□ 陳宏彩

國家治理體系的現(xiàn)代化離不開權(quán)力監(jiān)督體系的現(xiàn)代化。派駐機(jī)構(gòu)是權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，派駐機(jī)構(gòu)的能力提升是權(quán)力監(jiān)督水平和國家治理能力的重要體現(xiàn)。派駐機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行離不開科學(xué)合理的考核評估體系。在派駐機(jī)構(gòu)考核評估中，最為棘手的問題是駐在部門發(fā)生的腐敗案件是否列為派駐機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)，以及如何科學(xué)地評價這一指標(biāo)。本文對這一關(guān)鍵難題進(jìn)行了較為深入的探討，在此基礎(chǔ)上，提出建立過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合的派駐機(jī)構(gòu)考核評估體系，以建立和完善紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)績效評估體系，從而深入推進(jìn)廉政建設(shè)。

一、科學(xué)合理的績效考核評估：派駐機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行的前提

績效考核評估體系是現(xiàn)代政府治理體系的重要組成部分。隨著以績效、回應(yīng)、分權(quán)和責(zé)任為核心價值訴求的新公共管理運(yùn)動在世界范圍內(nèi)的影響日盛，各國政府的績效考核和評估也被提到前所未有的高度，以評估促改革、以績效管理促政府發(fā)展已經(jīng)達(dá)成廣泛共識?？梢哉f，“績效評估的運(yùn)用是世界范圍內(nèi)政府再造的趨勢之一，眾多的公共部門通過績效評估改善效率和效益，重拾公眾日益下降的對公共機(jī)構(gòu)的信任(revive the shrinking trust in public institutions)”。*Arie Halachmi and Marc Holzer,“Citizen Participation and Performance Measurement: Operationalizing Democracy through Better Accountability”,Public Administration Quarterly,Vol.34,Nov.3,Fall 2010,p.383.在我國，平衡積分卡原理、政府績效審計(jì)、標(biāo)桿管理等先進(jìn)的績效考核方法與技術(shù)不斷運(yùn)用到政府部門的管理實(shí)踐中，取得了很大的成績。和龐大的政府執(zhí)行部門相比，監(jiān)督與監(jiān)察部門的績效管理要稍顯落后，這不僅是由于監(jiān)督監(jiān)察部門的工作本身更難以進(jìn)行考核，而且是由于內(nèi)在動力不足而使改革和探索止步不前。在監(jiān)督監(jiān)察部門的績效考核之中，作為新生力量的派駐機(jī)構(gòu)更是缺乏科學(xué)合理的制度安排。派駐機(jī)構(gòu)不僅尚未建立完整的、合理的績效評估指標(biāo)體系，一些關(guān)鍵性、矛盾性考核指標(biāo)更是鮮有觸及和探究，因此加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)的績效管理，主要有以下幾方面的意義：

