劉寶新，伍 林，魯 飛，王 學

(1.軍事交通學院 訓練部，天津300161;2.陸軍航空兵通州場站，北京101123;3.軍事交通學院 國防交通系，天津300161)

美國民航后備隊在美國空中軍事運輸力量中占有重要地位，是現(xiàn)役空運力量的重要補充。其建設時間長、運行機制健全、實力雄厚，并在海灣戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭中得到實戰(zhàn)檢驗，在部隊展開、后勤保障、部隊回撤等各個階段都起到了關鍵作用。系統(tǒng)分析美國民航后備隊發(fā)展歷程，研究探索其建設的成功經驗，對于推動我國民航后備力量建設，具有十分重要的意義。

1 美國民航后備隊的產生

美國政府十分重視航空運輸?shù)臏受娛滦?，美國?lián)邦航空局平時雖然隸屬運輸部，但戰(zhàn)時歸國防部管理。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國總統(tǒng)羅斯福曾簽署指令由美陸軍部長統(tǒng)一調用各家民用航空公司的飛機遂行軍事任務。朝鮮戰(zhàn)爭期間，美國曾動用了大量民航運輸機加入軍事空運機群，共飛行1 萬多架次，運送物資和人員的數(shù)量分別占物資和人員總數(shù)的56%和67%。

為避免以往戰(zhàn)爭中出現(xiàn)的調動民用飛機無章可循、組織指揮關系混亂、軍民運輸機爭航線以及任務不明等弊端，杜魯門總統(tǒng)于1951 年2 月28 日簽署了第10219 號行政令，即《明確有關聯(lián)邦機構的運輸及儲存若干職責》，指令國防部和商業(yè)部共同擬制一旦國家需要時，如何更好地調用民間空運力量方案。1951 年12 月，國防部和商業(yè)部簽訂了諒解備忘錄，同意組建一個“國防空運管理局”作為執(zhí)行機構，負責向民用航空公司分派軍事空運任務，協(xié)調民用航空公司與空軍之間的關系。備忘錄中還指定空軍部長辦公室作為國防部的代表，負責制訂民用運輸機的征用計劃，一旦軍方需要，可向“國防空運管理局”提出征用民航飛機的申請，并與民用航空公司簽訂參加“民航后備隊”合同。1952 年3 月20 日制訂的《國防部民航后備隊計劃》，正式確認了“民航后備隊”這一組織形式，意在將民用航空公司“軍事化”。但是，一直到1959 年還沒有航空公司與國防部簽訂合同。1960年以后，才有部分航空公司陸續(xù)與國防部的代表機構即空軍的空中機動司令部簽訂合同，正式加入民航后備隊機群。

2 美國民航后備隊的建設

美國民航后備隊成立以來，經過60 多年的建設與發(fā)展，取得了良好的建設效果，不僅有效保證了美軍在戰(zhàn)時獲得強大的空運能力，同時也為國防部節(jié)約了大筆的飛機采辦與維護費用。

2.1 力量構成

凡是在美國聯(lián)邦航空局注冊的全美民用客、貨運航空公司均可自愿申請加入民航后備隊。加入民航后備隊的飛機型號及架數(shù)，由航空公司與空中機動司令部協(xié)商，并簽訂合同。1990 年以前，每年都要簽訂(續(xù)簽)一次合同，1990 年后改為每3 年簽訂一次。截止1999 年，共有35 家航空公司加入民航后備隊，擁有各型飛機657 架［1］。

民航后備隊由國際空運、國內空運和醫(yī)療后送3 部分力量構成。國際空運分為遠程空運和短程空運2 種:遠程空運由具備越洋能力的客機和貨機承擔，任務是對空中機動司令部執(zhí)行的戰(zhàn)區(qū)間遠程空運行動進行應急支援;短程空運由中型客機和貨機承擔，主要用于支援近?？者\。國內空運分為本土空運和阿拉斯加空運2 種:本土空運主要是滿足緊急狀態(tài)下國防部在本土的空運需求;阿拉斯加空運則主要為美國太平洋司令部提供空運服務。醫(yī)療后送空運主要是幫助從戰(zhàn)區(qū)間向位于本土的醫(yī)院護送傷員，同時也可用于向戰(zhàn)區(qū)運送醫(yī)療設備和人員。

