鄭秀亮

從原先的一項環(huán)保政策措施，發(fā)展到如今成為一項嚴格的督察制度，重點環(huán)境問題掛牌督辦制度發(fā)揮了哪些作用？在實踐中又存在哪些不足？

效果如何？

如今，每年從環(huán)保部到各省區(qū)的重點環(huán)境問題掛牌督辦名單，都會通過門戶網站、新聞媒體向社會公開，被掛牌地區(qū)存在的各種環(huán)境問題很快進入公眾的視野，這無疑會迫使當地政府提高對環(huán)保的關注度。特別是對于被掛牌問題，媒體還常常對整治進度進行跟蹤暗訪，這也給地方政府增加了無形的壓力。

“環(huán)境質量不好，不單老百姓有意見，老板都不來投資啊?！庇浾咴谧咴L多個掛牌督辦項目時了解到，環(huán)境質量如今越來越受到公眾的重視，環(huán)境的好壞甚至會影響到招商引資，轄區(qū)內如果存在掛牌督辦項目，地方政府受到的負面影響往往是多層次的。這也是各地對掛牌督辦問題的解決都持比較積極態(tài)度的原因，許多地方都會建立市領導掛牌督辦突出環(huán)境問題制度，并組建由多個相關職能部門組成的整治工作小組，相關領導定期進行現(xiàn)場督察，實施嚴格的責任追究制度?！暗胤秸兴鳛椋h(huán)境問題才能解決好。”許多環(huán)保官員都這樣提到。

從各地掛牌督辦名單中，我們還會發(fā)現(xiàn)其中不乏知名的上市公司，這些公司一旦被掛牌后，也都會受到公眾的強烈質疑，甚至引發(fā)股市震蕩。浙江海正藥業(yè)股份有限公司，2012年被環(huán)保部掛牌督辦，海正藥業(yè)股票交易因此被臨時停牌，復牌之后發(fā)生跌?，F(xiàn)象，兩個交易日就跌了13.13%。掛牌通過向全社會公布的形式，把污染企業(yè)置于全社會共同監(jiān)督之下，可以督促污染企業(yè)自覺糾正違法問題，并且在以后的生產過程中選擇守法，強化法律法規(guī)的執(zhí)行力。

“實踐證明，監(jiān)察部門的介入，使責任追究到位，形成強大合力，掛牌督辦取得良好效果?！杯h(huán)保部有關負責人提到。目前，從中央到地方實施的許多掛牌督辦行動，多是由環(huán)保和監(jiān)察、紀檢等部門聯(lián)手督辦。部分省甚至由環(huán)保和監(jiān)察部門共同出臺掛牌督辦的實施辦法，如江蘇省環(huán)保廳和監(jiān)察廳聯(lián)合出臺了《重點環(huán)境違法問題掛牌督辦和責任追究辦法》；廣東省環(huán)保廳聯(lián)合監(jiān)察廳印發(fā)了《廣東省重點環(huán)境問題掛牌督辦管理暫行辦法》。這一舉措，為掛牌督辦工作的有效開展奠定了堅實基礎。

掛牌督辦往往還能突破“一案一辦”的做法，通過一個問題的解決推動區(qū)域環(huán)境問題的總體改善，達到“掛了一家，督辦多個”的效果。例如廣東省大寶山礦業(yè)有限公司在2013年被列為廣東省掛牌督辦重點環(huán)境問題之一，在督辦大寶山改進環(huán)境行為的同時，省環(huán)保廳還印發(fā)《大寶山礦區(qū)及周邊環(huán)境綜合整治工作方案》，將大寶山的整治擴展至周邊礦區(qū)的環(huán)境污染綜合整治行動，借此改善礦區(qū)多年來的環(huán)境問題。

此外，各省市對掛牌督辦問題都會加大執(zhí)法力度，對環(huán)境違法行為形成“高壓”態(tài)勢。例如廣東省對掛牌督辦工作實行廳領導包案督辦、現(xiàn)場督辦制度，并不定期派出督查組，對掛牌督辦重點環(huán)境問題、重點環(huán)境信訪問題和重點環(huán)境風險源等開展專項督查。去年，廣東省就通過加強對江門市荷塘鎮(zhèn)重污染企業(yè)及茂名市白沙河流域制革企業(yè)等掛牌督辦項目執(zhí)法力度，推動當地關停了一批違規(guī)企業(yè)，對一批環(huán)保設施落后的企業(yè)進行了大力整頓，掛牌督辦工作取得了明顯成效。

難題在哪？

環(huán)境保護工作目前雖然被推到了前所未有的高度，但是在許多地方，由于長期形成的發(fā)展理念，環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法所形成的約束多為“軟約束”，即對于環(huán)境問題責任單位的管控約束軟弱無力。在很多地方，環(huán)保執(zhí)法時，基層環(huán)保部門甚至被地方政府一紙“企業(yè)保護令”拒之門外。