1.反思職能配置的合理性。人們之所以需要建立某個組織，從公共管理學(xué)的角度講，主要是因?yàn)榇嬖谀撤N對社會發(fā)展而言非常重要的職能，而這一職能依靠傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)無法承擔(dān)，必須建立一種新型的職能載體即組織單元。派駐機(jī)構(gòu)就是在權(quán)力監(jiān)督體系中承擔(dān)新的職能的新型組織單元。權(quán)力監(jiān)督組織體系由承擔(dān)不同職能，既分工又協(xié)作的眾多組織機(jī)構(gòu)組成。在眾多組織之外單獨(dú)組建紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，無疑會打破原有的組織結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)的平衡。究竟應(yīng)該賦予派駐機(jī)構(gòu)哪些職能，這需要嘗試，也需要與傳統(tǒng)的組織進(jìn)行磨合，直到實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督體系之內(nèi)新的協(xié)調(diào)與平衡。對派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核評估，就是要檢驗(yàn)職能配置是否合理、權(quán)力體系是否平衡、職能體系如何優(yōu)化等。如果職能配置不夠科學(xué)，則需要重新反思派駐機(jī)構(gòu)在權(quán)力監(jiān)督體系中的地位，派駐機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能差別，派駐機(jī)構(gòu)與立法司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能差別等，從而重新進(jìn)行職能規(guī)劃，或者在一定范圍內(nèi)進(jìn)行職能調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)職能的最優(yōu)化，促進(jìn)監(jiān)督監(jiān)察體系結(jié)構(gòu)合理與協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)達(dá)成度。任何組織都有較為明確的組織目標(biāo)，包括遠(yuǎn)景目標(biāo)、中期目標(biāo)和短期目標(biāo)?？冃Ч芾韽臋z驗(yàn)組織的近期目標(biāo)開始，通過對較短時期內(nèi)、較具體的目標(biāo)的考核和評價，分析組織完成中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)的可能性，從而對組織的整體運(yùn)行狀況和改進(jìn)建議提出研究報(bào)告。如果內(nèi)部改進(jìn)無法真正實(shí)現(xiàn)，也可考慮對績效評估指標(biāo)體系進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。因?yàn)?，“改進(jìn)公共部門績效評估指標(biāo)體系(performance indicators)的合理性，一個重要的途徑是鼓勵這些機(jī)構(gòu)將評估體系運(yùn)用于內(nèi)部改進(jìn)(internal improvement)”。*Jeannette Taylor,“Strengthening the Link Between Performance Measurement and Decision Making”,Public Administration,Vol.89,Issue.3,September 2011,p.864.派駐機(jī)構(gòu)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的專司紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察職能的機(jī)構(gòu)，履行腐敗預(yù)防、案件查處、廉政教育等基本職能。根據(jù)這些職能，上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相應(yīng)設(shè)置了系列工作目標(biāo)，派駐機(jī)構(gòu)有時也根據(jù)實(shí)際情況自行設(shè)置了額外的工作目標(biāo)。這些目標(biāo)達(dá)成度如何，是否最終都能實(shí)現(xiàn)，必須借助全面、系統(tǒng)的績效管理和評價工具?？冃Э己说闹黧w既包括上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，也包括派駐機(jī)構(gòu)自身和社會專業(yè)機(jī)構(gòu)。派駐機(jī)構(gòu)雖然自身也可以進(jìn)行自我考核評估，但上級評價和社會專業(yè)機(jī)構(gòu)的評價更具有全局性、客觀性和專業(yè)性，因而更能反映派駐機(jī)構(gòu)的真實(shí)績效狀況。如果說派駐機(jī)構(gòu)建立之初可以以自我評價為主，當(dāng)形勢和任務(wù)發(fā)生深刻變化、派駐機(jī)構(gòu)必須更加高效運(yùn)行時，更加需要進(jìn)行外部評價，需要建立一整套科學(xué)化、規(guī)范化、具體化的績效評估指標(biāo)體系。

3.回應(yīng)社會的關(guān)切。腐敗是一個歷史悠久的政治社會現(xiàn)象，據(jù)考證，古代巴比倫(Ancient Babylon)的檔案中就已經(jīng)記載了政治腐敗現(xiàn)象。*E.V.Okhotskii,“The Nature of Corruption and Measures to Combat It”,Sociological Research,Vol.50,No.4,July-August 2011,p.42.腐敗不僅歷史悠久，而且廣泛存在于政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會文化傳統(tǒng)等截然不同的各種類型的國家和政體之中。正因?yàn)槿绱?，腐敗現(xiàn)象始終受到學(xué)者、官員、公民等社會各界的廣泛關(guān)注。事實(shí)上，“嚴(yán)肅的反腐嘗試(serious attempts)和腐敗本身一樣久遠(yuǎn)”。*Stephen P.Riley,“The Political Economy of Anti-Corruption Strategies in Africa”,European Journal of Development Research,June 1998,Vol.10,Issue.1,p.132.雖然我們無法完全清除腐敗，但我們可以努力將其控制在最小的程度之內(nèi)。當(dāng)這一目標(biāo)尚未真正實(shí)現(xiàn)時，腐敗的程度越高，社會的關(guān)切和呼聲越高。人們不但關(guān)注腐敗現(xiàn)象為何難以從根本上遏制，而且關(guān)注高層的宏觀決策和反腐機(jī)構(gòu)的行動績效。毋庸諱言，目前我國仍處于腐敗的高發(fā)多發(fā)時期。雖然強(qiáng)勢反腐行動取得了令人矚目的成績，但社會各界對反腐政策、反腐機(jī)構(gòu)的關(guān)注從未減弱。作為履行監(jiān)督監(jiān)察職能、常駐政府部門的專門機(jī)構(gòu)，派駐機(jī)構(gòu)自然無法回避公眾的關(guān)切。從職能分工來講，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是負(fù)責(zé)案件查處，履行事后監(jiān)督職能；派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)腐敗預(yù)防，履行事前監(jiān)督和過程監(jiān)督職能。那么，當(dāng)腐敗案件一起接一起地發(fā)生時，派駐機(jī)構(gòu)是否真正履行了預(yù)防職責(zé)呢？長期駐守在駐在部門的派駐機(jī)構(gòu)是如何開展工作的、工作成效如何呢？公眾有理由關(guān)心這些事物，派駐機(jī)構(gòu)也必須對此做出有效回應(yīng)。通過對派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，并將評估結(jié)果盡可能地公之于眾，這是建立回應(yīng)型、責(zé)任型政府的需要，也是派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)求發(fā)展、外樹形象的需要。

