作者簡介：黃逸歡，女，西南科技大學法學院2011級法學本科生。

摘要：目前,我國的環(huán)境法制建設不斷加強,以環(huán)評為主的環(huán)境行政執(zhí)法水平有了較大提高,在環(huán)境保護中也發(fā)揮出越來越重要的作用。但當前在地方政府管理下的地方環(huán)保局，現(xiàn)行環(huán)評法普遍存在有效性不足的現(xiàn)象。問題的產(chǎn)生主要是由于環(huán)評執(zhí)行中經(jīng)濟利益與違法成本關系處理不當，根本原因在于政府與環(huán)保局權、責、利不統(tǒng)一。本文主要從我國環(huán)評法在執(zhí)行中存在的問題以及相應的解決策略加以論述。

關鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；環(huán)評制度完善

（一）環(huán)評法執(zhí)行中的經(jīng)濟利益與違法成本

在環(huán)境法的課上，環(huán)境局的專家解答并分析了我們諸多關于環(huán)評方面的困惑和建議，結合這七十多個問題和每題的解答，我認為我國環(huán)評法律體系在理論上的建構已經(jīng)趨于完善，而恰恰是最關系實際效果的執(zhí)行和實踐方面有較大的欠缺?？傮w有兩個方面的問題，一是監(jiān)督不力，二是懲處不力，即執(zhí)行不力，以致企業(yè)違法成本小于違法所獲得的經(jīng)濟利益，并且這中間的“差價”還十分巨大。

環(huán)境影響評價法中監(jiān)督部分需要進一步加強環(huán)境影響評價的跟蹤評價和有效監(jiān)督，雖然環(huán)保法規(guī)定建設項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的三同時制度，但存在只注重對污染治理設施和污染情況形式上的監(jiān)督檢查的漏洞。對參與環(huán)評項目對生態(tài)環(huán)境的具體影響、污染防治措施在環(huán)評后投入使用情況，特別是大企業(yè)及對環(huán)境影響較大的工程的監(jiān)督檢查一直缺乏有效的跟蹤。

用經(jīng)濟分析方法來看，問題的根源來自于企業(yè)的經(jīng)濟利益最大化原則與遵守法律之間存在矛盾，企業(yè)從自身利益最大化出發(fā)，在沒有有效的法律監(jiān)督、威懾的情況下，最終損害大環(huán)境，形成了區(qū)域整體利益的最小化的“囚徒困境”。要解決這個問題，最根本的源頭在于提高生產(chǎn)效率，但在我國經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型速度上看，在目前浪費和污染問題還相當嚴重的情況下，強化監(jiān)督和懲處力度，建設負責單位有執(zhí)行力度的管理結構仍然是主要問題。

因此完善環(huán)境評價監(jiān)管和執(zhí)行，首先就要在以下幾個具體環(huán)節(jié)做出調(diào)整：

1.檢查實名制與存檔建設。在環(huán)評法中環(huán)評后對污染措施的實行情況、污染設備的運行狀況進行定期檢查和不定期抽查的立法的基礎上，增設檢查、抽查記錄及參與人員實名存檔制度，有條件的情況下可以要求每次調(diào)查提交圖像資料，確保監(jiān)督到位和有備可查；

2.單獨成立監(jiān)督小組，引入群眾成員。環(huán)境影響追蹤評價及事后監(jiān)管應明確分屬職權和責任機構，環(huán)保局內(nèi)部單獨劃分監(jiān)督小組，小組中設立一定比例的公眾參與席位，并賦予其相同的監(jiān)督權。

3.嚴處未環(huán)評即開工的項目。對于違反環(huán)評法和環(huán)保法諸如不按規(guī)定在項目建設之前進行環(huán)境影響評價審批的，參與環(huán)評后不履行相關治污義務的，取消只是責令企業(yè)限期進行補充環(huán)評和中止建設的規(guī)定，改為適用罰金和單位負責人問責雙罰制，嚴重時取消項目建設審批資格；

4.扶住、推廣環(huán)保新技術。環(huán)保局及相關單位出資主動購買新型節(jié)能、高效、低碳的生產(chǎn)技術，無償或低價轉(zhuǎn)讓給中小型無力進行產(chǎn)業(yè)革新的企業(yè)。項目地政府加強鼓勵企業(yè)減輕對環(huán)境造成的影響，減少污染所產(chǎn)生的損失和費用的補助，鼓勵推廣節(jié)能環(huán)保新技術。

（二）地方環(huán)保局與政府的隸屬關系

今年2月19日，繼“杭州毛源昌董事長出20萬請瑞安環(huán)保局長下河游泳”后，溫州蒼南又有一名網(wǎng)友將懸賞額提高至30萬元“請蒼南環(huán)保局長下河游泳”。群眾對環(huán)保局執(zhí)行、監(jiān)督不力的譴責日益升級，另一方面各地環(huán)保局卻是有苦難言，往往群眾前面上訪完環(huán)保局長后面提著調(diào)研材料向上級舉報，人民網(wǎng)評論環(huán)保局領導像“秋菊打官司”，成了“上訪專業(yè)戶”。

