黃世斌，曹曉東

（1.合肥市人民檢察院，安徽 合肥230022；2.合肥市城郊檢察院，安徽 合肥230061）

“每一個社會均有保護(hù)本身不受犯罪分子危害的手段。社會必須有權(quán)逮捕、搜查、監(jiān)禁那些不法分子。只要這種權(quán)力運(yùn)用適當(dāng)，這些手段都是自由的保衛(wèi)者，但是這種權(quán)力也可能被濫用，而假如它被人濫用，那么任何暴政都要甘拜下風(fēng)?！盵1]2012年新《刑事訴訟法》）第93條明確要求檢察機(jī)關(guān)對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人羈押必要性進(jìn)行審查（以下簡稱捕后羈押必要性審查），以防范逮捕及捕后羈押權(quán)可能被濫用，此規(guī)定正式確立了檢察機(jī)關(guān)的捕后羈押必要性審查的主體地位，為應(yīng)由誰來行使捕后羈押必要性審查職能的爭論暫時畫上了一個句號。不過爭論隨之又起，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該具體由哪個或哪些職能部門負(fù)責(zé)捕后羈押必要性審查，觀點(diǎn)不盡一致。筆者試圖以我國捕后羈押必要性審查程序的歷史發(fā)展為線索，以新《刑事訴訟法》第93條規(guī)定為坐標(biāo)，嘗試對當(dāng)前爭論焦點(diǎn)做一分析，以期提出哪個檢察業(yè)務(wù)部門更適合作為檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查的具體執(zhí)行者。

一、捕后羈押必要性審查主體的爭議與試點(diǎn)工作的開展

1996年修正的現(xiàn)行《刑事訴訟法》只有逮捕必要性審查的規(guī)定，并沒有明確的捕后羈押必要性審查規(guī)定，自然也就沒有提及捕后羈押必要性審查職能在公安司法機(jī)關(guān)之間如何分配的問題，但是隨后有關(guān)確立我國逮捕與羈押分離制度，進(jìn)行捕后羈押必要性審查的呼聲不絕于耳，理論與實(shí)務(wù)部門也對應(yīng)該由誰行使捕后羈押必要性審查職能爭論不休，一直持續(xù)到2012年3月14日新《刑事訴訟法》出臺才告一段落。

在長期的刑事司法實(shí)踐中，我國捕后羈押率一直較高，超期羈押屢禁不絕，要求改革現(xiàn)有強(qiáng)制措施，對捕后羈押必要性進(jìn)行審查的聲音不斷，理論與實(shí)務(wù)部門在捕后羈押必要性審查程序的具體設(shè)想中，對由誰來承擔(dān)捕后羈押必要性審查職能呈對立的態(tài)勢。理論界多傾向于借鑒西方羈押制度，由審判機(jī)關(guān)行使捕后羈押必要性審查職能。如有的提議，“羈押的批準(zhǔn)權(quán)由法院專門設(shè)置的預(yù)審法官3人組成合議庭行使?！盵2]有的建議，“羈押決定應(yīng)當(dāng)由法院的法官決定，而不能由檢察官決定……之所以如此，主要是因?yàn)樵谖鞣降膫鹘y(tǒng)中法院才是真正的司法機(jī)關(guān)”，“西方各國對于審前羈押均實(shí)行司法決定的制度，即只有法院才能決定是否對等候?qū)徟械娜诉M(jìn)行羈押?！薄捌淠康木褪欠乐箛覚?quán)力的濫用，防止公民的基本自由遭到恣意的侵犯?！盵3]而且，需要注意的是，西方國家的其他強(qiáng)制措施決定權(quán)也大都由法院或法官行使，“在西方，羈押是由法官決定的，不羈押也是由法官決定的。也就是說，與羈押并列的保釋、監(jiān)視居住等措施，都應(yīng)當(dāng)由法官來決定，不存在由警察或檢察官決定保釋或監(jiān)視居住的情形。之所以如此，是因?yàn)楸ａ屢约叭”：驅(qū)徍土b押一道，共同構(gòu)成法官決定是否限制公民人身自由的兩個方面?！盵4]西方國家把羈押等強(qiáng)制措施的決定權(quán)交由法官行使主要基于法官獨(dú)立原則。1949年德國基本法規(guī)定“法官獨(dú)立，只服從法律”[5]；1946年日本戰(zhàn)后憲法也規(guī)定：“所有法官按照良心獨(dú)立行使自己的職權(quán)，只受憲法與法律約束?！盵6]而且，這些國家負(fù)責(zé)對偵查行為進(jìn)行控制和監(jiān)督的法院（法官），與負(fù)責(zé)該案件的實(shí)體審判的法院（法官）是分設(shè)的，即預(yù)審法官或者治安法院（法官）、偵查法院（法官）負(fù)責(zé)強(qiáng)制措施的審查，刑事審判法院（法官）負(fù)責(zé)案件的實(shí)體審查，二者獨(dú)立行使職權(quán)，互不隸屬，因?yàn)檫@樣能夠避免刑事審判法官受偵查、預(yù)審的影響，先入為主，保證刑事審判法官在審判時的中立性和刑事審判的公正性。[7]