4.形成倒逼機(jī)制?！霸诒姸嗟姆锤瘧?zhàn)略中，創(chuàng)建和保持一個高效的反腐機(jī)構(gòu)是必要條件之一，盡管不是充分條件?！?Jin-Wook Choi,“ Institutional Structures and Effectiveness of Anticorruption Agencies: A Comparative Analysis of South Korea and Hong Kong”,Asian Journal of Political Science,Vol.17,No.2,August 2009,p.196.為了使反腐機(jī)構(gòu)保持高效，必須建立相應(yīng)的壓力機(jī)制。其實(shí)，任何組織都需要有適度的壓力。組織行為學(xué)認(rèn)為，正如單個的自然人需要有適度的壓力才能完成使命一樣，由自然人組成的組織也必須依靠適度的壓力才能更好地運(yùn)轉(zhuǎn)。壓力過大，違背組織運(yùn)行和發(fā)展的客觀規(guī)律，組織要么以形式上的、虛假的績效應(yīng)對壓力，要么因?yàn)閺埩^度、疲于應(yīng)對而最終走向崩潰；壓力過小，組織時常處于“饑渴”狀態(tài)，士氣低落，紀(jì)律渙散，同樣會走向毀滅。和其他機(jī)構(gòu)相比，派駐機(jī)構(gòu)的工作具有很大的靈活性和隱形性。預(yù)防職能、廉政教育職能既可以因派駐人員的使命感和責(zé)任感進(jìn)行充分地拓展和延伸，又可以因派駐人員的守舊和倦怠導(dǎo)致堂而皇之地敷衍和“縮水”。前者可以讓其超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，后者可以讓其無所事事。因此，必須通過科學(xué)合理的考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)和客觀公正的績效評估，強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)的使命和責(zé)任。一旦形成績效管理的制度化、常態(tài)化和規(guī)范化，派駐機(jī)構(gòu)面臨的壓力是不言而喻的。這種壓力既來自于上級機(jī)關(guān)，也來自于平行單位和社會公眾。上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將會根據(jù)評估結(jié)果對派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行排名與獎懲，或者進(jìn)行人事調(diào)整和政策修訂；平行單位依據(jù)考核結(jié)果評判每個派駐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況、人員素質(zhì)和發(fā)展前景；社會公眾則對派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)詢和問責(zé)，形成強(qiáng)大的輿論壓力。這樣，派駐機(jī)構(gòu)將承受來自方方面面的挑戰(zhàn)和壓力，必須變壓力為動力，革故鼎新，開源挖潛，將監(jiān)督監(jiān)察工作不斷推上新的臺階和水平。

二、腐敗案件是否列為評估指標(biāo)：派駐機(jī)構(gòu)績效考核的兩難選擇

腐敗案件是否列為評估指標(biāo)，是派駐機(jī)構(gòu)績效考核的關(guān)鍵問題和主要難題。將腐敗案件列入考核指標(biāo)有其合理性，不列入考核指標(biāo)也有其合理性，但兩者又都會產(chǎn)生一些新的困境，實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)兩難選擇。

將腐敗案件列入考核指標(biāo)的合理性在于，派駐機(jī)構(gòu)必須做好腐敗預(yù)防，防止各類違法亂紀(jì)案件的發(fā)生。為了防止公共權(quán)力的濫用和腐敗案件的發(fā)生，我們建立了由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察院、法院等組成的權(quán)力監(jiān)督制約體系。這些機(jī)構(gòu)各司其職，各負(fù)其責(zé)，通過分工合作共同構(gòu)成權(quán)力腐敗的懲防體系。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)案件線索的收集與偵查，檢察院和法院分別負(fù)責(zé)案件的起訴與審判。為了從源頭上減少腐敗，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)向政府的重要部門和重點(diǎn)單位派出了專司監(jiān)督監(jiān)察職能的派駐機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在派出機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但又與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能有所不同：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件線索的偵查中有很強(qiáng)的優(yōu)勢，以事后監(jiān)督為主，而派駐機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢在于始終堅(jiān)守在駐在部門，以過程監(jiān)督和事前監(jiān)督為主。檢驗(yàn)派駐機(jī)構(gòu)的過程監(jiān)督和事前監(jiān)督是否到位，是否卓有成效，其中一個重要標(biāo)準(zhǔn)是派駐期間駐在部門是否發(fā)生了腐敗案件。如果發(fā)生了腐敗案件，說明派駐機(jī)構(gòu)的預(yù)防工作沒有完全到位，甚至有些方面有失職的嫌疑，派駐機(jī)構(gòu)理應(yīng)對失察負(fù)責(zé)。至于承擔(dān)多大的責(zé)任，可以根據(jù)案件的性質(zhì)和涉案金額的大小、案件發(fā)生的主要原因、涉案人員的規(guī)模等區(qū)別對待。但是，如果將腐敗案件列入考核指標(biāo)，也會有一些負(fù)面效應(yīng)，主要體現(xiàn)在：派駐機(jī)構(gòu)可能想法設(shè)法隱瞞案件線索，大事化小，小事化了，駐在部門的廉政建設(shè)表面上成績突出，但各種違法亂紀(jì)行為在暗處滋生和蔓延，直至發(fā)生令人不可思議的大案要案。

