□ 張小岳 張彥如

水利發(fā)展的轉(zhuǎn)型問題是在20世紀(jì)末提上議事日程的，轉(zhuǎn)型方向明確為從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，如今，這個轉(zhuǎn)型理念不僅被廣泛認(rèn)同，而且大力付諸實踐，并初見成效。黨的十八大報告多處涉及水利工作，把水利放在全面建成小康社會和生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，并作出重要部署，進(jìn)一步完善了我國新時期治水方略，深化了水利工作內(nèi)涵，拓展了水利發(fā)展空間。但是，目前的水行政執(zhí)法工作顯然不能良好地適應(yīng)現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的要求，必須盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型的方向以現(xiàn)代水行政執(zhí)法為目前最優(yōu)選擇。從某種意義上說，傳統(tǒng)水行政執(zhí)法還未必成型，只是在事實上已處在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的復(fù)雜交變之中，但又離真正的“現(xiàn)代”形態(tài)還有很大的距離，所以，與其說是轉(zhuǎn)型，還不如說現(xiàn)代水行政執(zhí)法是水行政執(zhí)法的發(fā)展目標(biāo)和方向。

一、當(dāng)前水行政執(zhí)法存在的問題

（一）法治意識及綜合素質(zhì)尚需進(jìn)一步提高

基層水行政執(zhí)法人員在查處水事案件中，直接處罰對象多為普通老百姓，而且各基層水行政執(zhí)法隊伍從組建至今，人員多為從事水利工程管理的技術(shù)人員或者是其他部門的工作人員，主要精力放在搞技術(shù)上，兼職水行政執(zhí)法工作。大部分人員熟知水利專業(yè)知識，而對各項法律、法規(guī)知識相對陌生。由于受到各方面工作的牽制和影響，缺乏精力和時間對執(zhí)法相關(guān)問題的分析、探討和研究。行政法律文書是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家的法律，依照法定的程序，為處理行政事務(wù)，調(diào)整行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間以及公民、法人或者其他組織相互間的關(guān)系而制作或發(fā)布的具有法律效力或法律意義的文書。水行政執(zhí)法人員在工作中往往會出現(xiàn)填寫不規(guī)范或忽略了某些事項，或不按規(guī)定交付或送達(dá)當(dāng)事人等等，勢必會給水行政執(zhí)法活動帶來被動、使水行政執(zhí)法存在瑕疵。在工作中，往往出現(xiàn)以下現(xiàn)象：調(diào)查具體內(nèi)容不清，缺少必需的案件調(diào)查筆錄和違法事實的取證，送達(dá)人只有一個人，引用法律條文不準(zhǔn)確以及不告知當(dāng)事人的權(quán)力等問題，從而造成了問題的擴(kuò)大化、復(fù)雜化；還有一些執(zhí)法人員的執(zhí)法行為很不嚴(yán)肅，如執(zhí)法人員執(zhí)法時不出示證件，在執(zhí)法過程中，習(xí)慣于用傳統(tǒng)的行政手段、行政命令來執(zhí)法，常常出現(xiàn)依人不依法、依權(quán)不依法的局面和法律虛無主義的思想傾向，影響了執(zhí)法者的形象；再一個問題就是執(zhí)法方法簡單，在執(zhí)法人員中普遍存在著一種“管你沒商量”的執(zhí)法態(tài)度。

（二）執(zhí)法力度不夠

在水行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員由于外部阻力、執(zhí)法手段有限等原因無法切實履行其職能，以至于執(zhí)法力度不夠。作為一名合格的水行政執(zhí)法人員，就要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，如果水行政執(zhí)法人員執(zhí)法力度不夠，將影響到水行政部門的威信與形象，并對日后執(zhí)法工作產(chǎn)生不良影響。其具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是執(zhí)法不嚴(yán)。由于現(xiàn)實中存在復(fù)雜的人際關(guān)系和利益誘因等因素，當(dāng)違法者是政府部門時，有關(guān)部門就可能會使手段來干預(yù)執(zhí)法；當(dāng)違法者是與自身有關(guān)系的群眾時，執(zhí)法者往往會顧及人情關(guān)系，從而不從嚴(yán)執(zhí)法。水涉及千家萬戶、各行各業(yè)，水的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執(zhí)法的重要性。我們的執(zhí)法對象與其他執(zhí)法部門相比，較為分散、遍布城鄉(xiāng)，且管理相對人的人員結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)、歷史背景也比較復(fù)雜。除少數(shù)是普通公民外，更多的是法人和集體組織，而且涉及國計民生，極易引起地方保護(hù)和行政干預(yù)，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄，受短期效益和本位利益驅(qū)動，搞一些“招商引資”、“重點工程”、“首長項目”、“特權(quán)保護(hù)”等，產(chǎn)生了地方保護(hù)思想，不按法律法規(guī)辦事，隨意指使他人從事水工程或水事活動。違反法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，擅自主張，進(jìn)行行政干預(yù)，以權(quán)代法、以言代法、致使水行政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)中事難做，案難辦，大大增加了執(zhí)法工作的難度。二是執(zhí)法手段有限。水行政執(zhí)法通常是先給予違法者口頭警告，只有當(dāng)其情節(jié)嚴(yán)重時，水行政執(zhí)法部門才能聯(lián)合公安、司法部門采取強(qiáng)制性手段。如果水行政執(zhí)法人員有較為強(qiáng)力的手段，必然能加強(qiáng)執(zhí)法力度，給予違法者更大的震懾力。目前，按有關(guān)規(guī)定對非法采砂活動的處罰只能是“沒收非法所得，并處罰款”，以罰代管，力度小，對違法采砂者缺乏震撼力和威懾力，達(dá)不到嚴(yán)厲打擊和有效扼制的目的，從而造成水行政執(zhí)法手段少、強(qiáng)度弱、管理效果差的現(xiàn)實。

