孟榮芳

摘 要：我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度區(qū)域政策差異顯著，其政策形成是由地方政府主導(dǎo)并與中央政府、企業(yè)和民眾利益博弈決策。各博弈主體均有不同利益訴求，分別表現(xiàn)為績(jī)效考核、公共財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生訴求，均對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保障供給產(chǎn)生不同性質(zhì)與大小作用力，而地方政府決策邏輯是在與各主體利益博弈基礎(chǔ)上尋求平衡決策。在假設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生訴求為固有矛盾前提下，現(xiàn)階段地方?jīng)Q策是在公共財(cái)政與民生訴求間平衡，但當(dāng)績(jī)效考核與公共財(cái)政因素變化，或各利益訴求均有利于或均不利于社會(huì)基本養(yǎng)老保障提供的極端情況時(shí)，地方政府會(huì)有不同決策選擇。

關(guān)鍵詞：社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度；地方政府；決策；博弈

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2014）04-0021-07

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)社會(huì)保障制度改變了低福利、零福利、甚至負(fù)福利狀況[1]，社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度同樣發(fā)展迅速，但制度區(qū)域差異過(guò)大，致使法定國(guó)家統(tǒng)一制度某種程度淪為地方制度[2]，因此對(duì)其整合十分必要。盡管中央政府自1992年頒布《勞動(dòng)部關(guān)于全民所有制企業(yè)職工實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的意見(jiàn)的通知》，要求全民所有制企業(yè)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，到1999年頒布《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部關(guān)于建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，再次重申實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，但省級(jí)統(tǒng)籌至今仍未全面實(shí)現(xiàn)，造成區(qū)域政策差距過(guò)大。在此情況下，養(yǎng)老保障制度決策與管理分散在地方眾多統(tǒng)籌單位，而地方政府決策導(dǎo)致并進(jìn)一步擴(kuò)大了政策區(qū)域差距[3]，因此探討地方政府養(yǎng)老保障制度決策邏輯十分必要，本文將對(duì)此進(jìn)行分析。

一、問(wèn)題提出：社會(huì)基本養(yǎng)老保障決策區(qū)域差異顯著

社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度決策區(qū)域差異日益顯著，本部分采用2013年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，由社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出/領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)，估算出2012年人均養(yǎng)老金水平，如表1所示。

由表1可知，各地區(qū)間社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度決策差異懸殊，一方面以月人均養(yǎng)老金水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，可知西藏自治區(qū)養(yǎng)老金最高，遠(yuǎn)超其他省份/地區(qū)，最低為江西省，兩者相差1 599.61元/月，前者是后者的2.22倍。各地區(qū)間養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)差為344.03元/月，相當(dāng)于江西養(yǎng)老金的26.29%，說(shuō)明地方政府間決策非均衡性極為顯著。就組內(nèi)差距而言，東部地區(qū)養(yǎng)老金最大值在北京，最小值在遼寧省，組內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)差為240.22元/月；中部地區(qū)最大值在山西省，最小值在江西省，組內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)差為208.12元/月；西部地區(qū)最大值在西藏自治區(qū)，最小值在重慶，組內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)差為403.31元/月，如表2所示。

另一方面，就養(yǎng)老金替代率差異而言，陜西省最高，上海最低，各省間標(biāo)準(zhǔn)差為10.47%。東中西部地區(qū)差異自高到低為：西部>東部>中部，西部地區(qū)平均替代率為50.46%，標(biāo)準(zhǔn)差為12.62%，東部地區(qū)平均替代率為48.45%，標(biāo)準(zhǔn)差為10.99%；中部地區(qū)平均替代率為47.84%，標(biāo)準(zhǔn)差為6.45%。東、中、西部地區(qū)平均替代率較為接近，但西部、東部極差與標(biāo)準(zhǔn)差均大于中部且差異顯著，如表2所示。