將腐敗案件不列入考核指標(biāo)的合理性在于，可以讓派駐機(jī)構(gòu)大膽開展腐敗線索的收集和偵查，迅速形成對腐敗行為的威懾效應(yīng)。反腐機(jī)構(gòu)成功的重要因素是具有相對的獨(dú)立性，與監(jiān)督對象不存在任何利益相關(guān)性。但是，如果揭發(fā)了腐敗案件派駐機(jī)構(gòu)也會受到牽連，無疑將派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)督對象再次“捆綁”在一起，使二者成為利益共同體，榮辱相關(guān)，利益相連。這樣，派駐機(jī)構(gòu)每調(diào)查和揭發(fā)一起案件，等于也是毀壞自己的利益和業(yè)績，誰又會主動去做這種“損人又不利己”的事情呢？相反，如果沒有考核的顧慮，沒有利益上的“捆綁”關(guān)系，派駐機(jī)構(gòu)可以排除任何壓力，大刀闊斧地開展工作，不放過任何一起案件，不放棄任何一個線索。不列入考核指標(biāo)的另外一個合理性在于，腐敗案件本身是由于多種因素造成的，即使派駐機(jī)構(gòu)盡職盡責(zé)，也無法完全避免腐敗案件的發(fā)生。那些權(quán)力監(jiān)督制約體系非常健全，反腐機(jī)構(gòu)卓有成效的國家或地區(qū)，也不能完全避免腐敗。派駐機(jī)構(gòu)雖然長期駐守在駐在部門，但其行動也時常受到傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)等制約。當(dāng)腐敗案件發(fā)生時，有時很難厘清是體制原因還是個人原因，也很難厘清派駐機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任。如果考慮到這兩個因素就不將腐敗案件列入考核指標(biāo)，又可能產(chǎn)生新的困境。這就是，派駐機(jī)構(gòu)的責(zé)任心可能大大降低，沒有考核的壓力，做與不做完全一樣，做好做壞完全一樣，這也就是目前很多機(jī)構(gòu)工作懈怠的根本原因。其實(shí)，那些比較成功的反腐機(jī)構(gòu)，也都存在來自各方面的考核壓力。香港廉政公署既要面臨行政首長的問責(zé)壓力，也面臨公眾的問責(zé)壓力。廉政公署會定期在社會公眾中進(jìn)行民意調(diào)查，摸清公眾對政府廉潔的感知度以及對廉政公署的績效評價，*Bertrand De Speville,“ Anticorruption Commissions: The ‘Hong Kong Model’ Revisited”,Asia- Pacific Review.Vol.17,No.1,May 2010,p.58.并將這些數(shù)據(jù)與以往的結(jié)果進(jìn)行對比，通過縱向?qū)Ρ葘ふ夜ぷ鞯膲毫蛣恿?。雖然我們的廉政建設(shè)由多種機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但派駐機(jī)構(gòu)有自己的“責(zé)任田”，理應(yīng)對管轄區(qū)域和管轄事務(wù)負(fù)責(zé)。沒有任何考核指標(biāo)和考核壓力的狀態(tài)，顯然無法與當(dāng)前廉政建設(shè)的根本任務(wù)相適應(yīng)，也難以被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和社會公眾所接受。

三、從案件偵破方式界定責(zé)任：突破困境的有效路徑

不僅派駐機(jī)構(gòu)的績效評估會遇到這種困境，許多公共部門的績效評估也會面臨類似的困境。特別是有些“地方政府存續(xù)的時間長，在管理過程中可能產(chǎn)生歷史悠久的傳統(tǒng)”，*Emanuele Padovani and Ana Yetano,“ Municipal Performance Measurement and Management in Practice: Which Factors Matter?”,Public Administration Quarterly,Vol.34,No.4,Winter 2010,p.596.包括遇到困境退縮不前的傳統(tǒng)。而新型的績效評估工具的運(yùn)用，可以在一定程度上打破地方政府組織的“路徑依賴”。在政府績效評估中，我們既不能設(shè)置不科學(xué)、不合理的評估指標(biāo)盲目進(jìn)行評估，影響職能部門的工作積極性和長遠(yuǎn)發(fā)展，也不能片面追求所謂的絕對合理性而放棄績效管理與評估，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家的整體利益。就派駐機(jī)構(gòu)而言，不是不能將腐敗案件列為評估指標(biāo)，而是應(yīng)分清腐敗案件是如何被偵破的，從而決定派駐機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任和承擔(dān)多大的責(zé)任。

