陳喻偉 徐建

作者簡介：陳喻偉（1972－），男，湖南龍山人，湖北誠昌律師事務所主任、湖北省律師協(xié)會常務理事、三峽大學法學院兼職教授、MBA中心兼職碩導，研究方向為合同法、行政法;ば旖(1985-)，男，湖北宜昌人，湖北誠昌律師事務所律師，研究方向為公司法。

摘要：地役權是不動產物權的一種，指地役權人因通行、取水、排水、鋪設管線等需要，利用他人的不動產或者限制他人不動產的利用，以提高自己的不動產效益的權利。十八屆三中全會以后，我國征地規(guī)模將大幅減少?；鶎与娏ζ髽I(yè)在電力設施建設過程中，應當在加強登記管理、規(guī)范合同管理、注意地役權不當消滅等工作基礎上，積極探索采用地役權等新的法律手段解決建設用地問題，確保電力建設用地需求。

關鍵詞：電力設施建設；用地形式；地役權；風險防控

一、當前電力設施建設的主要用地方式的缺陷

電力工業(yè)是國民經濟的基礎性能源產業(yè)，我國大中型水電項目建設過程中，通常根據(jù)《土地管理法》、《電力法》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定采用征收、劃撥取得土地使用權的方式解決用地問題。但是由于電力設施建設的特殊性，單一采用征收、劃撥方式不能完全解決電力設施建設用地需要，尤其是基層電力企業(yè)用地問題：

1、立法不明?！峨娏Ψā返?6條規(guī)定，電力建設使用土地，有征收及其它方式，但對其它方式并未作出明確規(guī)定。部分地方立法如《湖北省電力設施建設與保護條例》規(guī)定：電力架空線路所經過空間、桿塔和配電變壓器等設施所占用地表、電纜所經過通道及電力設施保護區(qū)不實行征地，不辦理土（林）地使用權證。

2、用地程序復雜。在集體土地上進行建設時，如果先將集體土地征收為國有土地。然而，基層電力企業(yè)大量桿、塔等電力設施設備占地面積小但數(shù)量龐大，難以全部采用征收、劃撥方式取得。

3、管理難度大。由于電力設施點多、面廣、線長，即使電力企業(yè)對所有建設用地全部采用征收方式，也無法對所有的電力設施安全專人看護，進行完全有效管理，無法杜絕電力設施被盜竊、破壞、違章施工、違章種樹建房引發(fā)的系列問題。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會對今后農村用地問題提出了重大戰(zhàn)略調整，“三中全會關于土地改革的內容得到落實后，征地規(guī)模將會逐步縮小是專家們的共同判斷。中國土地學會副理事長黃小虎談到，改革以后，政府征地數(shù)量勢必大幅度減少?！雹俳窈?，除大中型水利水電工程需要繼續(xù)采用傳統(tǒng)的征收、劃撥方式解決建設用地外，基層電力企業(yè)需要結合農村土地改革發(fā)展趨勢，積極探索包括利用地役權在內的新的用地方式解決電力設施建設用地問題。

二、電力設施建設運用地役權用地方式的優(yōu)勢

1、地役權的法律特點。サ匾廴ㄊ侵傅匾廴ㄈ艘蟯ㄐ?、取恕⑴潘?、鋪設管線等需要，利用他人的不動產（供役地）或者限制他人不動產的利用，以提高自己的不動產（需役地）效益的權利。根據(jù)《物權法》第一百五十六條第一款規(guī)定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產,以提高自己的不動產的效益?！钡匾蹤嘤腥缦禄咎攸c：①地役權是用益物權；②地役權的主體既可以是不動產的所有權人，也可以是不動產的使用權人；③地役權的構成一般由供役地（供他人行使的地塊則稱為供役地）與需役地（需要役使他人土地的不動產稱為需役地）為存在前提；④地役權權利內容依當事人在設定地役權時需役地的需要而采用書面形式進行約定；⑤地役權本質上為一種獨立的物權。《物權法》第一百六十四條規(guī)定“地役權不得單獨轉讓。土地承包經營權、建設用地使用權等轉讓的，地役權一并轉讓，但合同另有約定的除外。”

2、基于地役權與土地所有權和使用權的區(qū)別，在基層電力企業(yè)建設用地中有特殊的優(yōu)勢：①地役權用地方式能夠基本滿足基層電力企業(yè)建設用地需要?；鶎与娏ζ髽I(yè)利用地役權架設桿、塔，不需要獲取土地所有權，而在獲得通行權。劃定電力設施保護區(qū)，也只是為保護電力設施設備。在電力設施建設中征地或設定地役權對電力企業(yè)而言并無區(qū)別，地役權完全能夠滿足基層電力企業(yè)的用地需要；②地役權用地方式有利于緩解用地矛盾。在采用征地的方式中，因土地使用權人將完全將土地使用權出讓，土地使用權人往往會基于對土地的預期利益，通過搶建房屋、搶種樹木等方式盡可能多的獲取補償。而設定地役權并不導致土地使用權人完全出讓權利，僅設定限制，原有權利并不消失，并且在地役權合同履行期限能獲得持續(xù)的收益。因而一般不會基于地役權的設定漫天要價，賦予土地使用權人選擇權往往更有利于其作出理性選擇，緩解用地矛盾；③地役權的權能優(yōu)于相鄰權。因為相鄰關系要求不動產相互毗鄰，而供電站、目的網絡與沿途各建設點并不絕對相鄰，甚至相距遙遠，相鄰權不能滿足基層電力企業(yè)的建設用地需求；④地役權的權能優(yōu)于承租權。承租權屬于債權，具有相對性。地役權可以根據(jù)《物權法》第一百五十八條之規(guī)定，通過登記取得對抗第三人的效力。且《物權法》第一百六十一條規(guī)定：“地役權的期限由當事人約定，但不得超過土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的剩余期限?！辈皇茏赓U期限二十年的限制；⑤地役權用地方式有利于電力設施設備保護。地役權作為物權的一種，權利人可以對擅自在電力設施保護區(qū)內種植高桿林木的問題，按照《物權法》直接要求侵權人消除危險、恢復原狀或者賠償損失。