作為環(huán)保部“驚堂木”和“敲門磚”的環(huán)評程序本應是評估、預防和解決市政建設中環(huán)境問題的防洪閘，然而環(huán)評程序在解決我國迅速騰飛的經(jīng)濟建設與日益嚴重的環(huán)境問題這一矛盾上卻遠遠沒有起到應有的作用。環(huán)境評價制度自1973 年首先提出至2003 年9月1日《環(huán)境影響評價法》的施行，不斷完善和成熟，然而一出“爐”就經(jīng)歷了將理論變?yōu)閷嵺`的第一道門檻——管理權限?？缭搅诉@一關卡，還有一只攔路虎——執(zhí)行力問題。環(huán)評制度經(jīng)歷的“陣痛”正是我國地方環(huán)保部門處在改革臨界點，面臨諸多如環(huán)評未先行、規(guī)劃不合理造成環(huán)境污染問題，以及對已然不適應體制發(fā)展的行政隸屬關系欲訴不能、進退兩難情態(tài)的真實寫照。

由于環(huán)評工作中管理權限分工模糊，地方環(huán)保部門與其他行政機關責、權、利不統(tǒng)一，往往多個行政部門對同一事項都具有管理權，在權能位階上未明確界定以致環(huán)評工作難以開展。如居民區(qū)開設未經(jīng)環(huán)評的歌廳造成了噪音污染，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十條規(guī)定，環(huán)保局有權暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件。《個體工商戶》第三條規(guī)定，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)工商行政管理部門為個體工商戶的登記機關。在工商局行政程序不合法的情況下，環(huán)保局對其頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照有無撤銷權，目前立法沒有相應規(guī)定。

管理權力的位階問題是導致環(huán)評工作執(zhí)行困難的緣故之一，除此之外，環(huán)保部實行屬地化管理而未像省級以下工商管理機關及土地部門的土地審批權和人事權一樣實行垂直管理，也是重要誘因。

環(huán)保部門在人、財、物上受地方政府管理，但業(yè)務上受上級環(huán)保部的指導，與地方環(huán)保局是隸屬關系。如果環(huán)保部門地位不獨立，人財物配備都受制于地方政府，環(huán)保部門強制執(zhí)行權就無從說起。政府通過頒布政令、地方立法及其它規(guī)范性文件對環(huán)保部門產(chǎn)生了相當?shù)募s束力，地方環(huán)保局成為了既要辦好上級業(yè)務又要協(xié)調(diào)好政府命令的“中間人”，在環(huán)境與經(jīng)濟利益，發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展之間的夾縫中舉步維艱。

以一項西南科技大學法學院實際調(diào)研為例，2013年11月，西南科技大學法學院在綿陽市環(huán)保局教授級高級工程師甘云潤老師及法學院余麟老師的指導下，實地考察了位于高新區(qū)的中國重汽、金發(fā)科技，對其建設項目環(huán)境影響評價的具體過程做了調(diào)研。

其中中國重汽的環(huán)評驗收就遭遇了“難產(chǎn)”。在報批環(huán)境影響評價報告書過程中，中國重汽對該區(qū)環(huán)境無重大影響。但當中國重汽廠房建成后，企業(yè)開始幾個月的試生產(chǎn)，在試生產(chǎn)過程中政府將重汽廠房后的一塊空地劃給當?shù)剞r(nóng)民建設居民區(qū)，根據(jù)環(huán)境影響評價的相關法律和文件，重汽工業(yè)噴漆廠房應距離居民區(qū)至少500米。在環(huán)評驗收時，因中國重汽噴漆廠房與居民區(qū)實際距離小于500米，該企業(yè)無法完成環(huán)評驗收，無法取得相關證件如生產(chǎn)許可證，大大影響了重汽企業(yè)效益。主持中國重汽此項工程環(huán)評驗收的甘云潤老師指出，環(huán)評驗收工作程序上本應該十分簡單，即要么合格完成驗收，要么不合格責令企業(yè)限期整改，否則不予辦理生產(chǎn)許可證等相關證書，實踐中環(huán)評的難題在于環(huán)評立法層面的漏洞。

冰凍三尺非一日之寒，要解決環(huán)評執(zhí)行中的困難，要從以下方面加以改進：

首先，要從環(huán)保局尷尬的處境開始著手，解除地方上環(huán)保部門與政府的隸屬關系，將地方環(huán)保部門交由上級環(huán)保部門垂直管理；其次，賦予環(huán)評執(zhí)行主體直接調(diào)查權及強制執(zhí)行力。國家要從立法上對地方環(huán)保部門與上級環(huán)保部門、其他行政機關的關系作出調(diào)整，并明確各自間的權責歸屬、權力位階。對其他機關作出的決定及許可，環(huán)保局一旦發(fā)現(xiàn)其違反環(huán)評程序即有權予以撤銷；最后，引入“法規(guī)環(huán)評”制度，對可能對環(huán)境造成影響的地方法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)劃文件進行環(huán)境影響評價，作為其正式發(fā)生效力的前置程序。

此項目受西南科技大學大學生創(chuàng)新基金項目資助，項目編號CX14-056

參考文獻：

［1］呂曉君：“完善環(huán)境影響評價制度是實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的保障”，《環(huán)境科學研究》2006年第3期。