jìn)行評價，開啟了第三方評價組織參與政府績效評估的先河。2006年4月，武漢市政府邀請管理咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對政府績效進(jìn)行評估；2006年11月，廈門市思明區(qū)政府引入福州博智市場研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度評估；上海市閔行區(qū)邀請市質(zhì)量協(xié)會用戶評估中心對區(qū)政府各部門進(jìn)行評估。［3］雖然各地對第三方評價組織參與政府績效評估進(jìn)行了實踐層面的嘗試，但應(yīng)看到，第三方評價組織參與政府績效評估在我國尚處于探索階段，在實際操作過程中仍受諸多因素的制約。

（一）相關(guān)的法律法規(guī)

第三方評價組織在政府績效評估中的地位與資格、參與評估的程序、在評估過程中與其他評估主體的關(guān)系及協(xié)調(diào)方式都需要由相關(guān)的法律法規(guī)作出明確的界定，這樣才能消除第三方評價組織的后顧之憂，充分調(diào)動其參與評估的積極性、主動性，確保其在參與評估的過程中依照法律法規(guī)規(guī)定的程序獨(dú)立地行使評估權(quán)力，正確處理好與政府部門的關(guān)系，使第三方評價組織的評估過程規(guī)范有序，使評估結(jié)果科學(xué)可信。當(dāng)前，我國在第三方評價組織參與政府績效評估方面缺乏相關(guān)的法律法規(guī)保障，如思明區(qū)政府的《廈門市思明區(qū)2004年度公共部門績效評估實施方案》與徐匯區(qū)財政局的《徐匯區(qū)財政局財政性資金項目績效評估管理辦法》均屬于指導(dǎo)性文件。［4］雖然在學(xué)界和政府內(nèi)部都意識到盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)的必要性，但目前全國性立法仍然處于空白狀態(tài)。

（二）行政信息的公開程度

客觀、真實、有效的行政信息是第三方評價組織參與政府績效評估的前提。目前，雖然在行政信息公開方面有《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律做保障，但一些政府部門仍以種種理由拒絕公開行政依據(jù)及相關(guān)數(shù)據(jù)資料，不僅造成了第三方評價主體與政府部門之間信息不對稱，而且增加了評估的難度。此外，一些地方政府因缺乏民主理念、善治理念，為了政績而提供虛假數(shù)據(jù)，影響了第三方評價組織評估工作的順利開展。政府信息公開程度決定了第三方評價組織是否能夠獨(dú)立獲取政府完成績效的相關(guān)資料以及獲取資料的真實性，也決定了第三方評價組織獨(dú)立評估政府績效的科學(xué)性及權(quán)威性，進(jìn)而影響其生命力。［5］

（三）第三方評價組織的獨(dú)立性及其人才隊伍

政府績效評估是一項復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，它要求第三方評價組織必須具有獨(dú)立性和專業(yè)的人才隊伍。第三方評估組織只有在擁有資金的獨(dú)立性、合法的評估地位、較高素養(yǎng)的專業(yè)人才隊伍的前提下，才能夠在政府績效評估中發(fā)揮其獨(dú)特的外部評價作用。無論是高校專家評估還是專業(yè)公司評估，如果在資金來源方面過分依賴政府部門，那么在評估中就會受到政府部門的限制，不能充分發(fā)揮其在評估中的獨(dú)立性，最終影響評估結(jié)果的客觀真實性。目前，我國許多第三方評價組織人員的專業(yè)素養(yǎng)和資金狀況還不足以支撐其獨(dú)立完成政府績效評估，以開創(chuàng)我國第三方評估模式先河的蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心為例，其活動資金及活動的開展仍不同程度地受到當(dāng)?shù)卣挠绊?，與西方完全獨(dú)立的第三方相比還有很大差距。

（四）評估結(jié)果的運(yùn)用程度

第三方評價組織參與政府績效評估使得原來處于壟斷地位的政府公共服務(wù)部門“受制于人”，通過評估結(jié)果反饋——評估結(jié)果回應(yīng)——政府行為改善——政府績效提高這一良性循環(huán)過程達(dá)到規(guī)范政府行為、提高公眾滿意度的目的。但如果第三方評估組織的評估結(jié)果只是一份被公布的數(shù)據(jù)，不與政府相應(yīng)的獎懲措施及以后的改進(jìn)措施掛鉤，對政府部門沒有任何約束力，就失去了第三方評價組織參與政府績效評估的意義和價值，甚至還會助長一些地方政府為了“嘩眾取寵”而盲目引入第三方評價組織，使第三方評價組織參與政府績效評估流于形式，造成績效評估中人力、物力、財力等資源的極大浪費(fèi)。

三、發(fā)揮第三方評價組織參與政府績效評估作用的建議

要充分發(fā)揮第三方評價組織在政府績效評估中的獨(dú)特作用，實現(xiàn)政府績效評估的價值和目標(biāo)，就必須盡可能地確保第三方評價組織的專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性。按照建設(shè)服務(wù)、民主、透明、法治政府的要求，結(jié)合我國實際，筆者提出以下幾個方面的建議：