2.2 動員等級

1963 年，美國國防部與商業(yè)部共同達成協(xié)議，明確規(guī)定一旦軍方需要，分三級征召，并逐步增加民航后備隊的飛機加入量。航空公司須為每架飛機配備4 名機組人員，其中不能有國民警衛(wèi)隊和空軍后備隊的成員，并負責本公司被征用飛機的油料、備件及維護等勤務保障。

一級征召，也稱臨時擴編。當軍事空運能力不能同時滿足部隊機動和其他空運需求時，經國防部長批準，可征用民航后備隊的飛機擔負戰(zhàn)略空運任務，任務執(zhí)行由空中機動司令部宣布和指揮。民航后備隊將提供18 架遠程客機和23 架貨機，征用的比例為客機的9%、貨機的15%。要求一般國際遠程客機和貨機飛機須在24 h 內做好投入軍事空運的準備。適用于國內危機和小規(guī)模的地區(qū)沖突。

二級征召，是空運緊急階段。經過第一階段征召后仍不能滿足軍事空運的需要，而面臨的緊急情況又達不到實施全國動員的程度時，必須再增加一些遠程、短程運輸機才能滿足軍事空運需求。在這種情況下，可對民航后備隊的飛機實施第二級征召。二級征召由國防部長批準，可動員77 架遠程客機、40 架遠程貨機、23 架近程客機、37架國內貨機和4 架阿拉斯加貨機。根據(jù)規(guī)定，國防部有權使用民航后備隊客機的29%、貨機的36%，并要求在24 h 之內報到。適用于需擴充現(xiàn)役部隊的中等規(guī)模地區(qū)沖突。

三級征召，只有在總統(tǒng)或國會宣布全國處于緊急狀態(tài)以后才能實施。除非面臨同時發(fā)生大規(guī)模地區(qū)性突發(fā)事件，否則國防部不準備實施三級征召。由國防部長批準，可動員250 架遠程客機、150 架遠程貨機、34 架近程客機、6 架近程貨機、37架國內貨機、4 架阿拉斯加貨機和35 架醫(yī)療后送飛機。所有民航后備隊的飛機都必須在48 h 內做好征用準備。國防部視緊張程度征用客機的59% ～100%，貨機的75% ～100%。

2.3 使用管理

美國是一個市場經濟十分發(fā)達的國家，人們的行為觀念就是最大限度地追求經濟效益。為適應這一國情，美軍采取了一系列的措施，加強對民航后備隊的使用管理，以便充分發(fā)揮民航后備隊的作用。

健全完善法規(guī)制度。美國既有《國家安全法》《戰(zhàn)爭權限法》《國家緊急狀態(tài)法》等涉及運輸動員具有母法性質的基本法規(guī)，還有《民航后備役條例》《戰(zhàn)時航空勤務計劃空運優(yōu)先權手冊》等一系列專門法規(guī)，為民航后備隊的建設與發(fā)展提供了良好的法規(guī)保障。

采取各種激勵措施。美國政府和軍方多年來采取各種措施，盡量擴大簽約航空公司的業(yè)務范圍與運量，以刺激航空公司參加民航后備隊的積極性。海灣戰(zhàn)爭以后，美國國防部將民航后備隊相關的客運業(yè)務從每年約3.45 億美元提高到15億美元，并為這些航空公司每年提供約2.7 億美元的貨運業(yè)務。同時，參加民航后備隊是獲取運送聯(lián)邦勤務總署有關人員和國內小包裹快件空運合同的先決條件，這項合同價值16 億美元。近幾年，美軍方繼續(xù)加大與政府部門合作力度，實施了“城市間往返運輸”計劃，每年能為民航后備隊提供10 ～12 億美元的營運額。美國國防部還采取其他一些措施，如在戰(zhàn)時為參加軍事行動的飛機購買保險;凡是有飛機被動員的公司，無論飛與不飛，都會得到10 h 的補償;按照各公司的經營成本為其提供相應補償;允許使用軍用機場作為其備降機場;允許一些航空公司利用國內的一些軍事基地起降等，以期吸引更多的航空公司加入民航后備隊。