如果將腐敗案件列為評估指標(biāo)，有兩個因素必須考慮，即腐敗案件在考核評分中的比重和腐敗案件偵破方式。派駐機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)著預(yù)防職能，預(yù)防中的日常工作應(yīng)該在考核評估中占主要比重，而預(yù)防的效果即是否發(fā)生腐敗案件占次要比重。二者的比例既不能太高，也不能太低，既要能體現(xiàn)工作的性質(zhì)，又要有充分的激勵效果。我們認(rèn)為，二者六四分成比較合理，即日常預(yù)防工作的分值為百分之六十，預(yù)防效果的分值為百分之四十。這樣，我們主要評估的是派駐機(jī)構(gòu)的日常工作，但日常工作也要注重成效，是否發(fā)生腐敗案件就是重要的檢驗(yàn)依據(jù)之一。過程和結(jié)果實(shí)際上是密切相關(guān)的，首先要考察過程，尊重過程中的具體勞動，派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督過程做到位了，工作基本上合格，可以計(jì)入六十分；但監(jiān)督結(jié)果也反映了過程中的表現(xiàn)，給予結(jié)果四十分的分值，既沒有因?yàn)閷⒔Y(jié)果作為唯一考核評價依據(jù)而對派駐機(jī)構(gòu)的工作全盤否定，也給派駐機(jī)構(gòu)造成適當(dāng)?shù)目己藟毫凸ぷ鲃恿Α?/p>

腐敗案件偵破方式主要有三種：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)偵破、檢察院偵破和派駐機(jī)構(gòu)偵破。前二者可稱為外部偵破，后者可以稱為內(nèi)部偵破。只要是發(fā)生了腐敗案件，派駐機(jī)構(gòu)就要承擔(dān)一定的責(zé)任。所以我們設(shè)定基本扣分為十分，不管案件是如何被偵破的，都要對派駐機(jī)構(gòu)的年度考核扣十分。當(dāng)然，還要根據(jù)偵破方式酌情扣分。如果案件完全由外部偵破，派駐機(jī)構(gòu)沒有發(fā)現(xiàn)任何線索，說明派駐機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重失察責(zé)任，應(yīng)在扣除十分的基礎(chǔ)上另外扣除三十分，即四十分全部扣除；如果案件由內(nèi)部偵破，只扣除基本分十分，不再另行扣分。這樣，派駐機(jī)構(gòu)查找案件線索不存在任何壓力，只要是自身發(fā)現(xiàn)了線索，僅僅扣除基本分十分，不會有其他后果。相反，如果沒有發(fā)現(xiàn)線索，或者捂住線索不報(bào)，如果由外部偵破，則會扣除總分四十分，處罰的后果是自己主動偵破的四倍。評分標(biāo)準(zhǔn)和不同情境下的考核結(jié)果如下表：

表1 腐敗案件評估考核表

在考核中可能還會出現(xiàn)一年發(fā)生多起腐敗案件的情況。如果連續(xù)發(fā)生兩起或兩起以上由外部偵破的案件，可以直接判定派駐機(jī)構(gòu)年度考核不合格；如果連續(xù)發(fā)生兩起或兩起以上由內(nèi)部偵破的案件，只按照每起10分的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行累積扣分；如果既發(fā)生一起由外部偵破的案件又發(fā)生一起由內(nèi)部偵破的案件，仍可評定年度考核合格。這樣設(shè)置的目的，也是為了讓派駐機(jī)構(gòu)直面現(xiàn)實(shí)，大膽監(jiān)督。這是因?yàn)椋杭词挂呀?jīng)發(fā)生了一起由外部偵破的腐敗案件，派駐機(jī)構(gòu)仍然沒有必要自暴自棄，在后階段只要更加努力，確保不發(fā)生腐敗案件或者通過自身力量而不是外部力量發(fā)現(xiàn)腐敗案件也不會得到過于嚴(yán)厲的責(zé)任追究；即使在特殊時期連續(xù)發(fā)生多起腐敗案件，只要完全由自身偵破，派駐機(jī)構(gòu)每發(fā)現(xiàn)一起也僅僅扣除十分，同樣不會產(chǎn)生特別嚴(yán)重后果。也就是說，派駐機(jī)構(gòu)的持之以恒、善始善終至關(guān)重要，任何停滯或懈怠都會給腐敗預(yù)防和控制造成更大的、難以估量的損失?？己吮仨氉⒅亻L遠(yuǎn)，注重工作潛力的挖掘。

