呂嘉

摘要：〖ＨＴ5”F〗美國的聯(lián)邦主義不但是一種聯(lián)邦與州分權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式，而且是規(guī)范聯(lián)邦、州與地方政府關(guān)系的一種政治哲學(xué)。地方政府在美國聯(lián)邦主義的發(fā)展過程中有著特殊的意義。殖民地時(shí)期的地方政府曾孕育了聯(lián)邦主義思想；聯(lián)邦主義正式誕生后最先被用來規(guī)范聯(lián)邦與州的關(guān)系，這便是二元聯(lián)邦主義，其中看不到地方政府的影子；后來為了消除種種治理危機(jī)，美國的政治家們嘗試踐行了多種聯(lián)邦主義，其中包括相互依賴的聯(lián)邦主義、新聯(lián)邦主義和競爭的聯(lián)邦主義，地方政府回到了聯(lián)邦主義政治哲學(xué)中。與剛性的聯(lián)邦主義政治制度不同，聯(lián)邦主義作為一種處理不同層級(jí)政府間關(guān)系的政治哲學(xué)具有一種與時(shí)俱進(jìn)的特性。〖JP〗〖ＨＴ5”Ｈ〗關(guān)鍵詞：〖ＨＴ5”F〗聯(lián)邦主義；聯(lián)邦制；地方政府〖ＨＴ5”Ｈ〗中圖分類號(hào)：D7712〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文章編號(hào)：１００８－７１６８（２０14）０3－0096－06〖ＨＴ〗〖HJ〗〖ＢＨＤＷＧ２，ＦＫ４2＊2Ｆ〗〖ＢＧ）Ｆ〗〖HT7”〗〖HJ0〗〖HT〗〖HJ*5/7〗〖FL（K2〗〓〓聯(lián)邦主義(Federalism)在政治學(xué)中并不是一個(gè)新詞，人們對(duì)它的理解似乎已經(jīng)約定俗成?！奥?lián)邦制，又稱聯(lián)邦主義，是一種縱向分權(quán)的政體。在這種政體下，政府的權(quán)力和職能根據(jù)憲法分別屬于中央政府和各下屬機(jī)構(gòu)——就美國來說，就是十三個(gè)州（今天是五十個(gè)）。”[1]根據(jù)這種理解，在聯(lián)邦主義中根本沒有地方政府的位置。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)美國聯(lián)邦主義的一種權(quán)威而傳統(tǒng)的解讀。在筆者看來，這種觀點(diǎn)片面地把聯(lián)邦主義當(dāng)成了一種國家結(jié)構(gòu)形式，而忽略了它的另外一層含義，即用縱向分權(quán)來解決不同層級(jí)政府間關(guān)系的一種政治主張或政治哲學(xué)，即使將其視為一種政治哲學(xué)，也只體現(xiàn)了早期聯(lián)邦主義的特征，即只包含聯(lián)邦與州關(guān)系的二元聯(lián)邦主義，而忽略了后來的“三層蛋糕”、“大理石花紋蛋糕”等聯(lián)邦主義模式。本文試圖以地方政府為視角，解釋地方政府在聯(lián)邦主義發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用及聯(lián)邦主義對(duì)地方政府的反作用，以期對(duì)美國聯(lián)邦主義做出更加全面的解讀。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗一、聯(lián)邦制確立之前的聯(lián)邦主義思想〖HT〗英文Federalism有兩層含義，既包括聯(lián)邦主義的政治制度，又包括聯(lián)邦主義的政治哲學(xué)。二者既有存在形態(tài)的差別，即理念與制度之間的差異，又有產(chǎn)生時(shí)間的差異，理念先于制度，制度是理念的物化。也就是說，在美國聯(lián)邦制產(chǎn)生之前，聯(lián)邦主義政治哲學(xué)就早已存在了。聯(lián)邦主義政治理念起源于清教徒的圣約思想。聯(lián)邦主義是由拉丁語Foedus和希伯萊語Brit發(fā)展而來的?！