社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度由中央制定并由地方政府實(shí)施，在中央宏觀制度框架相同情況下，各省、區(qū)域間政策顯著差異，表明地方政府在養(yǎng)老保障決策中發(fā)揮重要作用，并且地方?jīng)Q策并不依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而是基于其利益博弈決策，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)保障水平不一定高，如廣東經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先，其保障水平在全國(guó)只處于中等，反之亦然，如西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，但養(yǎng)老金卻最高；遼寧省養(yǎng)老金偏低，是由于大量國(guó)企破產(chǎn)、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，民生壓力較大；重慶與江西養(yǎng)老金偏低，是由于流動(dòng)人口眾多，地方社會(huì)保障基金壓力較大，拉低了養(yǎng)老金水平。

二、博弈關(guān)系形成：地方政府決策環(huán)境

社會(huì)保障制度發(fā)展實(shí)踐表明，國(guó)家的參與及國(guó)家的結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)成為老年保障政策的重要決定性因素[4]，同樣在東亞地區(qū)，政府掌握政策制定主動(dòng)權(quán)，較少受外部壓力，社會(huì)保障制度是政治權(quán)威的產(chǎn)物[5]。但在中央與地方分權(quán)前提下，地方政府決策主導(dǎo)作用日益凸顯，其決策邏輯為在利益博弈中進(jìn)行平衡決策。

（一）權(quán)力分化：博弈關(guān)系前提條件

社會(huì)保障制度由中央設(shè)計(jì)、地方執(zhí)行，制度責(zé)任在兩者間分擔(dān)。改革開(kāi)放后，中央權(quán)力向地方轉(zhuǎn)移、分散或下放，多數(shù)公共服務(wù)由地方政府提供[6]，分權(quán)成為中央與地方關(guān)系主旋律。鄭永年認(rèn)為20世紀(jì)80年代是中央向地方政府分權(quán)，90年代是政府向企業(yè)分權(quán)[7]，社會(huì)保障制度分權(quán)具體表現(xiàn)為：

一是決策權(quán)分化。這是分權(quán)最突出表現(xiàn)，因?yàn)榇藱?quán)力最不易分化。改革開(kāi)放后社會(huì)保障制度由中央與地方共同主導(dǎo)，中央政府負(fù)責(zé)制度框架，實(shí)施細(xì)則由地方政府負(fù)責(zé)。制度制定權(quán)分散在地方，眾多統(tǒng)籌單位形成了“福利地區(qū)”[8]，事權(quán)過(guò)分下移，地方政府在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)、基金管理等方面維護(hù)地方利益，甚至決策者個(gè)人意志、社保理念，都成為決定財(cái)政社保資金支出因素[9]。

二是公共財(cái)政分權(quán)。我國(guó)面積廣闊，中央不可能直接完成財(cái)政稅收；地方有可能與企業(yè)聯(lián)盟，共同逃避或削減中央稅收，因此有必要對(duì)地方財(cái)政分權(quán)。但1994年分稅制對(duì)中央與地方社會(huì)保障支出責(zé)任未予明確，目前基本由市、縣財(cái)政“兜底”承擔(dān)[10]，強(qiáng)化了制度區(qū)域分割。

（二）利益分化：地方自主性凸顯

在分權(quán)體制下，中央與地方相互獨(dú)立，兩者間是討價(jià)還價(jià)、交易協(xié)商關(guān)系[11]，地方政府自主性增強(qiáng)，成為獨(dú)立利益單位，使兩者關(guān)系轉(zhuǎn)為博弈。目前政治集權(quán)和財(cái)政分權(quán)的治理機(jī)制，導(dǎo)致地方政府為晉升激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)[12]，地方政府利益相對(duì)于中央和其他地方政府均相對(duì)獨(dú)立，地方政府利益自主性凸顯。