四、過程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向的結(jié)合：派駐機(jī)構(gòu)績效評估的整體設(shè)計(jì)

派駐機(jī)構(gòu)績效評估必須注重過程導(dǎo)向。派駐機(jī)構(gòu)的主要職能是進(jìn)行腐敗預(yù)防和廉政教育。如果預(yù)防工作不到位，廉政教育缺失，駐在部門的違紀(jì)違法案件肯定時有發(fā)生。剖析形形色色的腐敗案件，一個值得關(guān)注的共同特征是，官員的腐敗往往是從思想防線的松動開始的。思想防線出了問題，就給自身的違紀(jì)違法行為和他人的行賄留下可乘之機(jī)。因此，經(jīng)常性的廉政教育和扎實(shí)的腐敗預(yù)防工作將使領(lǐng)導(dǎo)干部警鐘長鳴。一旦出現(xiàn)絲毫的思想松懈，派駐機(jī)構(gòu)強(qiáng)勢攻入，可以及時地將非分之想“關(guān)進(jìn)籠子”。在香港特別行政區(qū)，廉政公署的廉政海報(bào)、廉政教育視頻等往往起到“觸及靈魂”之功效。不僅官員觀看之后警惕性驟然增加，社會成員也從中受到深刻的正直做人的教育?？梢哉f，香港的官員清廉和政治清明，廉政公署卓有成效、自始至終的預(yù)防和教育工作功不可沒。但是，預(yù)防和教育產(chǎn)生的效果并不一定全部都是立竿見影的，很多時候有一個內(nèi)化吸收和產(chǎn)生效果的過程。僅僅依據(jù)結(jié)果的考核而對派駐機(jī)構(gòu)的工作作出評價，過程中的努力恐怕在很大程度上會被忽略。而在有些情況下，也不是所有的人都能從預(yù)防和教育中增強(qiáng)律己意識，個人的認(rèn)知水平、自律覺悟和道德提升能力等有較大差異。有些派駐機(jī)構(gòu)預(yù)防和教育工作已經(jīng)十分到位，但仍然發(fā)生了一些意想不到的事件，如果對派駐機(jī)構(gòu)的工作全盤否定，則有失客觀和公正，也不利于派駐機(jī)構(gòu)績效評估的順利進(jìn)行和黨風(fēng)廉政建設(shè)的深入開展。派駐機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)決定了派駐人員必須把過程管理放在首要位置，在大量的默默無聞的工作中展現(xiàn)自己的才智，奉獻(xiàn)自己的力量，通過無形的工作構(gòu)筑反腐倡廉的鋼鐵長城。如果在績效考核中不以平時的過程管理為主，就會出現(xiàn)導(dǎo)向性錯誤，也是對派駐人員無形勞動的極端不尊重。長此以往，派駐機(jī)構(gòu)認(rèn)真抓好預(yù)防和教育的積極性難以提高，預(yù)防和教育這一腐敗治理中的薄弱環(huán)節(jié)也會更加薄弱。

派駐機(jī)構(gòu)績效評估也必須注重結(jié)果導(dǎo)向。在績效評估中，公共部門和私營部門的重要區(qū)別之一是，公共部門生產(chǎn)的產(chǎn)品很難進(jìn)行準(zhǔn)確的成本效益分析，也很難對各個公共部門的績效進(jìn)行科學(xué)合理的比較。但是，隨著績效評估理論的深入發(fā)展和績效評估技術(shù)的不斷更新，很多公共部門已經(jīng)積極借鑒私營部門的評估方法和技術(shù)，在績效評估中進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，取得了明顯的成效。績效評估的發(fā)展在很大程度上推動了公共管理水平的提高和公共服務(wù)品質(zhì)的提升。派駐機(jī)構(gòu)是從事監(jiān)督監(jiān)察的公共部門，和其他部門相比，它的工作更具有特殊性，績效評估和績效管理的難度也更大。很多時候，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督監(jiān)察過程未必會產(chǎn)生好的監(jiān)督結(jié)果，好的廉政成績也未必是派駐機(jī)構(gòu)努力工作的結(jié)果，二者的關(guān)聯(lián)性和因果關(guān)系有時并不密切。但是，這并不排除績效管理方法和技術(shù)在派駐機(jī)構(gòu)的合理運(yùn)用。不管是何種公共部門，我們總會追問這個機(jī)構(gòu)存在的必要性、合理性何在，這個機(jī)構(gòu)投入和產(chǎn)出是否可能成正比，等等。派駐機(jī)構(gòu)存在的必要性和合理性就在于它能在腐敗預(yù)防和廉政教育中發(fā)揮重要作用，這些作用是權(quán)力監(jiān)督體系中其他機(jī)構(gòu)難以承擔(dān)的。既然如此，我們就得評估它的實(shí)際工作成效，并對不同部門的派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效比較。雖然是否發(fā)生腐敗案件未必是衡量派駐機(jī)構(gòu)工作成效最科學(xué)、最合理的指標(biāo)，但在目前的情況下，綜合權(quán)衡各種因素，它又是最能體現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)工作成效、最能對各個部門進(jìn)行績效比較的指標(biāo)。只有當(dāng)國家治理體系和治理能力日趨現(xiàn)代化，權(quán)力監(jiān)督體系更加完善、權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工更加合理時，我們可以考慮將這個結(jié)果評估指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