熬推渥畛醯男螒B(tài)而言，聯(lián)邦主義思想是關(guān)于神學(xué)政治的，它把上帝與人之間的關(guān)系界定為兩者是由契約以伙伴關(guān)系聯(lián)系起來的，這種伙伴關(guān)系旨在使他們對(duì)世界的福利共同負(fù)責(zé)。”[2](p.135)通過訂立契約，人們就他們的治理關(guān)系也達(dá)成一致，這些原則被認(rèn)為是永遠(yuǎn)真實(shí)可靠的，并且與神圣的天意保持一致[3](p.14)。這種神學(xué)思想能在北美大陸生根，與大陸上的早期殖民者的清教徒身份有關(guān)。在他們身上，希伯萊人的契約傳統(tǒng)依稀可見。根據(jù)這種傳統(tǒng)，上帝和其選民訂立契約，信徒們遵照神的旨意又相互訂立契約組織起來。作為美國政制基石之一的《五月花號(hào)公約》寫道：因上帝的名義，阿門，我們特于上帝面前，神圣而共同地自相締結(jié)、召集和聯(lián)合在一起，組成一個(gè)民眾政治團(tuán)體；凡制訂、設(shè)置和頒布正義和平等的法律、法令、法案、典章，以及隨時(shí)設(shè)置的職守，務(wù)使其能適合且便利于殖民地的公眾利益。根據(jù)這種契約精神，美國人形成了一種訂立契約、相互聯(lián)合建立地方政治實(shí)體的傳統(tǒng)。1639年的《康涅狄格基本法》首次嘗試并形成了重疊設(shè)置世俗政治實(shí)體的做法，創(chuàng)立了康涅狄格政府，下面包含哈特福德鎮(zhèn)、溫莎鎮(zhèn)和韋瑟斯菲爾德鎮(zhèn)，而這三個(gè)鎮(zhèn)的每一個(gè)鎮(zhèn)政府都保持不變。1662年英王頒發(fā)特許狀，正式認(rèn)可了殖民地開拓者培育的這種“聯(lián)邦式”政府。“美國聯(lián)邦制中的核心觀念是依賴訂立圣約把‘我們聯(lián)合在一起的程序，形成自治的關(guān)系社群。這些關(guān)系始于新英格蘭的小鎮(zhèn)，擴(kuò)展至殖民地特許狀、州憲法、邦聯(lián)憲法、聯(lián)邦憲法及構(gòu)成當(dāng)代美國社會(huì)的新的秩序模式?！豹4](p.56)〖JP〗隨著殖民地與英國關(guān)系的惡化，越來越多的殖民地日益要求實(shí)行地方自治，新英格蘭地區(qū)利用圣約思想建立民主政府的模式在北美各洲廣泛流行起來。革命勝利之后，聯(lián)邦主義就自然而然成了立國者們幾乎唯一合理的選擇，建立聯(lián)邦制的合眾國成為了再自然不過的事情?？的腋裰萁?50年之后，它的子孫繼承了源遠(yuǎn)流長的聯(lián)邦主義傳統(tǒng)，提出了康涅狄格式的妥協(xié)，并拯救了費(fèi)城會(huì)議[5](序言)。會(huì)議之初弗吉尼亞方案主張大中央制，新澤西方案主張強(qiáng)州制，當(dāng)兩種方案僵持不下時(shí)，正是力主各州團(tuán)結(jié)、中央與各州平衡的康涅狄格方案達(dá)成了二者的妥協(xié)，打破了僵局[6](p.34)，美國聯(lián)邦制才得以正式確立下來。〖JP〗從上述美國建國的歷史來看，聯(lián)邦制正式產(chǎn)生之前，聯(lián)邦主義作為一種通過訂立契約形成聯(lián)合世俗政體的政體創(chuàng)制形式已經(jīng)產(chǎn)生，只是當(dāng)時(shí)人們把它用來設(shè)立地方政府進(jìn)而合成州政府。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗二、二元聯(lián)邦主義〖HT〗二元聯(lián)邦主義是聯(lián)邦制產(chǎn)生之后的最早形態(tài)。它確立的目的是既要形成統(tǒng)一的國家以防分裂，又要避免聯(lián)邦侵犯州權(quán)，于是就通過聯(lián)邦憲法明確規(guī)定聯(lián)邦與州政府的權(quán)力劃分，在各自權(quán)限范圍內(nèi)互不干涉，結(jié)果形成了一種聯(lián)邦與州相互角逐權(quán)力的局面，被學(xué)者們稱之為“零和博弈”模式。