就社會(huì)保障決策而言，戴安娜·M·迪尼托認(rèn)為擁有社會(huì)保障決策權(quán)政府層級(jí)越多，越能激發(fā)地方自主性，導(dǎo)致每級(jí)政府只關(guān)心自己“地盤(pán)”和利益[13]。地方政府基于自身利益與其他利益主體博弈決策，既表現(xiàn)為對(duì)中央政策變通，也表現(xiàn)為與其他地方政府競(jìng)爭(zhēng)，在目前地方統(tǒng)籌前提下，地方少報(bào)瞞報(bào)結(jié)余基金、鼓勵(lì)提前退休、管理成本過(guò)高、攀比浪費(fèi)嚴(yán)重等道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生，中央政府不得不給予大量財(cái)政補(bǔ)貼，形成“地方依賴中央”局面[14]?？傊?，一方面地方政府擁有高度自主決策權(quán)，另一方面地方政府基于自身利益與其他主體博弈決策。

（三）主體分化：博弈關(guān)系形成

社會(huì)保障制度制定與實(shí)施是政治過(guò)程，相關(guān)主體均對(duì)其產(chǎn)生影響[15]，其決策是利益主體博弈后達(dá)成契約[16]。鑒于我國(guó)實(shí)踐，本文主要分析中央政府、地方政府、企業(yè)和居民利益主體在社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度決策中的博弈關(guān)系，如圖1所示，而對(duì)立法機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、媒體等主體作用不予分析。

圖1中各利益主體間關(guān)系如下：一是中央與地方政府博弈關(guān)系主要是政治和財(cái)政關(guān)系，前者指中央通過(guò)績(jī)效考核評(píng)價(jià)地方政府，后者指在財(cái)政分權(quán)下，地方對(duì)社會(huì)保障支持能力取決于財(cái)政及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。二是地方政府與民眾博弈關(guān)系，指民生訴求與地方政府決策選擇。三是地方政府與企業(yè)博弈關(guān)系，指企業(yè)要求減少民生供給、追求經(jīng)濟(jì)效益，與地方政府作為“公共利益承擔(dān)者”角色沖突。

上述均為不平等主體博弈，具體表現(xiàn)在：一方面，地方政府只擁有部分國(guó)家權(quán)力，中央遠(yuǎn)超地方權(quán)力，因此中央與地方間權(quán)力不平等；另一方面，只要公權(quán)力沒(méi)有被利益腐蝕，與企業(yè)、居民相比，地方政府在博弈中處于主導(dǎo)。本文主要討論地方政府與其他主體博弈決策，不涉及平等主體如企業(yè)與居民間及主體內(nèi)部博弈關(guān)系。

三、推動(dòng)力-排斥力：利益主體的博弈機(jī)理

地方政府與“中央政府、企業(yè)和居民”利益主體博弈決策，各利益主體訴求為：中央政府的績(jī)效考核與財(cái)政壓力；企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求壓力，居民的民生訴求壓力。從其對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度的“作用力性質(zhì)、作用力大小”分析可得：一是績(jī)效考核：對(duì)制度形成作用力大，當(dāng)其偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，對(duì)充足良好社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度作用力為負(fù)面；二是（充足）公共財(cái)政：對(duì)制度形成作用力大，作用力為正面；三是民生訴求：在公民權(quán)利無(wú)制度渠道時(shí)，對(duì)制度形成作用力小，作用力為正面；四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展：對(duì)制度形成作用力小，作用力為負(fù)面。如圖2所示。

（一）績(jī)效考核

首先，對(duì)地方政府和官員而言，績(jī)效考核十分重要，對(duì)其行為起導(dǎo)向功能。當(dāng)兩者利益可調(diào)和時(shí)，共同追求績(jī)效提升；反之地方官員有可能為政治升遷脫離政府利益而追求績(jī)效提升。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)，績(jī)效考核內(nèi)容為思想先進(jìn)性、道德品行、對(duì)中央擁護(hù)性等，通過(guò)思想控制保持與增強(qiáng)地方對(duì)中央凝聚力。但現(xiàn)階段僅靠思想控制已無(wú)法有力影響地方政府，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為“硬指標(biāo)”。

