汪仁喜

(陜西省水利廳，陜西西安710004)

陜西省共有中型灌區(qū)173個(gè)，農(nóng)發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目1998年實(shí)施以來，至2012年，共完成22個(gè)重點(diǎn)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目，累計(jì)完成投資43 327萬元;新增灌溉面積43.17萬畝，改善灌溉面積216.92萬畝，累計(jì)襯砌干支渠道715.5公里，修復(fù)和新建渠道建筑物3 065座。按國家辦和水利部規(guī)定，要求在每個(gè)農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目區(qū)要建立3個(gè)以上的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，就是以某一灌溉區(qū)域?yàn)榉秶?，由農(nóng)民自愿組織起來的實(shí)行自我服務(wù)、民主管理的農(nóng)村用水合作組織，它屬于農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的一種，是具有法人資格，實(shí)行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、非營利性的群眾性社團(tuán)組織。自1998年農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目實(shí)施以來，在陜西省交口抽渭灌區(qū)組建第一個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)參與灌溉管理。通過創(chuàng)辦試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，到穩(wěn)步推廣，經(jīng)歷了近15年的發(fā)展歷程，全省農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目已組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)84個(gè)。

1 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)現(xiàn)狀

陜西省農(nóng)發(fā)中灌灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)參與管理面積已達(dá)80萬畝，占農(nóng)發(fā)中灌節(jié)水改造總面積的30.76%。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成立后，灌區(qū)實(shí)行“灌區(qū)水管單位+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，既可避免千家萬戶或單個(gè)村組要水造成無序供水的浪費(fèi)，并可實(shí)現(xiàn)整個(gè)灌區(qū)用水的統(tǒng)一調(diào)度，提高用水效率和效益。水費(fèi)征收由農(nóng)戶－組－村－鄉(xiāng)(鎮(zhèn))－縣－灌區(qū)水管單位，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶－協(xié)會(huì)－灌區(qū)水管單位，既減少了中間環(huán)節(jié)，避免了層層加碼，層層截留、挪用水費(fèi)等現(xiàn)象;又提高了灌區(qū)水管單位水費(fèi)收取率，實(shí)現(xiàn)了灌區(qū)水管單位和農(nóng)戶的雙贏。工程管理由失管過度到協(xié)會(huì)管理，既減少了守水勞力和水事糾紛，降低了用水成本;又提高了農(nóng)民主動(dòng)投入水利設(shè)施的積極性，維護(hù)了水利工程，恢復(fù)和改善了灌溉面積。因此，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)越來越受到各級政府和灌溉管理單位的重視和推廣。

1.1 協(xié)會(huì)運(yùn)作日趨規(guī)范

協(xié)會(huì)在維護(hù)供水秩序和供需方利益，促進(jìn)工程養(yǎng)護(hù)和配套，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，密切干群關(guān)系方面起到了橋梁作用。一是解決了主體“缺位”問題。成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)后，將有人用無人管的渠道交給協(xié)會(huì)管理，充分調(diào)動(dòng)了用水戶自己的事自己辦、自己的工程自己管的積極性，有利于工程效益的發(fā)揮。如安康市漢濱區(qū)黃石灘水庫灌區(qū)東干十分支渠協(xié)會(huì)，在渠系改造項(xiàng)目建成后，按照渠系竣工決算形成的固定資產(chǎn)整體交與農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理，協(xié)會(huì)通過與用水戶座談溝通，采取“一事一議”的辦法簽訂斗農(nóng)渠養(yǎng)護(hù)責(zé)任狀，落實(shí)責(zé)任主體，讓用水戶參與到末級渠系建設(shè)與管理中來，讓農(nóng)民以主人翁的角色參與其中，最大限度發(fā)揮受益農(nóng)民的積極性和自覺性，確保末級渠系工程效益的最大發(fā)揮。二是提高了水費(fèi)收取率。協(xié)會(huì)通過積極宣傳，用水戶也都已經(jīng)接受了水是商品的意識，實(shí)現(xiàn)了先交錢，后放水，交多少錢，放多少水，部分協(xié)會(huì)的水費(fèi)收取率達(dá)到95%以上。如隴縣段家峽水庫灌區(qū)南干三支渠協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)水量申報(bào)、水費(fèi)計(jì)收、渠道維護(hù)，并對“水量、水價(jià)、水費(fèi)”進(jìn)行公示，同時(shí)公開了流量計(jì)算公式，老百姓自己會(huì)看水位，計(jì)算流量、水方和水費(fèi)，協(xié)會(huì)對用水戶負(fù)責(zé)，用水戶也信任協(xié)會(huì)，做到了交明白錢、放明白水。三是規(guī)范了用水秩序。用水戶參與灌溉管理后，由于灌溉用水管理公正、民主、透明，灌水秩序規(guī)范，許多過去用水過程中產(chǎn)生的矛盾在協(xié)會(huì)內(nèi)部就得到解決，用水糾紛減少。如渭南市港口抽黃灌區(qū)，橫跨潼關(guān)、華陰兩個(gè)行政區(qū)域，由于管理體制沒有理順，用水秩序混亂。協(xié)會(huì)成立后，運(yùn)行過程中統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一用水管理、統(tǒng)一工程維修、統(tǒng)一水費(fèi)核算、保證灌區(qū)糧食豐收，由協(xié)會(huì)管理維護(hù)渠道，根據(jù)干渠水量大小及旱情輕重進(jìn)行綜合平衡，靈活安排，適時(shí)調(diào)配，再?zèng)]有發(fā)生偷水、打架斗毆及破壞涵閘的事件，用水秩序大為改善。