在這種聯(lián)邦模型中，只有聯(lián)邦和州兩級(jí)政府，它們進(jìn)行權(quán)力的爭奪，一方獲得權(quán)力只能以另一方減少為代價(jià)，地方政府在這種體制中得不到任何重視[7](p.18)。二元聯(lián)邦主義根據(jù)聯(lián)邦和州在競爭中所處的地位不同，又可以分為三種類型：聯(lián)邦中心聯(lián)邦主義（NationCentered Federalism）、州中心聯(lián)邦主義（StateCentered Federalism）和聯(lián)邦與州均衡的二元聯(lián)邦主義（Dual Federalism）。這三種類型往往被學(xué)者們簡化為二元聯(lián)邦主義一種形態(tài)，而聯(lián)邦中心聯(lián)邦主義或州中心聯(lián)邦主義都是它的變種。最早提出二元聯(lián)邦主義概念的是美國學(xué)者艾沃德·考文（Edward S.Corwin）。他認(rèn)為，在1930年以前，在美國處于支配地位的是二元聯(lián)邦主義。這種理論認(rèn)為，比較理想的聯(lián)邦主義應(yīng)當(dāng)是以州和聯(lián)邦主權(quán)分離為基礎(chǔ)建立起來的，二者的交迭部分應(yīng)當(dāng)降到最低程度，除非絕對(duì)必要時(shí)才可以，比如選舉活動(dòng)或關(guān)鍵項(xiàng)目的執(zhí)行問題[8](p.67)。聯(lián)邦與州權(quán)力均衡的二元聯(lián)邦主義只是二元聯(lián)邦主義的理想形態(tài)，其中每級(jí)政府無論州還是聯(lián)邦政府在它法定的責(zé)權(quán)范圍內(nèi)都居于至高無上的地位[7](p.19)。但事實(shí)上，在聯(lián)邦主義體制下，這種狀態(tài)很難達(dá)到。在州權(quán)與聯(lián)邦政府權(quán)力相互博弈的過程中，要么聯(lián)邦政府處于優(yōu)勢，形成以聯(lián)邦為中心的聯(lián)邦主義，要么州政府處于優(yōu)勢地位，形成以州為中心的聯(lián)邦主義。由于聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分明確且互不干涉，因此二元聯(lián)邦主義又被學(xué)者們稱為“分層蛋糕”聯(lián)邦主義（LayerCake Federalism）。這個(gè)比喻是由以倡導(dǎo)合作聯(lián)邦主義而著稱的著名學(xué)者莫頓·格羅遜(Morton Grodzins)提出的，這個(gè)概念的提出主要是為了區(qū)分二元聯(lián)邦主義和合作聯(lián)邦主義（Cooperative Federalism）：二元聯(lián)邦主義可以比作“雙層蛋糕”，合作聯(lián)邦主義可以比作“大理石花紋蛋糕”(MarbleCake)，前者各層之間界線清晰、聯(lián)系脆弱，后者在各層之間則有著像大理石花紋般錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系[8](p.67)。二元聯(lián)邦主義只包含聯(lián)邦和州兩個(gè)政府層級(jí)，從中找不到任何地方政府的影子。美國學(xué)者的評(píng)價(jià)是，“雖然地方是最重要的財(cái)政和勞動(dòng)力來源，但在二元聯(lián)邦主義中，地方政府完全被忽略了，因?yàn)槊绹鴳椃ㄖ袥]有提及地方政府的角色,而州憲和州法院的判決中都把它當(dāng)成了州的創(chuàng)造物并從屬于州政府”[7](p.20)。隨著1930年代羅斯福新政（New Deal）運(yùn)動(dòng)的開始，二元聯(lián)邦主義逐漸失去了其解釋力。