其次，當(dāng)績(jī)效考核注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，對(duì)充足良好社會(huì)基本養(yǎng)老保障起負(fù)面作用，地方政府忽視或只提供最低保障，中央與地方重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)保障被擠壓到最小程度，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展附庸。改革開(kāi)放后較長(zhǎng)時(shí)期，社會(huì)保障制度覆蓋范圍小，且重點(diǎn)保障優(yōu)勢(shì)群體，忽視弱勢(shì)群體。但當(dāng)績(jī)效考核指標(biāo)改變，把促進(jìn)民生發(fā)展作為核心指標(biāo)時(shí)，地方政府將積極提供社會(huì)保障，此時(shí)圖2中（1）移動(dòng)到（2）。

（二）（充足）公共財(cái)政

公共財(cái)政是社會(huì)保障實(shí)施的關(guān)鍵條件。若公共財(cái)政充足，可提升地方社會(huì)基本養(yǎng)老保障供給能力，推動(dòng)制度發(fā)展；反之則會(huì)成為限制條件，因此圖2假定公共財(cái)政充足，是社會(huì)保障制度的推動(dòng)力。

但實(shí)踐中相對(duì)于社會(huì)保障責(zé)任而言，地方公共財(cái)政通常有限。只有在此約束下，地方政府才會(huì)基于博弈關(guān)系做出于己最有利決策。此時(shí)公共財(cái)政對(duì)地方政府提供充足良好社會(huì)保障作用力變小，作用力性質(zhì)為阻礙社會(huì)保障發(fā)展，此時(shí)公共財(cái)政在圖2中將由（2）移動(dòng)到（3）。

（三）民生訴求

社會(huì)基本養(yǎng)老保障決策由國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)，被保障者即民眾參與嚴(yán)重不足，民眾力量雖然數(shù)量眾多，但民生訴求卻無(wú)法產(chǎn)生足夠博弈力量，因此其作用力較小，但性質(zhì)為促進(jìn)作用。

當(dāng)民眾開(kāi)始表達(dá)不滿時(shí)，地方政府為維持穩(wěn)定不得不考慮民生訴求。鄭永年認(rèn)為，目前社會(huì)運(yùn)動(dòng)成為工人、農(nóng)民等弱勢(shì)群體表達(dá)不滿重要工具，當(dāng)社會(huì)抗議成功向政府施壓時(shí)，政府不得不考慮改革[17]。就社會(huì)保障而言，個(gè)體表達(dá)不滿方式，一是選擇“退出制度”，即當(dāng)其認(rèn)為所得小于付出時(shí)，便會(huì)選擇“退出制度”。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依大數(shù)法則維持，當(dāng)個(gè)體退出到一定數(shù)量便危及持續(xù)性，地方便不得不考慮民生訴求。二是以集體行動(dòng)方式表達(dá)不滿，當(dāng)中央把社會(huì)穩(wěn)定作為“高壓線”時(shí)，地方政府自然不敢也不愿碰，無(wú)論如何都想保持地方秩序穩(wěn)定，避免民眾抗議沖擊，所以一旦民眾由集體行動(dòng)表達(dá)不滿，地方勢(shì)必將民生訴求提升到新高度，其在圖2中將由（3）移動(dòng)到（2）。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度形成的壓力來(lái)自企業(yè)主體。保羅·皮爾遜認(rèn)為，社會(huì)保障基本假設(shè)是雇主反對(duì)福利制度擴(kuò)張，只要有可能便會(huì)徹底消滅福利制度[18]。企業(yè)根本目標(biāo)是追求利潤(rùn)，要求降低一切開(kāi)支包括人力成本，天然沒(méi)有提供充足良好社會(huì)基本養(yǎng)老保障動(dòng)力，企業(yè)對(duì)制度作用力較小，其性質(zhì)為阻礙作用，并在以下情況下更為顯著：其一，當(dāng)績(jī)效考核偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，地方政府支持企業(yè)發(fā)展，企業(yè)趁機(jī)要求降低人力成本、削減福利；其二，當(dāng)?shù)胤截?cái)政有限、中央要求提供保障壓力較大，即中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配時(shí)，地方政府會(huì)向企業(yè)施壓，要求企業(yè)上繳更多稅收，彌補(bǔ)財(cái)政不足。