顯然，許多掛牌督辦案件，不僅涉及工業(yè)，甚至涉及漁業(yè)、農業(yè)以及跨流域問題，暫且不說涉事地方政府會干預環(huán)保部門的正常執(zhí)法，就算是環(huán)保部門正常執(zhí)法，也往往是有心無力。掛牌督辦的目的就是遏制環(huán)境問題進一步惡化，并借此敲打基層黨委政府主政者，為環(huán)保部門履職創(chuàng)造必要的空間。然而我們看到的現(xiàn)實是，在省級政府監(jiān)管效能較高、公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督較為健全的廣東，去年仍然有兩個地級市政府“不聽招呼”，最終被連續(xù)兩年掛牌督辦。環(huán)保部掛牌督辦案件中，超過督辦時限未能解除督辦的現(xiàn)象，也屢見不鮮。

另一個問題是，有些掛牌督辦案件的違法問題往往由來已久，如果日常監(jiān)管到位，地方政府下狠力氣進行整頓，完全可以避免掛牌。但是，部分地市往往要等到國家或者省里掛牌了，才開始立案查處動真格。主要原因在于，許多地方一方面對掛牌督辦存在僥幸心理，認為不一定被查到，即使查到了也不一定達到掛牌的標準；另一方面則是由于許多問題牽涉到經濟發(fā)展及地方保護等因素，監(jiān)管存在障礙，只能依賴上級掛牌督辦解決環(huán)境問題。

另一個值得注意的問題是，掛牌督辦有一整套完整的檢查、審核、批復程序，往往有一定的時間跨度。這會導致出現(xiàn)掛滯后于改，存在為掛牌而掛牌的現(xiàn)象。例如，對于一些不太復雜的案件而言，牌尚未掛出去，企業(yè)已整改完畢。有環(huán)保部官員就提到，前兩年華北地區(qū)因污染減排存在問題被掛牌督辦的企業(yè)中，由于涉及不同部委之間會簽、審核等因素，掛牌大都滯后于整改。

這樣一來，掛牌就有可能變成單純的履行程序，失去了實質意義，致使“一掛就摘。”同時，部分企業(yè)等過了風頭，繼續(xù)違法排污，導致“一摘就犯”。

如何改善？

去年，廣東建立掛牌督辦考核機制，配套了對責任單位采取約談、警示、通報、批評等處理措施；對責任單位相關責任人員采取通報批評、組織處理，嚴重的可給予黨紀政紀處分，觸犯刑律的，移送司法機關追究刑事責任等處分條款。

這一舉措，有望將環(huán)?！败浖s束”變成貨真價實的“硬約束”，借此倒逼地方政府盡到責任，增強對環(huán)境問題的整治力度，督促企業(yè)遵守環(huán)境保護法律。建立嚴格化、明晰化的環(huán)保“硬約束”，還能夠有效壓縮環(huán)保部門官員的問題解釋空間，削減其自由裁量權。

不過，廣東之外的其他省市區(qū)，省級政府層面也大多建立了一定形式的環(huán)?？己酥贫?，但部分環(huán)?？己硕嗔饔谛问剑M管有許多考核制度形成了頗為完備的文本條款，但有環(huán)保官員就提到，“對最基本的地方政府履職開展真刀真槍的問責幾乎很少見到”，問責變成了一紙空文。因此在完善考核制度的同時還必須將考核及問責落實到實處，對不按時完成任務者要動真格。這樣，“軟約束”才能夠變成“硬約束”，掛牌督辦的成效才能夠真正凸顯出來。

鑒于掛牌督辦制度本身的嚴肅性和強大的影響力，在辦理掛牌督辦問題時，要做到“掛之審慎、督之認真”，一定要抓準事實，確保證據確鑿、充分。同時，要推行陽光運作，保證掛牌程序公開、公正，樹立權威，促進企業(yè)徹底整改。各地方環(huán)保部門應建立固定的信息公開平臺，對掛牌和摘牌均及時予以公示，便于公眾監(jiān)督，做到有始有終。

對于掛牌督辦問題，不能夠“一摘了事”，對于解除掛牌督辦的問題，還應該加強后督察工作，避免“一摘就犯”的現(xiàn)象，提高掛牌督辦案件質量。同時，要強化日常執(zhí)法，打造長效機制。掛牌督辦畢竟是特殊的督辦手段，絕大部分違法問題依靠正常的執(zhí)法程序就可以解決。因此，環(huán)境執(zhí)法的注意力還應該著重于日常監(jiān)管，強化基層監(jiān)管隊伍和能力建設，保障地方環(huán)保部門的執(zhí)法獨立性。

打擊環(huán)境違法行為、實行掛牌督辦制度，單靠環(huán)保部門的力量是不夠的，必須打“組合拳”，求得相關部門支持，形成強大合力。這幾年，從各地實踐結果來看，監(jiān)察部門在掛牌督辦工作中發(fā)揮了巨大作用。因此，要深入與監(jiān)察部門合作，從責任追究的角度加大督辦力度，遏制久掛不辦現(xiàn)象，并進一步利用信貸、證券、環(huán)境信用評價等經濟政策，與相關部門形成聯(lián)動機制。endprint