（一）健全相關(guān)的法律法規(guī)，確保第三方評價組織有法可依

目前，我國第三方評價組織參與政府部門績效評估面臨的最大障礙是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。西方發(fā)達(dá)國家已將第三方評價組織參與政府績效評價納入制度化、法制化軌道，如美國1993年制定的《政府績效與結(jié)果法》及《以績效為基礎(chǔ)的典范法》中即對第三方評價組織的主體地位予以明確。因此，我國也應(yīng)加強(qiáng)專項立法，用法律明確第三方評價組織的地位與權(quán)利義務(wù)，確保其有權(quán)對評估對象進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，獲取評估所需信息，有權(quán)參與政府管理，回應(yīng)社會關(guān)切；明確第三方評價組織與其他評估主體之間的關(guān)系及協(xié)調(diào)方式，減少評估中存在的漏洞，完善評估體系，保證評估內(nèi)容的全面性；明確第三方評價組織參與評估的資金來源及評估程序，確保其獨(dú)立性，使評估工作的開展有法可依，提高評估結(jié)果的權(quán)威性。

（二）加大行政信息公開力度，實現(xiàn)資源共享

目前，我國第三方評價組織尚未參與到政府部門工作的實際運(yùn)行過程中，但政府部門公開的行政信息已成為第三方評價組織評估政府績效的依據(jù)，政府部門公開行政信息的真實性、時效性直接影響到評估結(jié)果的真實性、權(quán)威性。因此，政府部門應(yīng)樹立善治理念，倡導(dǎo)公共精神，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律規(guī)定，以信息公開為原則，通過政府網(wǎng)站、官方微博、新聞媒體、書面材料等途徑及時、客觀地向第三方評價組織公開行政信息，實現(xiàn)資源共享，使第三方評價組織能夠全面了解政府的行政過程，在節(jié)約評估成本的基礎(chǔ)上對政府績效作出權(quán)威性評價。

（三）強(qiáng)化第三方評價組織的行業(yè)自律意識，提高其評估能力

第三方評價組織作為溝通政府與公眾之間的橋梁，一方面，應(yīng)對政府部門的績效進(jìn)行客觀公正的評價，將結(jié)果進(jìn)行及時反饋和公布；另一方面，應(yīng)將公眾對政府的意見和建議進(jìn)行收集、整理，向政府部門進(jìn)行反饋。因此，第三方評價組織的自律機(jī)制建設(shè)及人員隊伍素質(zhì)直接影響評估能否順利進(jìn)行。第三方評價組織應(yīng)以保證客觀性、公正性為出發(fā)點(diǎn)，建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的自我管理體系，通過建立內(nèi)部人事制度、財務(wù)制度、保密制度、績效評價流程等行為規(guī)范，增強(qiáng)其成員的使命感，提高隊伍的專業(yè)性；規(guī)范經(jīng)費(fèi)來源，保障第三方評價組織的獨(dú)立性，為防止由于經(jīng)濟(jì)上的依賴性所導(dǎo)致的組織獨(dú)立性的降低，第三方評價組織的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該主要來源于或者生成于組織內(nèi)部，即收取的會費(fèi)或者開展政府績效評價工作的收入。［6］

（四）提高第三方評價組織評估結(jié)果運(yùn)用的實效性

評估結(jié)果的運(yùn)用是第三方評價組織參與政府績效評估的重要組成部分，也是第三方評價組織參與政府績效評估的目的所在。因此，應(yīng)加強(qiáng)對第三方評價組織評估結(jié)果的利用，由第三方評價組織將評估結(jié)果及時公開并反饋到相關(guān)部門，使政府了解自身目標(biāo)的實現(xiàn)程度和工作效能等方面的實際情況，通過對評估結(jié)果的公開，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為政府改進(jìn)自身工作、推動管理創(chuàng)新提供參考，將政府部門整改情況作為下一輪績效評估的重要環(huán)節(jié)；應(yīng)將評估結(jié)果與獎懲、晉升及財政預(yù)算撥款等適當(dāng)掛鉤，重視評估結(jié)果的“負(fù)激勵”作用，避免為了評估而評估，以增強(qiáng)第三方評估結(jié)果運(yùn)用的實效性。

目前，第三方評價組織參與政府績效評估已在全國范圍內(nèi)推廣并朝著制度化方向發(fā)展，在轉(zhuǎn)變政風(fēng)、提高政府工作效率和公眾滿意度等方面收到了顯著的成效。但當(dāng)，前第三方評價組織參與政府績效評估在理論和實踐方面仍有諸多亟待完善的地方，我們必須以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，運(yùn)用日趨成熟的政府績效管理理論，不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，健全配套制度，在績效評估中積極引入第三方評價組織，充分發(fā)揮其參與政府績效評估的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性，通過績效評估這一現(xiàn)代治理工具促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使各項工作制度化、程序化、透明化，不斷提高政府績效水平。

【參考文獻(xiàn)】

［1］邢振江，黃秋妹.我國第三方政府績效評價組織問題探析［J］.燕山大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，（01）：66-69.

［2］陸明遠(yuǎn).政府績效評估中的第三方參與問題研究［J］.生產(chǎn)力研究，2008，（15）：121-155.

［3］東方早報.閔行邀第三方為政府部門打分［EB/OL］.http：//www.shmh.gov.cn.

［4］王前，彭淑蓉.論我國政府績效評估組織體系的優(yōu)化［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2007，（03）：123-125.

［5］昌業(yè)云.進(jìn)一步發(fā)展第三方獨(dú)立評估政府績效的對策［J］.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報，2012，（02）：86-89.

［6］包國憲，張志棟.我國第三方政府績效評價組織的自律實現(xiàn)問題探析［J］.中國行政管理，2008，（01）：49-51.

（責(zé)任編輯：劉亞峰）