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，當(dāng)人力資源重要性達(dá)到一定程度時(shí)，企業(yè)對(duì)提供充足良好社會(huì)保障作用力增加，其性質(zhì)將變?yōu)橥苿?dòng)力。此情況與勞動(dòng)力市場(chǎng)密切相關(guān)，當(dāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)供小于求時(shí)，企業(yè)會(huì)超越低成本沖動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)保障提供，此時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在圖2將由（4）移動(dòng)到（2）。

四、在利益博弈中尋求平衡：地方政府決策邏輯分析

博弈意味著為自身利益最大化采取策略，地方政府首先會(huì)剔除不利目標(biāo)，進(jìn)而在剩下策略中選擇最優(yōu)[19]，本部分討論地方政府的博弈決策過(guò)程。

（一）前提假設(shè)與現(xiàn)階段博弈決策

為了便于分析，本文假設(shè)：一是民生訴求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)基本養(yǎng)老保障“排斥力-推動(dòng)力”的天然矛盾體，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展是充足良好社會(huì)基本養(yǎng)老保障排斥力，民生訴求是推動(dòng)力，兩者關(guān)系如圖3所示；二是地方政府作為公權(quán)力代表，不與企業(yè)合謀，盡管目前存在地方政府“公司化”傾向，但是否已成普遍現(xiàn)實(shí)仍有待論證，因此假設(shè)地方政府對(duì)社會(huì)保障推動(dòng)力超越企業(yè)，否則制度便無(wú)從提供。

現(xiàn)階段利益博弈如圖2所示：績(jī)效考核偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)提供充足良好社會(huì)基本養(yǎng)老保障不利；（充足）公共財(cái)政對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保障有利；民生訴求對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保障有利；經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保障不利。雖然公共財(cái)政是社會(huì)保障推動(dòng)力，但由于其有限性，若無(wú)外在壓力，地方政府偏向低水平保障。若民生壓力增大，地方政府在財(cái)政與民生訴求間決策，印證了地方社會(huì)保障決策較保守，限于財(cái)政有限性，若無(wú)外在壓力不會(huì)偏向民生。Chan at al認(rèn)為我國(guó)社會(huì)保障實(shí)施由地方財(cái)政狀況和為人民謀福利動(dòng)力強(qiáng)弱決定，地方可能“忽略一種政策或消極執(zhí)行”[20]，目前地方政府社會(huì)基本養(yǎng)老保障決策是在公共財(cái)政與民生訴求間，小心翼翼尋求兩者的平衡。

（二）一種因素變化時(shí)博弈決策

為使博弈過(guò)程更清晰呈現(xiàn)，本文只討論作用力性質(zhì)而不討論其大小，因?yàn)楹笳邔?dǎo)致數(shù)量眾多博弈結(jié)果。

1. 績(jī)效考核側(cè)重社會(huì)指標(biāo)。當(dāng)績(jī)效考核側(cè)重社會(huì)指標(biāo)時(shí)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生訴求固有矛盾，地方?jīng)Q策選擇取決于公共財(cái)政。若財(cái)政狀況良好，則偏向提供充分良好社會(huì)基本養(yǎng)老保障，否則便缺乏提供能力或把責(zé)任轉(zhuǎn)移到企業(yè)、個(gè)人等主體。隨著績(jī)效考核體系轉(zhuǎn)型完成，此決策模式將成為今后主導(dǎo)。

當(dāng)績(jī)效考核側(cè)重社會(huì)指標(biāo)，財(cái)政作用力性質(zhì)不變，此時(shí)績(jī)效考核和財(cái)政均為推動(dòng)力，決策情景于地方政府有利，地方政府容易在博弈中平衡，但要警惕福利過(guò)度提供。因?yàn)榈胤秸荚谔嵘己丝?jī)效，若公共財(cái)政為其提供相應(yīng)能力，則會(huì)選擇高水平保障，不會(huì)顧及企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，社會(huì)保障可能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2. 公共財(cái)政緊縮。在“績(jī)效考核側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生訴求為固有矛盾”前提下，當(dāng)公共財(cái)政緊縮時(shí)，財(cái)政對(duì)充足良好社會(huì)基本養(yǎng)老保障正向促進(jìn)作用下降，甚至成為其制約因素，此時(shí)決策對(duì)地方政府是艱難選擇。在公共財(cái)政緊縮時(shí)，地方政府提供社會(huì)保障水平隨之下降，甚至降至“觸底”水平，但必須滿足最基本生活需求，否則便會(huì)引發(fā)民眾反抗。此時(shí)地方政府謹(jǐn)慎衡量民生訴求底線，并依據(jù)民生訴求平衡決策，以防抗議威脅社會(huì)穩(wěn)定。