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗三、相互依賴的聯(lián)邦主義〖HT〗1920年代末，美國暴發(fā)了幾乎是毀滅性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，被斯密們推崇的自由市場無法實(shí)現(xiàn)自救，出現(xiàn)了所謂的“市場失靈”。為了從這場史無前例的危機(jī)中擺脫出來，民主黨總統(tǒng)羅斯福上臺(tái)后推行新政，擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力，強(qiáng)調(diào)包括地方政府在內(nèi)的各層政府的合作。人們把這種執(zhí)政理念稱之為相互依賴的聯(lián)邦主義（Interdependent Federalism）。與二元聯(lián)邦主義相比，相互依賴的聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)的政府為共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而齊心協(xié)力，強(qiáng)調(diào)分享權(quán)力和責(zé)任。不同層級(jí)間的權(quán)力游戲不再是零和博弈，而變成了正和博弈。而且，在這種模型中，地方政府也被當(dāng)成了一個(gè)相關(guān)因素[7](p.20)。其中包括人們常提到的合作聯(lián)邦主義(Cooperative Federalism)和很少提及的創(chuàng)造性聯(lián)邦主義（Creative Federalism）。合作聯(lián)邦主義又被稱為“大理石花紋蛋糕”聯(lián)邦主義。格羅遜解釋道：“美國的聯(lián)邦主義經(jīng)常但卻錯(cuò)誤地被描述為一個(gè)‘三層蛋糕（ThreeLayer Cake），更準(zhǔn)確的描述應(yīng)當(dāng)是‘彩虹（Rainbow）或者‘大理石蛋糕，它的最大表征是不能分清層次的色彩混合，這些顏色看起來呈垂直或斜紋狀，并且絞在一起。其色彩看起來像大理石蛋糕一樣，在這種模型中，各級(jí)政府的功能也是混合在一起的”[9](p.10)?！半m然這種理論主要討論聯(lián)邦政府與州政府之間的關(guān)系，但它也認(rèn)為，聯(lián)邦主義規(guī)則中，既包含聯(lián)邦與州又包括州與地方政府的關(guān)系?！豹8](p.8)在這種聯(lián)邦主義中，包括地方政府在內(nèi)的各級(jí)政府都會(huì)被考慮到立法或公共政策的制定之中，因?yàn)槁?lián)邦和州都不可能做到對(duì)地方居民不計(jì)其數(shù)、不斷變化的各種需求的完全了解，地方政府也更無法完全依賴自己的力量來解決它所面對(duì)的問題，最后三層政府必須通過充分合作、分享權(quán)責(zé)的方式來解決這些問題。合作的表現(xiàn)就是聯(lián)邦為州和地方政府提供大量的專項(xiàng)資金和一般性財(cái)政補(bǔ)貼。1958年～1968年間出現(xiàn)的創(chuàng)造性聯(lián)邦主義，在某種意義上說，是合作聯(lián)邦主義的邏輯延伸[10](p.100),也有學(xué)者把它稱為合作聯(lián)邦主義的“堂弟”[7](p.21)。約翰遜總統(tǒng)倡導(dǎo)推行了創(chuàng)造性聯(lián)邦主義，它強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大國家、州、地方政府和私人（公司）之間的合作，如果現(xiàn)有的政府組織不能充分地解決現(xiàn)存的問題，那么新政府或準(zhǔn)政府形式就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造出來。創(chuàng)造性聯(lián)邦主義成為了1960年代中期偉大社會(huì)時(shí)代（Great Society Era）聯(lián)邦政策的精確描述。