二、現(xiàn)代水行政執(zhí)法建設(shè)方向

（一）構(gòu)建水行政綜合執(zhí)法體制

體制是國家基本制度的重要體現(xiàn)形式，行政執(zhí)法體制則是組織行政執(zhí)法活動的各種體系和法律制度，它包括由行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)、法定執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)、執(zhí)法程序和運行機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)體系及其相關(guān)法律制度。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中明確提出“加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”。幾年前也曾明確要求“改革行政執(zhí)法體制，相對集中行政處罰權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點”。按照這個指導(dǎo)思想，建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法，首先就必須形成全國統(tǒng)一的水行政綜合執(zhí)法體制，奠定水行政執(zhí)法體制基礎(chǔ)。統(tǒng)一的現(xiàn)代水行政執(zhí)法體制集中體現(xiàn)在五個基本原則中：第一，現(xiàn)代水行政執(zhí)法是現(xiàn)代水行政管理的重要內(nèi)容。第二，現(xiàn)代水行政執(zhí)法包括水行政許可、水行政檢查、水行政處罰、水行政強(qiáng)制、水行政征收等行政執(zhí)法任務(wù)及其主體、機(jī)制、制度等多方面內(nèi)容。第三，現(xiàn)代水行政執(zhí)法必須是內(nèi)在的整合，而不是簡單的相加，它必然是綜合執(zhí)法，是一支隊伍執(zhí)法，這是現(xiàn)代水行政執(zhí)法建設(shè)的組織前提。第四，現(xiàn)代水行政執(zhí)法體制必須是充滿活力和動力的，特別是能夠堅持創(chuàng)新。第五，現(xiàn)代水行政執(zhí)法體制必須實現(xiàn)內(nèi)外配套，確保能夠做好該做的事，管好該管的事，不至于因體制原因再出現(xiàn)不應(yīng)有的“空隙”。為適應(yīng)水行政綜合執(zhí)法的需要，應(yīng)將水政執(zhí)法大隊獨立開來，將執(zhí)法職能全部歸并到水政監(jiān)察大隊，在執(zhí)法人員的配置上要通過培訓(xùn)上崗、競爭上崗，不斷充實到水政監(jiān)察支隊，強(qiáng)化執(zhí)法力量。大隊內(nèi)部，建議設(shè)立以下幾個科室：綜合科——負(fù)責(zé)法規(guī)宣傳、對外協(xié)調(diào)；規(guī)費征收科——統(tǒng)一負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)水利規(guī)費的征收工作；案件查處科——負(fù)責(zé)對本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的水事案件的查處和水事糾紛的調(diào)處工作。實現(xiàn)綜合執(zhí)法后，水政監(jiān)察隊伍將履行由多個職能科室站行使的處罰權(quán)，要協(xié)調(diào)好與執(zhí)法相關(guān)業(yè)務(wù)科室的關(guān)系，搞好內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，使內(nèi)部各科室相互制約不扯皮，互相監(jiān)督不誤事；加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，造就一支集監(jiān)督檢查、許可審批、依法收費于一體，關(guān)系協(xié)調(diào)、組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明、運作有力的水利綜合執(zhí)法隊伍。

（二）建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序是靠人來維持的，沒有一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍，法律的落實就是一句空話。培根有句名言說得好，一次枉法裁判的罪惡甚于十次犯罪，因為犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源,可見提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和維護(hù)法律的尊嚴(yán)與權(quán)威聯(lián)系得是多么的緊密。水行政執(zhí)法是實施依法治水的中心環(huán)節(jié)，要搞好該項工作，首先就必須建設(shè)一支高素質(zhì)的水行政執(zhí)法隊伍，為搞好水行政執(zhí)法提供組織上的保證。為搞好水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高水行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，應(yīng)著力采取以下一些措施：

1.實行水行政執(zhí)法資格考核認(rèn)證制度，堅持持證上崗，防止不合格人員混入水行政執(zhí)法隊伍；同時實行執(zhí)法證年審制度，如發(fā)現(xiàn)不能勝任執(zhí)法的工作人員，應(yīng)及時清除出水行政執(zhí)法隊伍。