1.2 水事糾紛減少

協(xié)會(huì)成立前由于沒有有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間要水和用水各自為陳，用水矛盾突出，需要投入大量勞力守水，而用水也得不到有效的保障，特別是下游的村、組放一次水，往往需一百多人守水，否則水根本到不了田間。同時(shí)水量損失又特別大，一條十來公里長的渠道，水放到下游田間，利用率僅0.4左右。協(xié)會(huì)成立后，在提高灌溉效率、改進(jìn)服務(wù)水平方面明顯比過去管水組加強(qiáng)了。灌溉前協(xié)會(huì)執(zhí)委主動(dòng)上門服務(wù)，找各用水組代表協(xié)商用水計(jì)劃，確定輪灌次序，灌水時(shí)由執(zhí)委將水送到各用水組的斗、農(nóng)渠進(jìn)口，用水組首席代表組織全體代表將水送到田間，從而大大節(jié)省了守水勞力，降低了用水成本。

1.3 提高了用水效率

渭南港口抽黃灌區(qū)6個(gè)用水戶協(xié)會(huì)，3年內(nèi)先后投工1.8萬個(gè)(折合資金68.4萬元)，集資10萬元，使協(xié)會(huì)工程有較大改善?，F(xiàn)在的工程配套率達(dá)80%以上，渠道過水流量增大30%，支渠水利用系數(shù)由過去的0.55提高到0.75。

1.4 減少水費(fèi)征收環(huán)節(jié)

建協(xié)會(huì)前，水費(fèi)征收由農(nóng)戶到組、到村、到管理區(qū)、到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利站(有的交到縣)再交水管單位，中間環(huán)節(jié)多。特別是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級往往層層加碼，又層層截留、挪用，造成農(nóng)民高負(fù)擔(dān)用水，水管單位低水價(jià)供水的扭曲局面。近幾年，新的水價(jià)出臺(tái)和農(nóng)村稅費(fèi)改革深入開展，不允許鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村亂收費(fèi)，較徹底地根除了截留、挪用、“搭車”收費(fèi)現(xiàn)象?，F(xiàn)在農(nóng)民先交錢后放水，用明白水，交明白錢，供、用雙方都滿意。以三原西張灌區(qū)為例，過去，灌區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)水費(fèi)為40元/畝 ～60元/畝，組建協(xié)會(huì)后，實(shí)行“水量、水價(jià)、水費(fèi)”三公開和一票到戶;目前，按兩部制水價(jià)，水田水費(fèi)折算為22元/畝～25元/畝，旱地只有9元/畝左右。組建協(xié)會(huì)前，水費(fèi)收取率不到60%，組建協(xié)會(huì)后，水費(fèi)收取率在80%以上。

1.5 恢復(fù)和改善了灌溉面積

由于協(xié)會(huì)建立后，普遍改善了工程狀況，多年灌不上水的下游恢復(fù)了灌溉。陜西省近幾年在實(shí)施灌區(qū)配套與改造方面，恢復(fù)和改善的115萬畝灌溉面積中有近三成來自協(xié)會(huì)的貢獻(xiàn)。