司法實(shí)務(wù)部門特別是檢察機(jī)關(guān)則立足于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，多傾向于由檢察機(jī)關(guān)行使捕后羈押必要性審查職能。有的提出，“隨著案件的流程進(jìn)度,偵查機(jī)關(guān)、審查起訴部門、法院刑事審判庭都應(yīng)建立羈押必要性審查的工作機(jī)制,將羈押必要性審查常態(tài)化?！盵8]有的認(rèn)為，“羈押必要性評估，是指檢察機(jī)關(guān)對已經(jīng)在押的犯罪嫌疑人、被告人在訴訟期間是否存在繼續(xù)羈押的必要性而進(jìn)行量化分析的工作制度，即綜合犯罪嫌疑人、被告人逮捕時依據(jù)條件的變化、羈押期間的具體表現(xiàn)、訴訟期間證據(jù)保全情況等因素，評判有無繼續(xù)羈押的必要性，根據(jù)評判結(jié)果作出是否向有關(guān)辦案單位發(fā)出變更強(qiáng)制措施的建議，其目的是為了及時發(fā)現(xiàn)和糾正不當(dāng)羈押或超期羈押，保護(hù)被羈押者的合法權(quán)益?！盵9]還有的提出，“建立由駐看守所檢察官根據(jù)在押人員羈押必要性的情況，向辦案單位提出變更強(qiáng)制措施檢察建議的一種捕后羈押必要性審查救濟(jì)機(jī)制?！盵10]等等。

在理論上爭論不斷的同時，捕后羈押必要性審查的試點(diǎn)工作也逐漸展開。2009年下半年捕后羈押必要性審查試點(diǎn)工作開始在湖北、山東等地的檢察機(jī)關(guān)展開。2010年3月全國人大代表秦希燕在當(dāng)年全國“兩會”召開之際，遞交了一份“關(guān)于盡快建立羈押必要性審查機(jī)制、減少羈押的建議”引起了實(shí)務(wù)部門的注意。[11]最高人民檢察院隨后決定在各省選擇兩個市或縣（區(qū)）檢察院開展捕后羈押必要性試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地方檢察機(jī)關(guān)也紛紛出臺了捕后羈押必要性審查的工作機(jī)制。[12]筆者所在省的試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)也以探索駐所檢察室“羈押必要性評估和提出變更強(qiáng)制措施檢察建議”為主要內(nèi)容，有條不紊地推進(jìn)捕后羈押必要性審查的試點(diǎn)工作。[13]