2.加強(qiáng)在崗水行政執(zhí)法人員專業(yè)知識和法律知識的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)。水行政執(zhí)法人員首先必須學(xué)習(xí)與掌握與水行政執(zhí)法活動有關(guān)的專業(yè)知識，如水文、水工、水土保持、水資源管理和保護(hù)等知識。再次，應(yīng)具備豐富的法律知識，主要有兩方面：一是水法律法規(guī)知識；二是與水行政執(zhí)法密切相關(guān)的其他法律知識，如刑法、環(huán)境保護(hù)法、森林法、行政處罰法、行政訴訟法等。只有學(xué)好法，才能執(zhí)好法，才能保證水行政執(zhí)法行為的合法性，才能充分發(fā)揮法律武器的威力。

3.加大投入，不斷改善水行政執(zhí)法人員的裝備水平。水行政執(zhí)法部門應(yīng)配備必要的交通工具、通訊工具，購置電腦、測量儀器、攝像機(jī)、照相機(jī)等現(xiàn)代化辦公設(shè)備，訂閱一些圖書資料，統(tǒng)一著裝等等，以提高水行政執(zhí)法人員的工作效率，保證準(zhǔn)確辦案、及時結(jié)案。

（三）加強(qiáng)對水行政執(zhí)法的監(jiān)督

現(xiàn)代民主與法制要求，有權(quán)力就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督。不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致專制和腐敗，水行政執(zhí)法活動理應(yīng)接受方方面面的監(jiān)督。要本著執(zhí)法與監(jiān)督并舉的原則，加強(qiáng)水行政執(zhí)法監(jiān)督，這是搞好水行政執(zhí)法的重要保障。只有建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，才能保證水行政執(zhí)法的公平和公正，保障依法行政，防止以權(quán)謀私、徇私枉法、執(zhí)法犯法等不良行為的發(fā)生。筆者認(rèn)為，水行政執(zhí)法監(jiān)督的主要方式有：水行政執(zhí)法首先要接受水行政主管部門及其上級政府的監(jiān)督；其次應(yīng)依法接受具有法定監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān) (如國家權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等)的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，可以考慮在人大常委會中設(shè)立專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，為人大監(jiān)督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監(jiān)督行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性和有效性，該機(jī)構(gòu)應(yīng)對行政執(zhí)法中的重大個案事項直接進(jìn)行監(jiān)督，同時解決各監(jiān)督主體在行政執(zhí)法監(jiān)督中出現(xiàn)的各種問題；此外，還應(yīng)接受廣大人民群眾、社會團(tuán)體和新聞輿論的監(jiān)督，各級黨委和政府要積極支持新聞輿論監(jiān)督，要鼓勵開放新聞輿論對行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的不正之風(fēng)和典型錯案予以公開曝光，進(jìn)行評析，發(fā)揮電視臺、報刊雜志等輿論工具的監(jiān)督作用，擴(kuò)大新聞輿論監(jiān)督的范圍，加大新聞輿論監(jiān)督的力度，增強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督的權(quán)威性和實效性，為有權(quán)監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)提供信息，使之及時有效地采取監(jiān)督措施。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，要進(jìn)一步推動行政執(zhí)法公開制，對人民群眾的舉報、信訪、上訪、申訴應(yīng)認(rèn)真對待，發(fā)現(xiàn)問題，立即查處，并公示于眾，以示儆戒，逐步形成人民群眾對依法維護(hù)自己合法權(quán)益的輿論和環(huán)境。同時還要加強(qiáng)對水行政執(zhí)法監(jiān)督者的監(jiān)督，使行政執(zhí)法監(jiān)督者能夠切實履行其監(jiān)督職責(zé)。水行政執(zhí)法活動只有自覺地接受全方位的監(jiān)督，才能限制其自由裁量權(quán)的濫用，促進(jìn)執(zhí)法水平的逐步提高，依法治水、依法管水才會真正落實到實處。

（四）創(chuàng)造良好的外部執(zhí)法環(huán)境

外部執(zhí)法環(huán)境是執(zhí)法部門的執(zhí)法活動空間，外部執(zhí)法環(huán)境的好壞直接影響到水行政執(zhí)法工作的開展和成效。為了創(chuàng)造一個良好的外部執(zhí)法環(huán)境，首先，應(yīng)加大水法制宣傳教育力度，全社會宣傳《水法》、《水土保持法》、《防洪法》及相關(guān)配套法規(guī)，通過電臺、電視臺、報刊等傳媒的作用，讓全社會充分認(rèn)識到水資源的珍貴、水問題的嚴(yán)峻性和水利事業(yè)的重要性，使廣大人民群眾增強(qiáng)水法意識，樹立水法制觀念，自覺地珍惜水資源，保護(hù)水資源，愛護(hù)水環(huán)境，更多地關(guān)心和支持水利建設(shè)事業(yè)，為搞好水行政執(zhí)法奠定牢固的社會群眾基礎(chǔ)。另一方面，要創(chuàng)造良好的外部執(zhí)法環(huán)境，關(guān)鍵在于黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識依法治水的重要性，大力支持水行政執(zhí)法工作，同時應(yīng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，消除貧困，為保護(hù)水環(huán)境奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。