相互依賴的聯(lián)邦主義打破了二元聯(lián)邦主義傳統(tǒng)，它在強(qiáng)化聯(lián)邦與州政府聯(lián)系的同時(shí)也把地方政府納入了聯(lián)邦主義的政策體系，加強(qiáng)了包括地方政府在內(nèi)的三層政府之間的合作關(guān)系，這對(duì)于緩解1930年～1969年間的社會(huì)危機(jī)有著積極意義。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗四、新聯(lián)邦主義〖HT〗就在相互依賴的聯(lián)邦主義通過加強(qiáng)三級(jí)政府合作緩解社會(huì)危機(jī)的同時(shí)，大量新的或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)被不斷創(chuàng)造出來提供多種公共服務(wù)，聯(lián)邦政府也因此背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了巨大的財(cái)政赤字。國會(huì)也“成了全國的市議會(huì)”，總統(tǒng)看起來更像市長，開始“承擔(dān)起日常生活中最粗俗的家務(wù)管理”[11](pp.62，59)。地方政府在得到大量財(cái)政支持的同時(shí)，也受到了更多來自聯(lián)邦和州的約束，自主性大為降低。力主還權(quán)于州和地方政府的新聯(lián)邦主義（New Federalism）就在上述背景下產(chǎn)生了。新聯(lián)邦主義是美國保守黨人尼克松和里根上臺(tái)后，為解決相互依賴聯(lián)邦主義出現(xiàn)的一些諸如聯(lián)邦負(fù)擔(dān)過重、大量財(cái)政赤字、州和地方政府自主權(quán)弱化等問題而對(duì)聯(lián)邦主義政策做出的一種調(diào)整。這種政策的口號(hào)是收縮聯(lián)邦權(quán)力，把過去歸州和地方卻集中于聯(lián)邦的權(quán)力交還州和地方，甚至里根還提出了回歸“二元聯(lián)邦主義”的目標(biāo)，決定“在缺乏明確的憲法或國會(huì)立法授權(quán)的情況下，假定的主權(quán)應(yīng)屬于各州”[12](p.122)，以此試圖扭轉(zhuǎn)美國政府的中央集權(quán)化傾向，恢復(fù)聯(lián)邦與州政府之間的權(quán)力平衡，使州和地方政府的權(quán)力得以復(fù)蘇。新聯(lián)邦主義實(shí)現(xiàn)這種政治目標(biāo)的措施主要有一攬子資助和歲入共享計(jì)劃。所謂一攬子資助（Block Grants）是將一些專項(xiàng)資助合在一個(gè)廣義的名目之下，減少對(duì)州和地方政府發(fā)放資助的限制[13](p.65)。歲入共享計(jì)劃是指由聯(lián)邦、州和地方政府共同分享歲入，即聯(lián)邦政府將征收的個(gè)人所得稅的一部分，按一定的方式分給州和地方政府，并給州和地方政府在一定范圍內(nèi)自由使用這筆撥款的自主權(quán)。正如里根總統(tǒng)指出的那樣，“我們的公民感到他們失去了對(duì)政府必要服務(wù)的最基本的決定權(quán)，比如學(xué)校、福利、道路甚至垃圾收集等方面。他們是正確的，交錯(cuò)的政府管轄權(quán)和多層級(jí)的政府體系像迷宮一樣讓普通公民在解決最簡單問題時(shí)都不知所措。他們不知到哪里尋求答案，誰負(fù)責(zé)解釋，歸功于誰，歸責(zé)于誰，投票支持或反對(duì)誰”[14](p.13)。新聯(lián)邦主義的支持者們認(rèn)為，它可以讓公民們既享受到集權(quán)的優(yōu)勢，比如一定的公共物品的提供規(guī)模，又可以享受到分權(quán)的好處，比如與當(dāng)?shù)鼐用衿孟喾牡胤焦伯a(chǎn)品的多樣化[8](p.8)。