無論是西方國家把捕后羈押必要性審查交由法院或法官行使，還是我國捕后羈押必要性審查試點(diǎn)工作大都把捕后羈押必要性審查交由檢察機(jī)關(guān)或檢察官行使，乃至于把捕后羈押必要性審查交由其他機(jī)關(guān)或人員行使，都“與個人品行素養(yǎng)無關(guān)，更與法官檢察官孰優(yōu)孰劣無關(guān)，而是從制度層面考量的結(jié)果，故就相關(guān)問題的思考必須跳出單純?nèi)说乃伎紝哟?，才不致陷入不必要的爭?zhí)之中”。[14]我國憲法、刑事訴訟法均規(guī)定了人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)或檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或個人干涉。據(jù)此，我國司法獨(dú)立的方式具有集體性，不同于西方的“法官獨(dú)立”，即由法官獨(dú)立行使職權(quán)不受干涉；而是“法院獨(dú)立”、“檢察院獨(dú)立”，即人民法院、人民檢察院是作為一個組織整體，集體對審判權(quán)、檢察權(quán)的行使負(fù)責(zé)，不是由法官、檢察官個人獨(dú)立行使職權(quán)。[15]可見，我國實(shí)行的是法院審判獨(dú)立而非法官審判獨(dú)立，實(shí)踐中法院庭長、院長、審判委員會往往會影響乃至于決定最終的裁判結(jié)果。而且，我國的法院體制也不同于西方，只有一套審判系統(tǒng)，沒有專門的偵查法院、預(yù)審法院或者治安法院。因此，在我國現(xiàn)行憲政體制與刑事司法體制下，如果由法院來行使捕后羈押必要性審查職能后，又由法院決定同一案件的最終裁判，將會在制度上、實(shí)踐中產(chǎn)生難題，容易出現(xiàn)法院審前預(yù)判預(yù)斷，損害犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。法院作為刑事司法的最終裁決者，其前期的捕后羈押必要性審查可能會影響到它最終所作裁決的公正性。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查也面臨著與審判機(jī)關(guān)類似的問題。檢察機(jī)關(guān)多年的審查逮捕工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也顯示，批捕權(quán)與公訴權(quán)分由兩個不同部門行使，有時會提高逮捕條件，把批捕條件等同于起訴條件，在批捕時就考慮案件能否起訴。因此，無論是逮捕必要性審查，還是捕后羈押必要性審查，都可能會對檢察機(jī)關(guān)后期辦理同一案件產(chǎn)生影響，不過憲法、法律既然賦予了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，而且從近年來檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查試點(diǎn)工作中也可以發(fā)現(xiàn)，只要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部制約，做好各業(yè)務(wù)部門的職權(quán)配置，就可以把這些問題的不利影響減少到最少。從整個刑事訴訟程序上來說，如果把一個案件犯罪嫌疑人、被告人的逮捕必要性審查、捕后羈押必要性審查與起訴均交由檢察機(jī)關(guān)確實(shí)存在一定問題，但是可以通過審判機(jī)關(guān)的終局裁判來檢驗(yàn)、制約與把關(guān)。如果把逮捕必要性審查、捕后羈押必要性審查與審判都交給審判機(jī)關(guān)，最后再由審判機(jī)關(guān)來作終局裁決，案件應(yīng)該由誰來把關(guān)呢？兩相比較，孰優(yōu)孰劣不言自明。

因此，把捕后羈押必要性審查交給檢察機(jī)關(guān)或者審判機(jī)關(guān)均有利弊?；诖?，只有作出利弊權(quán)衡，取其利大于弊的方式，而在現(xiàn)有憲政體系下，無論從理論還是從實(shí)踐出發(fā)，新《刑事訴訟法》第93條把捕后羈押必要性審查職能交給檢察機(jī)關(guān)都是一種合理的選擇?！耙环矫?，由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任羈押審查主體，符合我國《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)享有逮捕批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定，對《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等法律法規(guī)以及整個國家刑事法律制度的變動與沖擊都是最小的；另一方面，檢察機(jī)關(guān)具有專門負(fù)責(zé)審查逮捕的機(jī)構(gòu)和人員，在組織機(jī)構(gòu)、人員配備、工作經(jīng)驗(yàn)等方面都有進(jìn)行羈押審查的良好基礎(chǔ)。”[16]而且，檢察機(jī)關(guān)日漸完備與合理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與內(nèi)部職權(quán)配置在一定程度上也為檢察機(jī)關(guān)優(yōu)化內(nèi)部制約機(jī)制，履行捕后羈押必要性審查職能奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查職能的確立與爭議再起

新《刑事訴訟法》第93條明確規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院?！庇纱苏酱_立了檢察機(jī)關(guān)為行使捕后羈押必要性審查職能的主體。

