□張甲龍

近年來，司法機關(guān)在處理有關(guān)耕地破壞的土地違法案件時均要求國土資源行政主管部門提供耕地破壞鑒定，各級土地主管部門也很重視鑒定工作。但在土地鑒定實踐中，有幾個問題時常遇見，而國家沒有明確的文件，致使鑒定結(jié)論在很大程度上受到影響。

一、耕地破壞標準不明確的問題

1997年的《中華人民共和國刑法》中，新增了非法占用耕地罪（第342條），將耕地納入到刑法保護的范圍內(nèi)；2000年，最高法院的司法解釋從數(shù)量上明確了罪與非罪的界限。但是破壞耕地行為仍屢禁不止，因此破壞耕地鑒定工作非常重要。法律規(guī)定，構(gòu)成非法占用耕地罪的法定結(jié)果情節(jié)有兩種：一是數(shù)量較大；二是造成耕地大量毀壞。關(guān)于數(shù)量較大，最高人民法院已經(jīng)在《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕14號）中明確界定標準，即基本農(nóng)田5畝以上，非基本農(nóng)田的其他耕地10畝以上，但是對破壞程度，即對“種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”程度的認定，未形成統(tǒng)一的認定標準。目前只有國土資源部在前幾年出過一個征求意見稿，在征求意見稿中說明了非法占有耕地造成毀壞的三種情況：一是建設(shè)建筑物或者構(gòu)筑物等非農(nóng)業(yè)建設(shè)造成種植條件嚴重毀壞的；二是挖沙、采石、采礦、取土造成種植條件嚴重毀壞的；三是堆放固體廢棄物造成耕地嚴重污染的。對非法占有耕地所建設(shè)的建筑物或者構(gòu)筑物，以是否硬化地面為界定標準，對挖沙、采石、采礦、取土等行為，致使原耕作層被破壞的，可以根據(jù)情況具體分析。但是當(dāng)某宗違法用地占地面積達到了基本農(nóng)田5畝或以上或非基本農(nóng)田10畝以上，而造成毀壞所列舉的三種情況所占的面積不夠基本農(nóng)田5畝或非基本農(nóng)田10畝時怎么界定，沒有說明，且征求意見稿一直沒有作為正式文件下發(fā)，使得縣（市、區(qū)）國土資源行政主管部門在進行破壞耕地程度鑒定時沒有具體的技術(shù)標準可參照。希望國土資源部門能夠早日下發(fā)具體的技術(shù)標準，使得國土資源行政主管部門在進行破壞耕地鑒定時有標準可查。

二、土地利用總體規(guī)劃圖與土地實際利用現(xiàn)狀之間的問題

在進行耕地破壞鑒定時，土地利用總體規(guī)劃圖（以下簡稱“規(guī)劃”）所確定的用途與土地實際利用現(xiàn)狀之間一般會出現(xiàn)以下幾種情況：一是“規(guī)劃”與實際土地利用現(xiàn)狀一致，均為耕地；二是“規(guī)劃”是耕地但實際利用現(xiàn)狀是非耕地，如土地管理法中規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合規(guī)劃確定用途的建筑物或構(gòu)筑物；三是土地總體規(guī)劃圖是建設(shè)用地但實際利用現(xiàn)狀是耕地，且一直在耕種。當(dāng)遇到第一種情況時，沒什么矛盾，很好處理，按照土地管理法相關(guān)規(guī)定處理；但是遇到第二種情況或第三種情況時，“規(guī)劃”和實際不一致的時候，還能用土地管理法中的第七十四條來處理，從而進行耕地破壞程度鑒定嗎？“規(guī)劃”是政府根據(jù)社會經(jīng)濟文化發(fā)展的需要，對土地資源未來的合理利用做出的科學(xué)合理的安排，是土地管理部門要實現(xiàn)的目標；進行土地鑒定繼而處罰是對過去和現(xiàn)在土地違法事實進行的懲罰，而不是針對未來，因此進行耕地破壞鑒定，首先要明確，被破壞的土地是耕地，并且是正在耕種的土地，而不是未來規(guī)劃中的耕地。因此對于第二種情況，進行耕地破壞鑒定沒有實際意義。當(dāng)?shù)谌N情況出現(xiàn)時，即規(guī)劃是建設(shè)用地，但實際是正在耕種的土地時，由于違法人破壞的是耕地，對其進行破壞耕地鑒定并進行處罰是合適的。

三、耕地破壞時的現(xiàn)狀圖和進行鑒定時現(xiàn)狀圖不一致之間的問題

在進行耕地破壞鑒定時，會出現(xiàn)以下幾種情況：一是破壞現(xiàn)場和土地利用現(xiàn)狀圖一致，都是耕地；二是破壞現(xiàn)狀是耕地，破壞時土地利用現(xiàn)狀圖也是耕地，但是申請進行耕地破壞鑒定時的土地利用現(xiàn)狀圖為其他農(nóng)用地或建設(shè)用地；三是現(xiàn)狀是其他土地，但土地利用現(xiàn)狀圖是耕地。當(dāng)遇到第一種情況時，破壞現(xiàn)場與土地利用現(xiàn)狀圖一致，為耕地，按當(dāng)?shù)貒凉芾聿块T的申請，進行耕地破壞鑒定。遇到第二種情況時，由于我國進行了兩次土地調(diào)查，前后土地利用情況在土地利用現(xiàn)狀圖上有不一致的地方。由于土地利用現(xiàn)狀圖是當(dāng)前土地利用情況在圖上的反映，在非耕地進行非合法施工的，是可以不進行破壞耕地鑒定的，但是非法占用土地確實是耕地，不處罰也不能體現(xiàn)出土地執(zhí)法的嚴肅性，而處罰要進行耕地破壞鑒定才能進入處罰程序，否則司法部門會認為證據(jù)不全要求補充證據(jù)，所以在對第二種情況進行耕地破壞鑒定時要依據(jù)破壞耕地當(dāng)時的土地利用現(xiàn)狀圖來進行鑒定。當(dāng)遇到第三種情況時，現(xiàn)狀是非耕地，甚至是亂石灘，但在土地利用現(xiàn)狀圖上是耕地，按照土地法的規(guī)定，對破壞的耕地恢復(fù)原樣，可是原狀是非耕地甚至是亂石灘，怎么恢復(fù)？難道要把修建的建筑物或硬化的地面破壞掉，重新恢復(fù)成亂石灘，從而造成行政資源和社會資源的浪費嗎？所以，在遇到第三種情況時，建議不進行耕地破壞鑒定，以減少行政資源的浪費。