“盡管結(jié)果評估(outcome measurement)在公共部門實(shí)現(xiàn)了多種目的，但這一框架的運(yùn)用遭到廣泛批評?！?Suresh Cuganesan and David Lacey,“Developments in Public Sector Performance Measurement: A Project on Producing Return on Investment Metrics for Law Enforcement”,Financial Accountability & Management,Vol.27,Nov.4,November 2011,p.458.因此，必須始終堅(jiān)持過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的融合與統(tǒng)一。遵循過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合的原則，還必須對過程管理進(jìn)行全面、科學(xué)的績效評估。根據(jù)派駐機(jī)構(gòu)在權(quán)力監(jiān)督體系中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和腐敗案件發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，派駐機(jī)構(gòu)在預(yù)防和教育中主要應(yīng)該抓好政策法規(guī)執(zhí)行檢查、重大決策審議監(jiān)督、廉政風(fēng)險防控、廉政教育等四方面的工作，這四個方面構(gòu)成過程管理考核評估的基本內(nèi)容，具體情況如下表：

表2 派駐機(jī)構(gòu)過程管理考核評估指標(biāo)體系

腐敗案件很多都經(jīng)歷了從量變到質(zhì)變、從輕微違法到嚴(yán)重刑事犯罪的過程。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)成為腐敗產(chǎn)生的最初根源之一。因此，為了有效預(yù)防腐敗，派駐機(jī)構(gòu)必須首先認(rèn)真監(jiān)督駐在部門是否認(rèn)真貫徹國家法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定。所有涉及駐在部門的法律法規(guī)，派駐人員必須先行熟悉，并深入實(shí)踐檢查監(jiān)督執(zhí)行情況，定期進(jìn)行績效評估和匯總分析。發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)的漏洞，要定期向上級部門提出修改完善建議。信訪案件很多都是針對行政人員違法亂紀(jì)的投訴，派駐機(jī)構(gòu)要將其列為檢查法律法規(guī)執(zhí)行情況的范疇。為了保證法律法規(guī)、方針政策的認(rèn)真貫徹，也為了使派駐機(jī)構(gòu)更好地對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，必須將派駐機(jī)構(gòu)對重大情況的匯報(bào)列入考核指標(biāo)。

重大決策對一個單位的發(fā)展至關(guān)重要，對公共資源配置至關(guān)重要。腐敗行為大多是暗中交易，但這些交易又必須在形式上、程序上做到合法合理。因此，派駐機(jī)構(gòu)必須對這些決策進(jìn)行嚴(yán)格的、全方位的監(jiān)督，防止暗中交易、違法交易披上“合法”的外衣。這些工作做到位了，很多腐敗動機(jī)根本難以取得成功，對在資源配置中掌握核心權(quán)力、極易受到腐敗現(xiàn)象侵蝕的一把手和班子成員的監(jiān)督也會產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。因此，重大問題決策、重要人事安排、重大事項(xiàng)、大額資金使用的審議監(jiān)督必須全部納入考核指標(biāo)，促使派駐機(jī)構(gòu)一項(xiàng)一項(xiàng)去審查，一項(xiàng)一項(xiàng)去落實(shí)，不給腐敗行為留下任何死角和漏洞。