（三）兩種因素變化時(shí)博弈決策

在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生訴求為天然矛盾體”假設(shè)下，當(dāng)績(jī)效考核和公共財(cái)政作用力性質(zhì)相同時(shí)，其一，當(dāng)績(jī)效考核和公共財(cái)政同為推動(dòng)力時(shí)，地方政府依據(jù)民生訴求決策傾向于提供高保障；其二，當(dāng)兩者同為排斥力時(shí)，地方政府以民生訴求底線為標(biāo)準(zhǔn)提供低水平保障，在社會(huì)穩(wěn)定與民生訴求間平衡決策。

當(dāng)績(jī)效考核和公共財(cái)政作用力性質(zhì)同時(shí)變化，但其性質(zhì)不同時(shí)，其一，績(jī)效考核為排斥力，公共財(cái)政為推動(dòng)力，與現(xiàn)階段決策情景相同，此處不贅述。其二，績(jī)效考核為推動(dòng)力，更注重社會(huì)指標(biāo)，公共財(cái)政為排斥力，此時(shí)地方提供保障的意愿和能力失衡，雖然有提供意愿，但財(cái)政緊縮，實(shí)際供給能力不足，地方可能變通執(zhí)行中央政策，在績(jī)效考核、民生訴求及公共財(cái)政間平衡，此位置處于既不違背中央政策，又不引發(fā)民眾抗議，同時(shí)財(cái)政又有能力提供的水平。

（四）極端情況下博弈決策

1. 當(dāng)民生訴求被抑制時(shí)，民生訴求推動(dòng)力作用不顯著，甚至被地方政府忽略。此情況在政府極度強(qiáng)權(quán)，民眾缺乏利益訴求渠道時(shí)存在。此時(shí)地方政府趨向于底線決策甚至不決策，即低水平或根本不提供社會(huì)基本養(yǎng)老保障。此情況在現(xiàn)代社會(huì)將成為少數(shù)極端情況，因?yàn)椤霸谡危▏?guó)家權(quán)力）被推向極致的地方，生活完全有可能衰亡腐化”[21]，但其變通情況較常見(jiàn)，即政府只對(duì)部分群體提供保障獲其支持，既防止民生訴求完全被抑制引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，又能保持低水平財(cái)政開(kāi)支，導(dǎo)致制度資源偏向優(yōu)勢(shì)群體。

2. 當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變?yōu)橥苿?dòng)力時(shí)，雖然雇主天然反對(duì)至少反對(duì)高福利，但若把其態(tài)度僅歸為反對(duì)，顯然過(guò)于簡(jiǎn)單。雇主態(tài)度不盡相同，即使最初反對(duì)，也不能簡(jiǎn)單認(rèn)為板上釘釘，其立場(chǎng)更復(fù)雜，因此資本家調(diào)整福利制度，福利制度也調(diào)整資本家[18]。當(dāng)宏觀環(huán)境改變?nèi)鐒趧?dòng)力短缺，盡管企業(yè)不愿提供保障，但“招工荒”是企業(yè)最不愿面對(duì)的，此時(shí)企業(yè)選擇用部分利潤(rùn)換取對(duì)勞動(dòng)者提供社會(huì)保障。

若企業(yè)經(jīng)濟(jì)訴求改變，而績(jī)效考核仍偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，財(cái)政和民生訴求為推動(dòng)力時(shí)，地方政府決策路徑為：其一，在公共財(cái)政與民生訴求間平衡；其二，轉(zhuǎn)移社會(huì)保障責(zé)任，要求企業(yè)或民眾承擔(dān)供給責(zé)任，政府主要進(jìn)行管理，不承擔(dān)或只承擔(dān)低水平資金支持。