一方面，新《刑事訴訟法》第93條明確了檢察機(jī)關(guān)為捕后羈押必要性審查的主體，而且僅確立了檢察機(jī)關(guān)為捕后羈押必要性審查主體。有人認(rèn)為，新《刑事訴訟法》第93條直接或間接地規(guī)定了人民檢察院與有關(guān)機(jī)關(guān)兩個羈押必要性審查主體。[17]對此，筆者不敢茍同。首先，從該條的語法與邏輯結(jié)構(gòu)分析，“人民檢察院”是僅有的“應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查”的主語，沒有與人民檢察院并列作為“應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查”主語的詞語存在。條文中的“有關(guān)機(jī)關(guān)”只是在檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查以后，認(rèn)為犯罪嫌疑人、被告人“不需要繼續(xù)羈押”，而接受檢察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人“予以釋放或者變更強(qiáng)制措施”這一檢察建議的對象。其次，從“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院”這一規(guī)定來看，“有關(guān)機(jī)關(guān)”只是在接到檢察機(jī)關(guān)有關(guān)“釋放或者變更強(qiáng)制措施”建議后，承擔(dān)審查犯罪嫌疑人、被告人適用逮捕這一強(qiáng)制措施是否適當(dāng)，是繼續(xù)羈押還是釋放或變更為其他強(qiáng)制措施職責(zé)的機(jī)關(guān)。“有關(guān)機(jī)關(guān)”此時的工作只是對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查后對其發(fā)出檢察建議的一種回應(yīng)，它可能也會涉及到對羈押是否合適問題的審查，但并不完全是，還可能涉及到其他一些問題的審查與核實(shí)。當(dāng)然，這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”無論從理論上分析，還是從實(shí)際上判斷，也應(yīng)該包括檢察機(jī)關(guān)自己，因此用“有關(guān)機(jī)關(guān)或部門”可能更為合適，或者將省級以下的檢察機(jī)關(guān)決定逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的捕后羈押必要性審查職責(zé)交給其上一級的檢察機(jī)關(guān)行使。最后，需說明的是，本條確立的檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查是對“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后”進(jìn)行的羈押必要性審查，不涉及刑事拘留后的羈押必要性審查問題。

另一方面，新《刑事訴訟法》第93條明確了檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查的兩項(xiàng)職能。首先是檢察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人被捕后的羈押必要性進(jìn)行定期審查的職能，其目的在于改變目前批捕后“無人過問、一押到底”的糟糕現(xiàn)狀。捕后羈押必要性審查與捕前逮捕必要性審查的重點(diǎn)不同，逮捕必要性審查多將不逮捕是否會實(shí)施新的犯罪、毀滅、偽造證據(jù)等作為審查重點(diǎn)，而捕后一定時期內(nèi)的羈押必要性審查則多是審查犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)危害社會的可能，能否保障刑事訴訟的順利進(jìn)行。[18]其次是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查后，認(rèn)為對犯罪嫌疑人、被告人不需要繼續(xù)羈押的，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出“予以釋放或者變更強(qiáng)制措施”的檢察建議權(quán)。注意，此時檢察機(jī)關(guān)只是檢察建議權(quán)，這與逮捕必要性審查的決定權(quán)不同，建議的性質(zhì)決定了檢察建議①有關(guān)檢察建議的性質(zhì)、適用等參見最高人民檢察院于2009年制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》。不具有法律的強(qiáng)制力，“意味著羈押必要性審查結(jié)果的處理存在著或然性，即是否采納建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施，由被建議的有關(guān)機(jī)關(guān)自行決定，檢察機(jī)關(guān)不能越俎代庖?！盵19]

新《刑事訴訟法》第93條確立了檢察機(jī)關(guān)行使羈押必要性審查職能之后，圍繞著捕后羈押必要性審查具體程序設(shè)計(jì)的討論又隨之展開，其中一個討論的重點(diǎn)就是檢察機(jī)關(guān)在其內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門中如何配置捕后羈押必要性審查工作，即檢察機(jī)關(guān)是分訴訟保險至今還沒有辦下來，我們成了無地的農(nóng)民，以后的日子真不知道怎么過?！贝迕裉岢?，工業(yè)園的建設(shè)需要大批勞動力，村民以后可以進(jìn)廠上班。然而，據(jù)村民反映，工業(yè)園開工建設(shè)以來，從未在本地招用勞動力，工程建設(shè)都是由外地人完成，理由是本地人工程建設(shè)資質(zhì)不夠。

經(jīng)調(diào)查，該鎮(zhèn)工業(yè)園屬于縣政府招商引資項(xiàng)目，項(xiàng)目占地18000畝，規(guī)劃6年建成，園區(qū)內(nèi)將建成兩個大型陶瓷企業(yè)和礦石原料配送中心，由于該鎮(zhèn)地處平原，地勢平坦，耕地較多，該工業(yè)園區(qū)占用大片優(yōu)質(zhì)耕地，征地涉及4個村10個小組，將近2500人的耕地，包括該鎮(zhèn)原來的“雙低”油菜種植示范基地（如今只剩下一座農(nóng)業(yè)示范基地的宣傳欄）。村民認(rèn)為陶瓷工業(yè)有污染，該地臨近浠水河和長江，工業(yè)園的建成必然給該地環(huán)境造成嚴(yán)重后果。該鎮(zhèn)處于大河下游，黃沙資源豐富，由于黃沙開采權(quán)管理不完善，引起較多糾紛（出現(xiàn)械斗、尋釁滋事）。我們對農(nóng)民解決糾紛的主要方式作了問卷調(diào)查。

