王振忠

（山西省國有林管理局，山西 太原 030012）

山西省現(xiàn)有267個國有林場，實行省、市、縣分級負責的國有森林資源管理體制，其中由市、縣實施管理的有120個。從數(shù)量上來講，市縣屬國有林場占據(jù)了全省國有林業(yè)的半壁江山，特別是在當前省直林區(qū)發(fā)展勢頭良好的情況下，研究和討論市縣屬國有林場的改革和發(fā)展就顯得尤為重要。2013年，筆者有幸參與了山西省市縣屬國有林場改革發(fā)展調(diào)研工作，根據(jù)調(diào)研情況，談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?/p>

1 山西省市縣屬國有林場基本情況

山西市縣屬國有林場主要分布于太行、呂梁兩大山系主脊兩側(cè)生態(tài)十分脆弱的地區(qū)，是維護山西生態(tài)安全主體框架的重要組成部分?，F(xiàn)有的120個市縣屬國有林場大都組建于上世紀五六十年代，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和政策調(diào)整，經(jīng)歷了大造林、大生產(chǎn)和大保護三個階段，現(xiàn)正向大發(fā)展階段邁進。

1.1 森林資源情況

根據(jù)2013年調(diào)研數(shù)據(jù)，全省市縣屬國有林場林地總面積104.40萬hm2，占全省林地總面積的13.50%；有林地面積60.40萬hm2，占全省有林地面積的23.20%，其中中幼齡林34.93萬hm2，急需撫育的中幼齡林19.73萬hm2；活立木蓄積量2601萬m3，占全省活立木總蓄積量的27.0%。納入中央財政補償范圍的國家公益林面積31.13萬hm2，納入國家天然林保護工程區(qū)范圍的管護面積50.13萬hm2。

1.2 人員及收入情況

全省市縣屬國有林場現(xiàn)有在冊職工3897人，其中30歲及以下的職工399人，占10.20%；31歲～40歲的1 210人，占30%；41歲～50歲的1 350人，占34.60%；51歲～55歲的 500人，占 12.80%；55歲～60歲的421人，占10.80%。在抽查的140名國有林場主要管理人員中，大專以上學歷的有79人，林學相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的有64人，中級以上職稱的有34人。

2012年底，市縣屬國有林場年人均收入2.34萬元，是山西省2012年城鎮(zhèn)在崗職工年人均工資收入3.99萬元的58.60%，臨汾市翼城縣林場人均年工資只有0.72萬元。從各項社會保障情況看，參加養(yǎng)老保險的職工3 488人，占總?cè)藬?shù)的89.50%；加入醫(yī)療保險的3 881人，占99.60%；加入生育保險的2 361人，占60.50%；加入工傷保險的2 774人，占71.20%；加入失業(yè)保險的2 075人，占53.20%。繳納住房公積金的1 903人，占48.80%。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

市縣屬120個林場總建筑面積110 501.7m2，其中危房面積32 318m2，占29.20%，基層管護站點（管護站、瞭望塔）470個，其中有危房215個，幾乎占一半，加上不通路、不通電、沒有工作車輛，管護人員工作生活條件非常艱苦，管護手段落后。

2 市縣屬國有林場在改革和發(fā)展中存在的主要問題

2.1 體制運行不順

市縣120個國有林場當中，正處級建制的2個，副處級建制的3個，正科級建制的19個，副科級建制的21個，其余75個林場全部為股級建制。實行差額預(yù)算的有59個，自收自支林場的有31個。作為維護全省生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，國有林場理應(yīng)劃入公益一類事業(yè)單位，但在現(xiàn)有體制中市縣國有林場大多數(shù)沒有納入全額財政預(yù)算且建制較低，無法保障森林資源的安全，不利于其充分發(fā)揮應(yīng)有的社會功能。

2.2 資金投入?yún)T乏

市、縣兩級政府對國有林場的重視程度普遍不足，每年的財政投入微乎其微。大多數(shù)市縣林場的場部和管護站建于上世紀六七十年代，坍塌、破損現(xiàn)象十分普遍，有的甚至沒有實現(xiàn)“三通”，工作環(huán)境非常惡劣；部分市縣林場職工的月工資只有七八百元，遠低于當?shù)刈畹凸べY標準，且沒有用于巡山管護的設(shè)備。這些都嚴重影響到了林場職工的工作積極性，巡護力度和強度都大打折扣。

2.3 行政干預(yù)過重

市縣國有林場屬于省負責投資、市代管業(yè)務(wù)、縣主管人事的運行體制，且大多為股級建制，林場場長大多由縣林業(yè)局直接任命，導致了市縣國有林場在資源管理方面要受制于當?shù)卣托姓鞴懿块T。部分縣級政府為了發(fā)展經(jīng)濟，隨意流轉(zhuǎn)、抵押國有林場森林資源或是借設(shè)置森林公園、風景區(qū)的名義占用林場林地，此舉已嚴重危及到國有森林資源的安全。

2.4 資源產(chǎn)權(quán)模糊

隨著集體林權(quán)制度改革的進一步推進，國有林場與集體或個人之間的林權(quán)糾紛日益加劇，而部分林場卻沒有林權(quán)證，或林權(quán)證得不到屬地國土部門的認可，導致國有林場資源產(chǎn)權(quán)不清晰，林場的合法權(quán)益難保障。