三、電力設施建設運用地役權方式的主要法律風險控制點

1、加強電力設施建設用地中的地役權登記管理。ァ鍛戀氐羌前旆ā返諶十七條明確的規(guī)定地役權的登記問題。同時，《城市規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、綠地、輸配電設施及輸電線路走廊、通信設施、廣播電視設施、管道設施、河道、水庫、水源地、自然保護區(qū)、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務設施的用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途?！边M行地役權登記將有利于規(guī)劃部門掌握電力設施的分布情況，避免作出與電力設施建設情況相沖突的規(guī)劃。實踐中應當注意以下幾點：①地役權登記實行登記對抗主義。我國農村，地役權80%-90%都是不登記的。為了適應司法現(xiàn)狀，《物權法》對地役權實行登記對抗主義；②電力企業(yè)申請辦理地役權登記時，供役地和需役地的權屬狀況特別是供役地的權屬狀況應當清楚無爭議，電力企業(yè)應當提供需役地和供役地的土地權利證書；③地役權的期限由電力企業(yè)與土地所有權人、使用權人約定，但不得超過土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的期限；④供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，電力企業(yè)可以向負責供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權登記。負責供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應當通知負責需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。

2、完善地役權合同。

《電力法》第53條雖規(guī)定，在電力設施保護區(qū)內，任何人不得修建、種植可能危及電力設施安全的建筑物、植物。但由于電力設施長期處于戶外，而且分布于各街道、城鄉(xiāng)結合部、農村等地，電力企業(yè)不可能分派大量的人力去管理，所以對各個地方電力設施往往無法做到實時監(jiān)控。公安機關也往往因信息傳遞滯后、偵破難度大等因素的制約，對于電力設備被盜、被破壞的案件偵破率較低。而供役地權利人往往居住生活在所架設電力設施的周邊，對電力設備的看護，電力企業(yè)對電力設施的監(jiān)控、及信息的傳遞有著天然便利的條件。在設定地役權的同時，需要通過完善地役權合同，在合同中對供役地權利人設定對供役地上所架設修建的電力設施約定看護義務。在合同的履行期限內，供役地提供人對電力設施有義務進行看護。能夠對盜竊行為、其他單位的違章施工、線路地下危害電力設施安全的防范起到積極的作用。

3、注意地役權合法消滅引起的法律后果。

地役權作為不動產物權的一種，不動產物權的消滅原因當然適用于地役權。在電力設施建設用地情況下，非因電力企業(yè)原因所引起的地役權消滅的原因如下：①因自然災害或其它原因所導致的供役地滅失；②合同期滿或其他預定事由的發(fā)生。如果地役權設有期限的，那么期屆滿的地役權歸于消滅。設定地役權的合同若附有解除條件的，條件成就時地役權也歸于消滅；③供役地權利人在符合法定條件時解除地役權合同的。電力企業(yè)違法用地或者逾期付款且在合理期限內經兩次催告未支付的，供役地權利人有權解除地役權合同，地役權消滅。サ繽中的桿、塔都不是獨立的個體，而是由發(fā)電、供電、桿、塔等設施設備組成的一個龐大的系統(tǒng)，地役權并非一個完整的物權，具有相對不確定的法律特征，如果不注意防范因個別地塊糾紛可能引起的整個電網系統(tǒng)的風險。因此，需要對使用地役權用地方式建設的電力設施設備加強日常管理，制訂地役權消滅時的處理預案，避免法律風險。ソ嵊錸サ緦ι枋┙ㄉ櫨氡；な且桓魷低徹こ蹋不可能僅僅依靠單項措施可以完成。特別是電力體制改革后，電力企業(yè)已經沒有了行政執(zhí)法權。因而當電力保護區(qū)內出現(xiàn)違法建設、施工、栽樹等現(xiàn)象時，電力企業(yè)應及時聯(lián)系配合與行政機關，通過對侵權人的舉報、控告，追究其民事、行政乃至刑事責任來充分行使權利，保障自身的合法權益?；鶎与娏ζ髽I(yè)應當結合《物權法》、《電力法》等法律、法規(guī)，對各類電力設施建設用地形式進行科學合理的分析，充分運用地役權等新的法律手段，確保電力設施建設用地需要。

注解

①十八屆三中全會公報明確了未來我國土地改革的方向，每日經濟新聞， http://news.hn.xafc.com/show-432-11714-2.html，2013年11月14日。