加強戰(zhàn)備訓練。美軍十分重視對民航后備力量的訓練，并已經實現(xiàn)了常態(tài)化。按規(guī)定，美國民航后備隊全年要進行38 d 的訓練，其中包括每次4 h 的周末訓練全年共計48 次，以及在夏季為期2周的連續(xù)軍事訓練等，極大地提高了國防意識和戰(zhàn)備水平。

2.4 貫徹國防要求

美國《國家空運政策》“鼓勵在民用飛機中貫徹國防特色”，并把民用運輸機貫徹國防要求當作提高其軍事運輸可用性、增加民航后備隊軍事空運整體交通的重要環(huán)節(jié)，予以高度重視。美國民航的建設和發(fā)展從規(guī)劃和計劃開始，就將軍方的長期空運需求考慮在內，注重從機型發(fā)展和民航后備隊的總體建設上考慮和適應國防需要，貫徹國防要求。美國所建立和發(fā)展的民航后備隊就是民間運輸機建設上貫徹國防要求的重要成果。

美國所采用的改裝母機大都是大型寬體客機，改裝后的軍事用途基本都超出運輸范圍，主要用于空中預警、空中加油和電子干擾等。因此，對改裝母機，在國防要求內容上，有的側重于結構，要求空間寬大，機體內可以容納和布置較為復雜龐大的機械、電子設備和較多的操作人員，加大載油量和其它軍用裝備;有的要求飛行性能較好，如較快的飛行速度和較高的飛行高度;有的要求航程和續(xù)程時間較長;有的要求機體外部加裝附加設備艙，如在緊貼機身的背部或腹部加裝長、大的電子設備，在機身上用較高的支桿支援直徑達10 m左右的巨大雷達天線旋罩;有的要求機上電源功率具備充裕量，以滿足增裝設備后耗電量增加的需要，等等。美國波音公司應軍方要求，曾先后將機體較大、性能較好的B707 客機改裝為E-3 系列的空中預警機、KC-135 系列空中加油機、EC-135 電子戰(zhàn)飛機以及E-8 系列的空中警戒機等;將B737 和757 客機改裝成空中加油機。麥道公司也曾用MD-20 客機改裝成KC-10A 空中加油機。1983—1990 年，美軍實施了“民航后備隊促進方案”，投入近6 億美元把24 架客機(主要是B747 客機)改裝成貨機，以解決空軍貨運能力不足的問題。另外，為民航后備隊的飛機增加保密無線電通信設備和敵我識別裝置，以滿足戰(zhàn)時通信保障的需要。

3 對我國民航后備力量建設啟示

我國對民航后備力量建設也十分重視，依托航空公司、機場等單位，先后組建了飛行、維修和裝卸等近100 支國防交通專業(yè)保障隊伍，較好地完成了軍隊賦予的各項急難險重的運輸任務。但從整體上看，現(xiàn)有的民航專業(yè)保障隊伍存在著組織難落實、訓練難開展、保障難到位、動員難快速等問題，嚴重制約了保障能力的提升。因此，迫切需要借鑒外軍尤其是美軍的成功經驗，加強我國民航后備力量的建設與研究。

3.1 注重提高民航后備力量建設質量

航空軍事運輸作為戰(zhàn)略投送的尖刀力量，在執(zhí)行多樣化軍事任務中必將首當其沖、首選首用，民航后備力量建設不能過分追求數(shù)量規(guī)模，而應該把主要精力放在提高質量建設上，能夠做到快速反應、迅即行動、召之即來、來之能用。美軍組建的民航后備隊實行三級征召，戰(zhàn)備程度高，動員迅速，能夠滿足部隊的需要。因此，在當前組建民航預備役部隊條件還不成熟的情況下，借鑒多年來我國民航后備力量建設經驗，在民航現(xiàn)有交通專業(yè)保障隊伍的基礎上，以國有大型骨干航空公司為依托，抽組建立一定規(guī)模的民航戰(zhàn)略投送支援機隊，以滿足部隊快速投送的需要。借鑒美國民航后備隊契約化管理方式，與航空公司簽訂“戰(zhàn)略投送支援機隊建設和應急保障協(xié)議”，并結合年度任務和重點軍事運輸，細化相關協(xié)議，完善合同體系，切實提高民航后備力量建設質量和水平。