圖4 農(nóng)民解決糾紛的主要方式的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村干部在農(nóng)村社會中是一個很“特殊”的群體。一方面要積極完成上級分配的任務(wù)，另一方面又要籠絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件好或者“高門大戶”、兄弟眾多的農(nóng)村精英群體甚至那些“狠人”，對部分老百姓還得苦口婆心的好言相勸，以確保自己在村委中的地位。調(diào)查中很多農(nóng)民反映村干部欺軟（老實(shí)農(nóng)民）怕硬（“地頭蛇”）。一位村支書道出了他們的心聲：“他們（流氓地痞）在村里搞事，我們也煩，畢竟我也是個黨員，只要他們（流氓地痞）不把事情搞大，村干部沒必要得罪他們，況且有時候村里有些事也需要他們幫忙?！蓖ㄟ^統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)普通百姓對村干部的感情是很復(fù)雜的，一方面他們對村干部的“不作為”強(qiáng)烈不滿：但另一方面他們也需要村干部出面來維護(hù)自己的利益。

（四）丁村訪談錄

丁村，地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，丘陵地形，資源分布不均，發(fā)展程度也有較大區(qū)別，環(huán)境惡化。

關(guān)于該村治安狀況，村民認(rèn)為大問題沒有，主要是賭博嚴(yán)重，基層派出所工作不到位，有的民警還充當(dāng)保護(hù)傘。有的村干部帶頭組織賭博。富裕的村子，那么少數(shù)幾個人控制了村里的選舉，窮的村子，村干部沒人愿意干。有些村干部憑借自己在村里的“地位”，搞第二產(chǎn)業(yè)，如推銷保險，根本沒把村里的工作放在心上。

表1 襄陽市襄州區(qū)某鎮(zhèn)部分村支書在職期間兼任職務(wù)的情形

在調(diào)查中，了解到一些村干部的工資待遇狀況，每個村每年的干部工資都是不等的，而且是按年發(fā)，一年也就五千左右，有時還會拖欠，干部沒有工作積極性。由于農(nóng)村基層干部的工資是由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，不是固定透明的，待遇低很容易挫傷工作積極性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的農(nóng)村地區(qū)，“村干部”職務(wù)是“香餑餑”，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，出現(xiàn)“村干部”職務(wù)無人競選的局面。

在赴丁村的路上，我們注意到田地開墾較好，于是詢問了該村農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是否到位的問題。村民認(rèn)為：“國家補(bǔ)貼倒是有，但我們不清楚國家具體的補(bǔ)貼政策，存折上有多少（國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接匯到農(nóng)民的銀行賬戶上），我們拿多少。雖說有補(bǔ)貼，除了我們這些能動的老頭子，沒有多少人愿意種田，劃不來（不劃算）。村里的一些基本信息都不公開，村干部也懶得解釋”?？梢?，村務(wù)信息公開的落實(shí)是一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

丁村的突出問題是環(huán)境污染。村民們反映，河里的水像牛奶一樣，都是上面石料廠的問題，“以前河里的水挑起來就可以喝，現(xiàn)在周邊的人吃水都成問題。村里和石料廠有合同，村干部也沒辦法，向上邊（政府、環(huán)保局）反映、上邊不解決。上邊檢查的時候，石料廠花幾個錢就能擺平。環(huán)境污染伴隨工業(yè)化、城市化而來的問題，現(xiàn)在已經(jīng)侵害到原本偏僻但安寧的山間農(nóng)村。我們調(diào)查了村民對政府解決環(huán)境污染問題方式結(jié)果不滿意的表達(dá)方式。

圖5 你對政府解決問題方式、結(jié)果不滿意，你會怎么做？的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)

在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)幾個關(guān)于上訪的現(xiàn)象：其一，各級干部不惜一切代價嚴(yán)防上訪。某村村民進(jìn)京上訪，在京遭地方政府人員扣留，縣政府去市里“取”人，村里去縣里“取”人，后來村里被鎮(zhèn)政府罰款1、4萬元（從村里的財(cái)政補(bǔ)貼資金里扣除），理由是該村有人上訪。其二，對上訪行為態(tài)度漠然。筆者以信訪人員的身份找某鎮(zhèn)政府信訪接待人員時，該政府工作人員態(tài)度消極，不理不睬。當(dāng)問及當(dāng)?shù)卮迕袼从车膯栴}時，工作人員以“不清楚”、“不知道”來回應(yīng)。筆者要求查看可以對村民公開的材料時，（土地審批手續(xù)、招商引資計(jì)劃書等），工作人員以“你們無權(quán)利看”予以拒絕。政府工作人員對農(nóng)民利益訴求表現(xiàn)出的冷漠，是農(nóng)民上訪的重要因素。