2.5 占地審核缺失

在現(xiàn)行體制中，征占國有林場林地是由資源部門審批的，沒有通過林場或是林場管理部門，這樣不僅不利于森林資源的動態(tài)監(jiān)測，更不利于國有林場的科學發(fā)展。

2.6 執(zhí)法手段不足

市縣國有林場沒有執(zhí)法權(quán)，面對偷砍濫伐林木、肆意占用林地的現(xiàn)象，林場管護人員沒有威懾力度，不能給違法者以嚴厲打擊，無形中助長了其囂張氣焰，使得國有森林資源難以得到有效保護。

2.7 人才斷檔嚴重

艱苦的工作環(huán)境、微薄的工資待遇，使得市縣國有林場職工日趨老化且后繼乏力，不利于林場森林資源的安全和可持續(xù)經(jīng)營。

3 加快市縣屬國有林場改革發(fā)展的建議

3.1 積極進行林權(quán)糾紛調(diào)處

林場改革發(fā)展的前提是摸清家底、化解糾紛，所以要按照“實事求是、尊重歷史、注重證據(jù)、依法依規(guī)”的原則，以1984年的二類調(diào)查數(shù)據(jù)為基準，積極穩(wěn)妥地與集體、個人處理好林地權(quán)屬糾紛和爭議，切實保障市縣國有林場的合法權(quán)益。堅決杜絕地方政府在國有森林林資源管理上的隨意性，全省國有林場的林權(quán)證建議由省人民政府發(fā)放，過去縣級林業(yè)主管部門發(fā)放的林權(quán)證，須經(jīng)省換發(fā)。

3.2 科學調(diào)整林場資源分布

按照資源分布、生態(tài)區(qū)位的特點，打破行政區(qū)劃和局域界限，結(jié)合林權(quán)糾紛調(diào)處手段，重新調(diào)整、劃分各林場經(jīng)營范圍，將部分面積較小、又與省直林區(qū)插花或毗連的市縣國有林場林地劃歸省直林區(qū)，以確保森林資源的集中連片，便于經(jīng)營和管護。市縣國有林場原則上每個縣保留1個，每個林場經(jīng)營面積原則上不小于6 667hm2。調(diào)整、劃分完畢后，可以將一些生態(tài)區(qū)位較為重要，而縣級財政保障困難的縣屬國有林場交由市級管理；市級財政難以保障的，在條件允許的情況下交由省級管理。

3.3 合理確定林場功能定位

在調(diào)整完林場資源分布后，要根據(jù)生態(tài)區(qū)位確定林場功能定位。生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)功能獨特、保護著精華的森林資源、承擔著維護生態(tài)安全的重要使命的，要全部納入公益性事業(yè)單位管理，財政全額予以保障。生態(tài)區(qū)位不重要，特別是離城區(qū)比較近、有市場需求的，在確保森林資源安全的情況下，可在林場非林地上嘗試地產(chǎn)開發(fā)、生態(tài)公墓、紀念林等經(jīng)營活動，不納入公益性事業(yè)單位管理。

3.4 適當提升林場建制級別

國有林場應(yīng)不低于副科級建制，面積在2.0萬hm2以上的林場可按副處級建制管理，縣屬林場場長要列席本級林業(yè)局局務(wù)會議。

3.5 抓緊理順林場管理機制

針對市縣國有林場管理松散的現(xiàn)狀，要實行場長任期目標責任管理，理順國有林場管理機制，實行主要干部下管一級的辦法并制定科學的考核體系，即縣級林場場長任命報市級林業(yè)主管部門同意，市級林場場長任命報省級林業(yè)主管部門同意，而且林場場長要年富力強、有進取心和敬業(yè)精神。

3.6 盡快搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

各市縣國有林場場長要積極調(diào)整心態(tài)、找準定位，加強與屬地行政主管部門的溝通，本著“讓國有林場貼近現(xiàn)代文明，讓現(xiàn)代文明走進國有林場”的理念，爭取支持、真抓實干，努力提高市縣國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，保障國有林場職工切身利益，吸引高素質(zhì)人才投身國有林場建設(shè)，從根本上保障國有林場的可持續(xù)發(fā)展。

3.7 全面加強森林資源管理

要逐步建立和完善省級管資源、市級抓業(yè)務(wù)、縣級監(jiān)督與保障、林場保護與經(jīng)營的國有森林資源管理體系。一是要加強對征占用國有林地的前置審核，在資源部門審批前，國有林場管理部門應(yīng)先進行審核，以利于森林資源的動態(tài)監(jiān)測和國有林場的可持續(xù)發(fā)展；二是要進一步加強對非法占用林地的打擊與問責，各國有林場應(yīng)從快從速設(shè)立林場警務(wù)室，對偷砍濫伐、肆意占用林地的現(xiàn)象要嚴厲打擊、從重處理，確保國有森林資源安全；三是要建立資源管理數(shù)據(jù)庫，以林保一張圖為依據(jù)，以縣（局）為單位，建立資源檔案信息管理平臺，實現(xiàn)動態(tài)管理，推進信息化、現(xiàn)代化建設(shè)。