3.2 積極發(fā)揮政府的主導作用

美國的民航后備隊是“軍、政、民高度合作的成功產物”。政府除了在法規(guī)上為民航后備隊建設提供強有力的后盾之外，在經濟上也為民航后備隊給予了大力支持。民航后備隊是與美軍簽署協(xié)議，但其在為美軍執(zhí)行任務時是賠本的，只有加入民航后備隊的航空公司才有資格承運政府的4類運輸任務，而這4 類運輸業(yè)務利潤十分豐厚［2］。這樣通過政府的開支為民航后備隊提供強大的經濟吸引力。因此，在我國民航后備力量建設中，必須注重發(fā)揮政府的主導作用，積極協(xié)調國家發(fā)改委、國家民航局等職能部門，對因組建國防交通專業(yè)保障隊伍，需要民航企業(yè)承擔的組建投入、日常管理投入和執(zhí)行任務投入等費用，應綜合采取財政撥款、稅費減免、國有資產核算減免等措施予以足額保障，并將民航后備力量的組織建設、裝備管理、制度建設、教育訓練和執(zhí)行任務等，納入航空公司的生產經營管理和業(yè)績考核指標體系，以提高國防交通戰(zhàn)備工作在國家大型骨干航空企業(yè)工作中的地位和作用。

3.3 不斷加大使用管理工作力度

大力加強民航后備力量，尤其是戰(zhàn)略投送支援機隊法規(guī)建設和制度設計，將戰(zhàn)略投送支援機隊建設管理納入到《國防交通法》等法律法規(guī)中，建立健全組織、戰(zhàn)備、會議協(xié)商、評估點驗等制度，為常態(tài)化運行管理提供法規(guī)制度保障。在軍委總部和國家民航管理局高層之間，建立定期的對話協(xié)調機制，研究解決民航后備力量建設發(fā)展的重大問題。在所屬航空公司和駐在軍代處之間，建立定期的聯(lián)席會議機制，分析掌握民航后備力量的戰(zhàn)備情況，研究解決機隊建設與運用中存在的問題。建立常態(tài)化的任務賦予機制，確保平時軍事運輸優(yōu)先用、急時軍事行動重點用、戰(zhàn)時投送保障全面用，使民航后備力量常建、常管、常用。

3.4 健全完善有效的激勵機制

國有大型骨干航空公司組建各種民航后備力量，是履行國防義務的公益行為，應該得到國家政策的支持和相關制度的保障。采取積極的優(yōu)惠政策扶持和標準化的經費補償，讓承擔組建任務的航空公司政治上有榮譽、經濟得實惠，有利于調動航空公司參與民航后備力量建設的積極性和創(chuàng)造性。軍隊應優(yōu)先安排民航后備力量的機隊承擔軍事運輸任務，實施優(yōu)惠的運價補助，如可考慮在現(xiàn)有運價的基礎上上調20%，以彌補軍運過程中訓練所增加的開支［3］。積極協(xié)調國家相關部門，爭取低息貸款等優(yōu)惠扶持政策，為組建民航后備力量的航空公司購買和改裝適合軍事運輸?shù)娘w機。研究論證民航后備力量組建、管理、訓練以及因貫徹國防要求產生的加改裝成本和運營損失等方面的補助補償標準，為民航后備力量健康、有序發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

4 結 語

民航后備力量的建設受運輸市場、勞工政策、國防戰(zhàn)略和作戰(zhàn)指揮機制等多種因素的影響，其建設是一個不斷發(fā)展的過程。因此，及時跟蹤研究美國交通運輸后備隊伍的發(fā)展及其應對各種挑戰(zhàn)的措施，對我國民航備力量建設將具有十分重要的意義。

［1］ 李鳴.美軍交通運輸后備力量建設與管理［M］. 北京:金盾出版社，2010:114.

［2］ 劉寶新.美軍民用航空運力動員的特點及發(fā)展趨勢［J］. 國防交通，2001(4):11-14.

［3］ 總后軍交運輸部. 我國民航運輸力量發(fā)展實現(xiàn)軍民兼容的研究報告［R］. 北京:總后軍交運輸部，2002.