在保守黨新聯(lián)邦主義的政治哲學(xué)中，地方政府的確享受到了更多的財(cái)政自主權(quán)，但聯(lián)邦政府財(cái)政緊縮也給地方政府帶來了比較大的財(cái)政壓力，地方政府的公共服務(wù)能力并未有太大改善。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗五、競爭聯(lián)邦主義〖HT〗相互依賴的聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義雖然在聯(lián)邦集權(quán)的程度上有所區(qū)別，但大量存在的政府干預(yù)是二者的共同特征。政府干預(yù)采用之初效果還比較顯著，20世紀(jì)末期的干預(yù)卻表現(xiàn)為更多的負(fù)面影響即政府失靈?！柏?fù)債丑聞成為了一個(gè)重大問題，美國政府負(fù)擔(dān)著2.8萬億的政府債務(wù)，每年支付的借貸利息就超過了聯(lián)邦向州和地方政府提供的援助，‘政府失靈現(xiàn)在成了我們要解決的一個(gè)核心問題。假定州和地方政府都是‘大公司，節(jié)約、高效應(yīng)當(dāng)在整個(gè)聯(lián)邦中得以強(qiáng)調(diào)?！豹8](p.87)〖JP〗正如20世紀(jì)初合作聯(lián)邦主義是為了克服市場失靈一樣，在20世紀(jì)末提倡的競爭聯(lián)邦主義則是為了解決政府失靈問題。與二元聯(lián)邦主義下聯(lián)邦與州之間的競爭相比，競爭聯(lián)邦主義既強(qiáng)調(diào)政府縱向間的競爭，也強(qiáng)調(diào)橫向間的競爭，即肯卡德（Kincaid）所謂的“政府層級(jí)間的”（Intergovernmental）和“管轄權(quán)間的”（Interjurisdictional）競爭[8](p.89)。前者指不同層級(jí)間的政府競爭，包括聯(lián)邦與州政府之間、州與其地方政府之間、縣和其版圖內(nèi)其他地方政府之間、一般目的地方政府和轄區(qū)內(nèi)特別區(qū)政府之間的競爭；后者指同一層級(jí)政府不同管轄權(quán)之間的競爭，包括州與州政府之間、同級(jí)或同類地方政府之間的競爭。〖JP〗競爭聯(lián)邦主義主張利用市場競爭機(jī)制來解決政府失靈問題。以往政府失靈的重要表現(xiàn)是過分強(qiáng)調(diào)合作導(dǎo)致了政府間責(zé)任不明、資金使用效率低下等問題，而競爭機(jī)制正是把明確責(zé)任、提高效率當(dāng)作了解決問題的鑰匙。“在這種意義上，競爭聯(lián)邦主義是一種經(jīng)濟(jì)理論，它提倡自由市場，它的核心理念是競爭。只有競爭能夠克服市場中的壟斷問題，也只有競爭能夠使聯(lián)邦體制中的政府臃腫、集權(quán)化和政府失控這些問題的解決成為可能?！豹8](p.87)著名學(xué)者托馬斯·戴伊（Thomas R.Dye）解釋道：“競爭聯(lián)邦主義把眾多政府設(shè)想為一個(gè)大市場，在此，消費(fèi)者——納稅人通過入住能夠滿足他們政策偏好的地方可以實(shí)現(xiàn)對(duì)想要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的自由選擇。在這種體制中，州和地方政府通過為公民提供一系列價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來爭取消費(fèi)者——納稅人。在一個(gè)多中心的政府體制中，政府能夠提供不同性價(jià)比的服務(wù)，公民個(gè)人的偏好可以比單一政府體制中得到更好的滿足，即便這個(gè)單一制政府是一個(gè)民主政府，它最多也只能提供能夠滿足大多數(shù)人偏好的一種服務(wù)。”