2 存在的問題

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)雖然極具優(yōu)越性，發(fā)展也很快，但問題也不少，持續(xù)發(fā)展的障礙也很多，同時(shí)也暴露出一些問題。

2.1 政府對協(xié)會(huì)支持不夠

雖然政府出臺(tái)了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理暫行辦法，為協(xié)會(huì)提供了政策引導(dǎo)和支持。但在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)部分村組干部不愿放手，或?qū)f(xié)會(huì)工作漠不關(guān)心。

2.2 協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)不足

協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)來源主要依靠供水單位返還的手續(xù)費(fèi)或執(zhí)行終端水價(jià)后在計(jì)量水價(jià)基礎(chǔ)上每立方米加價(jià)2分，再就是協(xié)會(huì)的多經(jīng)收入。由于灌區(qū)涉及的市、縣政策不同，末端水價(jià)在豐水年份也執(zhí)行的不夠好，協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)仍然很難保證。

2.3 物質(zhì)基礎(chǔ)差

協(xié)會(huì)的運(yùn)行必須要有良好的工程基礎(chǔ)支撐，但灌區(qū)內(nèi)大部分協(xié)會(huì)渠系工程差，田間設(shè)施不配套，水量損失大，下游灌區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，挫傷了協(xié)會(huì)工作人員和用水戶的積極性。另外，灌區(qū)內(nèi)80%的協(xié)會(huì)沒有固定的辦公場所，大多是租用當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的辦公室辦公或掛靠到鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站。

2.4 協(xié)會(huì)人員素質(zhì)參差不齊

協(xié)會(huì)主席雖然是用水戶選上來的，但畢竟是農(nóng)民，實(shí)際上對水利工程缺乏了解，也缺乏必要的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力。從調(diào)查情況看，運(yùn)行得較好的協(xié)會(huì)，其協(xié)會(huì)主席一般曾經(jīng)在村干部崗位上干過，具有一定的威信和能力。

2.5 協(xié)會(huì)組織及運(yùn)作不規(guī)范

有的協(xié)會(huì)與村委會(huì)是一套班子，兩塊牌子，讓用水戶對協(xié)會(huì)產(chǎn)生了誤解;有的協(xié)會(huì)運(yùn)作不規(guī)范，協(xié)會(huì)作用沒有得到有效的發(fā)揮。部分用水戶認(rèn)為協(xié)會(huì)的存在不僅沒有給他們帶來好處，反而增加了他們的負(fù)擔(dān)，不愿意配合協(xié)會(huì)開展相關(guān)工作，形成惡性循環(huán)。在調(diào)查的協(xié)會(huì)中，除少數(shù)協(xié)會(huì)運(yùn)作較為規(guī)范外，其它協(xié)會(huì)不同程度的存在著三大共性問題。一是松散性。大多數(shù)協(xié)會(huì)都以行政村為邊界組建，組建后的協(xié)會(huì)沒有注冊，沒有牌子，沒有嚴(yán)格按協(xié)會(huì)章程運(yùn)作，沒有強(qiáng)有力的組織保障。二是臨時(shí)性。多數(shù)協(xié)會(huì)一般是在需要放水時(shí)，才臨時(shí)召集執(zhí)委會(huì)成員和用水戶代表，集中組織本次灌溉，放水結(jié)束，實(shí)質(zhì)上協(xié)會(huì)已經(jīng)解散。三是單一性。協(xié)會(huì)只管放水、收費(fèi)，不管工程維護(hù)。

3 結(jié)語

由于協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)等因素的影響，在運(yùn)行中難免出現(xiàn)這樣那樣的問題和困難，如不及時(shí)給予幫助，可能會(huì)導(dǎo)致協(xié)會(huì)難以運(yùn)轉(zhuǎn)下去。末級渠系狀況差，如完全按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，用水戶只能對工程進(jìn)行簡單的除障、清淤維修，解決不了根本的問題，久而久之人們就會(huì)對協(xié)會(huì)失去信心。如果政府扶持一點(diǎn)，水管單位資助一點(diǎn)，協(xié)會(huì)自籌一點(diǎn)，工程狀況就可能大為改變，協(xié)會(huì)效益才能得以充分發(fā)揮，協(xié)會(huì)運(yùn)行才會(huì)更趨規(guī)范。