二、綜合分析

一、農(nóng)村“黑惡勢力”?！昂趷簞萘Α比局富鶎诱?quán)或與某些村干部勾結(jié)，公開控制農(nóng)村公共工程建設(shè)、資源開發(fā)、土地買賣等項(xiàng)目，從中獲取經(jīng)濟(jì)利益。

二、征地補(bǔ)償?shù)墓峙?。縣鄉(xiāng)兩級政府的誤區(qū)，是以行政命令征用農(nóng)村土地，農(nóng)村耕地減少，進(jìn)一步加劇農(nóng)村政權(quán)空心化，政府為獲得政績以及實(shí)際利益，不顧國家大局，以犧牲農(nóng)業(yè)為代價換取工業(yè)的發(fā)展。

三、“低?！狈峙浔O(jiān)管不力?！暗捅！狈峙鋸闹贫壬蠎?yīng)由審計(jì)、財(cái)政、民政三個部門監(jiān)管，實(shí)際上只有民政一個部門在管理、分配不合理，以致出現(xiàn)“開轎車的吃低?！钡默F(xiàn)象?！懊癫换脊讯疾痪保r(nóng)民不能從中央政策中得到公平實(shí)惠，加劇了對基層政府的不滿。當(dāng)然，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地村民對“低?！狈峙鋯栴}的看法也各不相同。

四、環(huán)境污染嚴(yán)重。地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，大量“三高”產(chǎn)業(yè)向中部農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，生存空間與生活質(zhì)量被侵害。

五、基層民主制度不健全。村務(wù)信息不公開，老百姓對國家農(nóng)業(yè)政策缺乏了解（如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)助數(shù)額），容易引起農(nóng)民對基層政府或村級組織的誤解。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)農(nóng)村低保的分配并不存在徇私的問題，但由于名額有限，部分困難家庭沒有拿到“低?！?，怨言較大；村務(wù)信息的不公開也可能導(dǎo)致農(nóng)村基層干部的腐敗，老百姓很難從國家的惠農(nóng)政策中受益。

六、賭博問題嚴(yán)重。由賭博引發(fā)的惡性治安事件較多，也影響家庭和睦、鄰里關(guān)系。由于村干部支配農(nóng)村公共資源的權(quán)力減弱，出現(xiàn)村干部“不作為”的情況，對村里的聚眾賭博、債務(wù)糾紛引起的刑事案件知情不報；村民由于法制觀念不強(qiáng)，加上聚賭能帶來經(jīng)濟(jì)收益，因而有意隱瞞；同時，由于基層派出所警力有限，民警認(rèn)識不到位，主動工作意識不強(qiáng)，對于賭博行為缺乏監(jiān)管。因此，由賭博而引發(fā)的治安問題顯得特別突出。

通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，由于村級組織行政化傾向嚴(yán)重，村級組織（村“兩委”）在農(nóng)民權(quán)益維護(hù)中不能發(fā)揮應(yīng)有作用。由于當(dāng)代農(nóng)民的權(quán)利意識勃興，以刑事治安懲處的方式和缺乏人情味的官僚制行政手段去應(yīng)對農(nóng)民的利益訴求，反而會使矛盾潛伏化，甚至長期抑而不發(fā)，可一旦矛盾觸發(fā)，極易形成沖擊社會正常秩序的力量，引發(fā)社會動蕩。從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)村治安穩(wěn)定的因素不少，但最重要的問題是村級組織癱瘓，農(nóng)民對基層政府不信任，環(huán)境惡化。

在這個巨變的年代，鄉(xiāng)村已不再是一個封閉的環(huán)境，它與外部環(huán)境的互動成為常態(tài)。這個格局挑戰(zhàn)了既有的農(nóng)村秩序的模式，從而帶來了新的問題。由此，社會管理工作必須以動態(tài)的、與時俱進(jìn)的思想認(rèn)識農(nóng)村問題，公安機(jī)關(guān)作為國家政權(quán)管理部門，尤其是深入到鄉(xiāng)村的派出所，正面臨著如何認(rèn)識和管理農(nóng)村治安新形勢的重要任務(wù)。

[1]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京:商務(wù)印書館,2010:34.

[2]陳柏峰.鄉(xiāng)村江湖：兩湖平原“混混”研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2011:1.