[14](p.14)盡管聯(lián)邦政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策上有一些全國性的宏觀控制，保持了全國公共產(chǎn)品提供的大致均衡性，但在競爭聯(lián)邦主義中，各州和地方政府還是因?yàn)楸舜说母偁幎峁┴S富多彩且物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品及服務(wù)，以此來不斷地吸引異地居民和公司的入住。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗六、結(jié)〓論〖HT〗以地方政府為視角來研究聯(lián)邦主義，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)全新的聯(lián)邦主義：它有著多變的面孔、豐富的內(nèi)涵及不同的價(jià)值追求，并不單純是聯(lián)邦與州之間分權(quán)制衡的單一模式。地方政府在聯(lián)邦主義中地位的不斷變化造就了聯(lián)邦主義多變的面孔。聯(lián)邦制正式確立之前，新英格蘭地區(qū)居民已有根據(jù)圣約思想通過訂立契約建立地方政府進(jìn)而合成州政府的先例，由此誕生了聯(lián)邦主義思想。托克維爾那種“鄉(xiāng)鎮(zhèn)先于縣，縣先于州，而州又先于聯(lián)邦”[15](p.45)的說法也證實(shí)了地方政府在聯(lián)邦主義誕生中的作用。美國建國之初的二元聯(lián)邦主義只是被用來調(diào)整聯(lián)邦與州兩級(jí)政府關(guān)系，地方政府完全被看成州的創(chuàng)制物，從聯(lián)邦主義中銷聲匿跡了。隨著20世紀(jì)二十年代末經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來，地方居民及政府所面臨的問題成為了全社會(huì)的問題，聯(lián)邦開始支持和幫助地方政府解決這些問題，地方政府重新進(jìn)入聯(lián)邦主義的視野中，從此聯(lián)邦主義進(jìn)入了相互依賴的聯(lián)邦主義時(shí)期。當(dāng)聯(lián)邦政府為此感到不堪重負(fù)時(shí)，新聯(lián)邦主義又應(yīng)運(yùn)而生，聯(lián)邦政府開始向州和地方放權(quán)，地方政府的自主性開始加強(qiáng)。為了解決政府失靈的問題，包括縱向和橫向全面競爭的競爭聯(lián)邦主義又被提到了改革日程上，由此地方政府獲得了更大的自主權(quán)，地方政府在聯(lián)邦主義體系中的地位和作用上升到了前所未有的程度。聯(lián)邦主義面孔的變幻反映了美國人民“權(quán)力中心觀”的不斷發(fā)展。早期圣約思想所反映的是一種大家通過訂立契約形成獨(dú)立政治實(shí)體以保護(hù)個(gè)人安全的單中心權(quán)力觀，人們把這些單個(gè)政府聯(lián)合起來的時(shí)候，就萌生了聯(lián)邦主義思想。當(dāng)建國者們把聯(lián)邦主義思想應(yīng)用于聯(lián)邦憲法后，形成了聯(lián)邦與州分權(quán)制衡的雙權(quán)力中心觀，這種二元聯(lián)邦主義表達(dá)了人們渴望統(tǒng)一而又擔(dān)心政府加害個(gè)人自由的復(fù)雜心情，如《聯(lián)邦黨人文集》所言，“在美國的復(fù)合共和國里，人民交出的權(quán)力首先分給兩種不同的政府，……人民的權(quán)利就有了雙重保障。兩種政府將互相控制，同時(shí)各政府又自己控制自己”[16](p.265)。相互依賴的聯(lián)邦主義則把地方政府納入聯(lián)邦主義的視野，以幫助地方更好地克服危機(jī)。盡管當(dāng)時(shí)地方政府在其中可能還只是一個(gè)小角色，但它是地方政府一極權(quán)力進(jìn)入聯(lián)邦體系的開始。