3. 圖2虛線表示一種極端情況，即當(dāng)各利益主體對(duì)社會(huì)保障均為推動(dòng)力，即績(jī)效考核側(cè)重社會(huì)指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展變?yōu)橥苿?dòng)力；民生訴求和財(cái)政推動(dòng)力增強(qiáng)，此時(shí)地方政府容易決策，而且傾向于高水平保障。但此時(shí)只有利于提升保障水平，并不利于對(duì)區(qū)域差異整合，因?yàn)榈胤秸锌赡艹鲇诟?jìng)爭(zhēng)而盲目提升保障水平，地方政府擁有自主性越強(qiáng)，中央就越不容易對(duì)其約束，制度整合難度隨之增強(qiáng)。

4. 當(dāng)各種因素均為社會(huì)保障發(fā)展障礙，即績(jī)效考核偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，公共財(cái)政緊縮，民生訴求受抑制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力顯著，這是社會(huì)保障發(fā)展的“艱難時(shí)世”，地方政府可能忽視其責(zé)任，任由制度薄弱甚至空白發(fā)展。此時(shí)地方選擇不決策即不提供或只提供低水平保障。此時(shí)國(guó)家能力極度不平衡，一方面極度孱弱，無(wú)力提供社會(huì)保障，履行國(guó)家基本責(zé)任；另一方面極度強(qiáng)權(quán)，壓抑民生訴求，這種極度孱弱和強(qiáng)大國(guó)家糾結(jié)交叉，并不是國(guó)家常態(tài)，社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)可能存在。

（五）小結(jié)：地方政府博弈決策集

以上討論了地方政府決策邏輯，即在與其他利益主體博弈基礎(chǔ)上進(jìn)行平衡決策，可總結(jié)為表3所示。

由表3可知，當(dāng)“績(jī)效考核轉(zhuǎn)為社會(huì)指標(biāo)，公共財(cái)政充足”或四種因素同為推動(dòng)力時(shí)，會(huì)促進(jìn)地方提供充足良好社會(huì)保障，因此“績(jī)效考核和公共財(cái)政同為推動(dòng)力”是地方提供高水平社會(huì)保障必要條件。另外，要防止地方政府提供低水平、甚至不提供社會(huì)保障，此決策情景為：公共財(cái)政或民生訴求為排斥力或所討論四種因素同為排斥力，因此公共財(cái)政或民生訴求只要有一種因素為排斥力，便會(huì)出現(xiàn)“逐底競(jìng)爭(zhēng)”情況，如表4所示。地方政府提供高水平與低水平/不提供社會(huì)保障形成了保障水平變動(dòng)區(qū)間，通常情況下，地方?jīng)Q策在此區(qū)間內(nèi)擺動(dòng)，是地方綜合各方利益后均衡點(diǎn)。

五、結(jié)論

基于上述對(duì)地方政府社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度決策邏輯分析，可以初步得出以下結(jié)論：

一是雖然社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度區(qū)域差距有其合理性，但中央政府要整體控制差異范圍，避免地區(qū)間分化過(guò)大。否則會(huì)導(dǎo)致：勞動(dòng)力流動(dòng)的“福利損失”，為其自由流動(dòng)制造障礙；加劇社會(huì)不公平感，區(qū)域差距過(guò)大導(dǎo)致社會(huì)保障制度成為地區(qū)性制度，造成不同地區(qū)與群體享受非均衡性保障資源；對(duì)制度整合形成障礙，當(dāng)區(qū)域差異過(guò)大時(shí)，地方政府視社會(huì)基本養(yǎng)老保障為自我利益，設(shè)置一系列資格限制如戶籍制度等，成為制度進(jìn)一步整合的障礙。