廉政風(fēng)險防控是當(dāng)前派駐機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要工作。有效的廉政風(fēng)險防控必須抓好四個環(huán)節(jié)：全面掌握廉政風(fēng)險點(diǎn)情況、廉政風(fēng)險防范措施到位、定期審視完善風(fēng)險防范制度、健全廉政風(fēng)險防控機(jī)制。這四個方面是層層遞進(jìn)、逐步深入的關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)必須對駐在部門廉政風(fēng)險點(diǎn)了如指掌，對風(fēng)險點(diǎn)的發(fā)展變化心中有數(shù)。在此基礎(chǔ)上，有的放矢地采取防范措施，包括臨時的、特殊的防控措施。根據(jù)防范措施產(chǎn)生的實(shí)際效果，不斷檢討、審視和完善防范制度，使制度與時俱進(jìn)。同時，根據(jù)駐在部門的實(shí)際，建立和完善部門內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，使風(fēng)險防控制度化、規(guī)范化、長效化。

廉政教育是亟待創(chuàng)新、亟待深入的領(lǐng)域。雖然廉政教育在我國歷史悠久、傳統(tǒng)深厚，但廉政教育并沒有隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與時俱進(jìn)并開拓創(chuàng)新，因而沒有受到廣泛歡迎和產(chǎn)生預(yù)期效果。愈是不受歡迎或者效果不明顯，廉政教育愈是舉步維艱，從而陷入一種可怕的惡性循環(huán)。如何改革和發(fā)展廉政教育是派駐機(jī)構(gòu)面臨的重大挑戰(zhàn)之一。派駐機(jī)構(gòu)必須定期開展生動活潑、入心入腦的廉政宣傳活動和警示教育活動，并在特殊時期、重要關(guān)口進(jìn)行廉政提示。同時，定期檢查個人的財(cái)產(chǎn)報(bào)告、廉政匯報(bào)材料，定期對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)成員、中層干部等進(jìn)行廉政民主測評，并根據(jù)掌握的信息及時部署防控措施。

由于駐在部門的工作性質(zhì)、職能職責(zé)等存在較大差異，過程管理中的具體評估指標(biāo)在各個部門的重要程度也會有所不同。在基本考評項(xiàng)目一致的情況下，不同系統(tǒng)、不同部門的具體評估指標(biāo)可以設(shè)置不同的權(quán)重和分值，將原則性和靈活性相結(jié)合，一般性和特殊性相統(tǒng)一，從而使過程管理評估更切合各部門實(shí)際，更為合理和公正。

五、結(jié)論與啟示

派駐機(jī)構(gòu)的績效評估并沒有引起足夠的重視，嚴(yán)重制約派駐機(jī)構(gòu)的發(fā)展。目前，我們強(qiáng)調(diào)最多的是加快派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理體制改革，使其從雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)型為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)體制。應(yīng)該來說，這一改革對派駐機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有重大意義，也對我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的完善具有重大意義。但是，如果沒有科學(xué)、合理、完善的績效評估與管理，體制改革的成效必將大打折扣，預(yù)期目標(biāo)也難以從根本上實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)績效管理，可以反思職能配置的合理性、檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)達(dá)成度、回應(yīng)社會關(guān)切和形成倒逼機(jī)制，推進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

派駐機(jī)構(gòu)績效評估在實(shí)踐中發(fā)展緩慢。雖然大多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都設(shè)置了派駐機(jī)構(gòu)績效評估方案，但這些方案過于籠統(tǒng)抽象，很難從根本上反映派駐機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)、職能特點(diǎn)和真實(shí)績效。對于派駐機(jī)構(gòu)績效評估中的一個非常棘手的問題，即是否將腐敗案件列入評估指標(biāo)，很多地方都束手無策、左右為難。其實(shí)，這是派駐機(jī)構(gòu)績效評估中的一個非常關(guān)鍵的問題，不能也不應(yīng)該回避，必須進(jìn)行深入研究和大膽嘗試。

如果我們設(shè)定一個新的標(biāo)準(zhǔn)，即案件偵破方式來評判派駐機(jī)構(gòu)的責(zé)任，這個難題就會迎刃而解。那些由外部偵破的案件，必須追究派駐機(jī)構(gòu)的失察責(zé)任；而那些由派駐機(jī)構(gòu)自身偵破的案件，可以不追究派駐機(jī)構(gòu)的失察責(zé)任。這樣設(shè)計(jì)的目的是鼓勵派駐機(jī)構(gòu)始終做好腐敗預(yù)防和線索偵查工作，最大程度地發(fā)揮自身的積極性和主動性，最大程度地減少和控制腐敗現(xiàn)象，構(gòu)筑反腐倡廉的第一道堅(jiān)固防線。同時，派駐機(jī)構(gòu)的績效評估必須將過程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，一般性和特殊性相統(tǒng)一，這是派駐機(jī)構(gòu)科學(xué)發(fā)展和廉政建設(shè)深入推進(jìn)的根本需要。