新聯(lián)邦主義針對(duì)聯(lián)邦權(quán)力過于膨脹的問題進(jìn)行了反思，更加強(qiáng)調(diào)三層政府功能的差別而非權(quán)力的大小，從而實(shí)現(xiàn)一種新的權(quán)力間的平衡?！奥?lián)邦、州和地方政府之間，沒有更高的或更低的權(quán)力中心，只有政治決策和政治行動(dòng)更大或更小一點(diǎn)的舞臺(tái)，權(quán)力的分配則可以看作在不同的舞臺(tái)上出于不同的目的而包含不同的載荷?！豹2](p.45)相比而言，競爭聯(lián)邦主義形成了多中心權(quán)力格局，它更加突出同級(jí)地方政府間的競爭以及由此帶來的公民福利的增加，從而逐漸克服政府失靈的弊端。一種真正的多中心治理模式由此形成，那種認(rèn)為不同政府間權(quán)力只能是此消彼長的零和博弈的觀點(diǎn)由此成為歷史。政府間既競爭又合作的治理模式使得政府權(quán)力間的正和博弈正在成為可能，由此為公民制造了更多樣化、更充足的公共產(chǎn)品及服務(wù)。〖JP〗聯(lián)邦主義政治哲學(xué)的發(fā)展揭示了美國憲政改革靈魂。作為一種制度形態(tài)的聯(lián)邦制是“死”的，但調(diào)整政府間關(guān)系的聯(lián)邦主義政治哲學(xué)是“活”的。作為處理美國不同層級(jí)政府間關(guān)系的一種政治哲學(xué)，聯(lián)邦主義因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治條件的發(fā)展而不斷被賦予新的含義：當(dāng)人們對(duì)某屆政府的績效不滿且該政府所實(shí)施的聯(lián)邦主義政策又無法消除這些不滿時(shí)，新的聯(lián)邦主義模型就很可能被創(chuàng)造出來以克服先前聯(lián)邦主義政策所造成的一些問題。作為與公民聯(lián)系最緊密、直接為公民提供各種公共服務(wù)的最基層政府，地方政府感受公民不滿情緒的觸角非常靈敏，并通過周期性的全國大選將其感受到的信息傳遞給參與總統(tǒng)競選的政治家們，以促使他們?cè)诟傔x以及未來的執(zhí)政過程中對(duì)基層的不滿和需求作出反應(yīng)，這種反應(yīng)體現(xiàn)在縱向政府間關(guān)系上，便促進(jìn)了聯(lián)邦主義政治哲學(xué)的發(fā)展，并使其在發(fā)展的過程中獲得了活力。美國聯(lián)邦主義雖然根植于其特定的國情和歷史條件，但其發(fā)展變化的軌跡還是體現(xiàn)了一種更為普遍的政治學(xué)原理。正如托克維爾所言：“一個(gè)良好政府的主要目的在于為人民造福，而不在于不顧人民的疾苦而建立一定的秩序?！豹?5］(p103)探究這種更為普遍的政治學(xué)原理并從中汲取營養(yǎng)，正是我們不斷關(guān)注他國政治體制的真正動(dòng)力所在。〖JP〗〖HS1*2〗〖HT5H〗參考文獻(xiàn)：〖HT5”F〗〖HJ*2〗[1]〖ZK（〗李紅梅.略論美國聯(lián)邦制的歷史發(fā)展[J].學(xué)術(shù)交流,1998,(6).〖ZK）〗[2]〖ZK（〗[美]丹尼爾·J·伊拉扎.聯(lián)邦主義探索[M].彭利平.上海：上海三聯(lián)書店，2004.〖ZK）〗[3]〖ZK（〗[美]文森特·奧斯特羅姆,等.美國地方政府[M].井敏,等.北京：北京大學(xué)出版社，2004.〖ZK）〗[4]〖ZK（〗[美]文森特·奧斯特羅姆.美國聯(lián)邦主義[M].王建勛.上海：上海三聯(lián)書店，2003.〖ZK）〗[5]〖ZK（〗[美]文森特·奧斯特羅姆.復(fù)合共和制的政治理論[M].毛壽龍.上海：上海三聯(lián)書店，1999.〖ZK）〗[6]〖ZK（〗曹紹濂.美國政治制度史[M].蘭州：甘肅人民出版社，1984.〖ZK）〗[7]〖ZK（〗Russell 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