二是中央與地方間關(guān)系主導(dǎo)地方政府博弈決策，是區(qū)域差異過(guò)大的主要原因。現(xiàn)階段兩者間關(guān)系為政治集中與經(jīng)濟(jì)分權(quán)，地方政府基于利益博弈決策，沒(méi)有有效供給公共物品[22]。由于通過(guò)績(jī)效考核等途徑實(shí)現(xiàn)政治集中，目前地方?jīng)Q策并沒(méi)有突破中央宏觀框架，區(qū)域差異主要表現(xiàn)為保障水平差異，雖然部分地區(qū)提升了社會(huì)保障水平，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)保障模式根本轉(zhuǎn)變。

三是中央與地方合理劃分社會(huì)保障責(zé)任。目前中央與地方責(zé)任劃分不清晰，中央和省級(jí)責(zé)任部分下放到地方，“上級(jí)請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”現(xiàn)象常態(tài)化[23]，地方政府承擔(dān)了過(guò)多社會(huì)保障責(zé)任[24]，因此劃分兩者間責(zé)任是調(diào)控區(qū)域差距的關(guān)鍵。受益范圍涉及全國(guó)，為全國(guó)公眾共同享有的純公共物品，或關(guān)系到國(guó)家整體利益，需要中央直接提供、管理和承擔(dān)全部支出責(zé)任，而具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)或?qū)儆诘胤骄植坷娴?，?yīng)由地方政府承擔(dān)責(zé)任。

四是中央政府與地方政府合理分權(quán)。國(guó)家對(duì)社會(huì)干預(yù)導(dǎo)致下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)法單純執(zhí)行政策，甚至試圖俘獲國(guó)家機(jī)器，使之為自己目的服務(wù)，分權(quán)產(chǎn)生獨(dú)立利益主體，導(dǎo)致向上博弈即地方與中央博弈和平行競(jìng)爭(zhēng)即地方與地方競(jìng)爭(zhēng)。分權(quán)內(nèi)容包括制度制定權(quán)和管理權(quán)，兩者既不能同時(shí)過(guò)度下放，也不能同時(shí)過(guò)度收縮。前者會(huì)造成決策權(quán)、資金管理、機(jī)構(gòu)管理等重要權(quán)力由地方掌握，使其有能力與中央抗衡，造成全國(guó)基本制度淪為地方制度，甚至導(dǎo)致民眾對(duì)地方認(rèn)同感大于中央，使中央權(quán)力和威信雙重流失。后者會(huì)造成一是制度“走樣”。當(dāng)中央控制所有資源但并不掌握實(shí)踐細(xì)節(jié)時(shí)，會(huì)導(dǎo)致制度脫離實(shí)踐；同時(shí)地方政府變通甚至消極執(zhí)行政策，社會(huì)保障似乎“與地方政府無(wú)關(guān)”，導(dǎo)致雙重“走樣”。二是走向“奴役之路”。當(dāng)制度權(quán)力全部由中央集權(quán)時(shí)，所產(chǎn)生的不僅是父愛(ài)權(quán)威主義國(guó)家，而且也使所有機(jī)構(gòu)和人員依附于國(guó)家，導(dǎo)致社會(huì)被國(guó)家“奴役”。這種利維坦式強(qiáng)大國(guó)家不僅超于社會(huì)之上，而且有可能將社會(huì)吞噬，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)僵化、缺乏活力，無(wú)從發(fā)展。

五是保證公民參與決策是避免社會(huì)基本養(yǎng)老保障政策區(qū)域差異過(guò)大的有效途徑。目前各地方政府把社會(huì)保障作為利益博弈工具，社會(huì)保障從保障民生目標(biāo)異化為政府間利益博弈工具，忽略了關(guān)照公民利益是制度發(fā)展根本所在。目前對(duì)民生訴求回應(yīng)性仍然較低，政府官員容易形成對(duì)政策壟斷和對(duì)其他政策主體擠出效應(yīng)。因此需要加強(qiáng)人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)等渠道與民眾溝通，以及通過(guò)微博、網(wǎng)絡(luò)等新型媒體增強(qiáng)對(duì)民生訴求的回應(yīng)性。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：關(guān) 華