李煥宏

(中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院 北京 100872)

為應(yīng)對當(dāng)下自然資源耗竭和環(huán)境破壞的問題,黨中央做出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署,習(xí)近平總書記提出“劃定并嚴守生態(tài)紅線”,“不能越雷池一步”的要求。森林是生態(tài)保護的重點,具有凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、提供木材等多方面的功能。

集體林是山林權(quán)屬于集體所有的森林,分為生態(tài)林和商業(yè)林兩類。南方集體林區(qū)是我國的主要林區(qū),包括湖南江西、安徽、浙江、福建、廣西、貴州等10省(區(qū)),占我國約37%的森林面積。南方集體林區(qū)憑借家庭經(jīng)營為主體的自由競爭優(yōu)勢和良好自然條件,逐漸取代東北國有林區(qū)成為木材生產(chǎn)的主力,為長三角和珠三角的經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的資源基礎(chǔ)。

1 集體林的采伐限額制度分析

上個世紀80年代林業(yè)“三定”初期,剛分到山的林農(nóng)大面積砍伐林木,導(dǎo)致我國森林蓄積量的嚴重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴重惡化。在此背景下,1987年重新修訂的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度,規(guī)定“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則,嚴格控制森林年采伐量,國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃。年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準的年采伐限額,計劃管理的范圍由國務(wù)院規(guī)定?！贝撕?集體林區(qū)采伐林木必須申請采伐許可證。

1.1 采伐限額制度實施程序

各地采伐限額制度雖略有差異,但其主要程序一般為限額分配、發(fā)放許可證、伐中監(jiān)督和伐后驗收[1]。首先,全民所有的森林和林木,以國營林業(yè)企事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位,集體所有的森林和林木以縣為單位,提出本單位年采伐限額的建議指標,逐級上報,經(jīng)匯總平衡并審核后,報國務(wù)院批準,并抄送林業(yè)部。年采伐限額一經(jīng)批準下達,便成為編制年度木材生產(chǎn)計劃和申請采伐的依據(jù)。超過限額采伐量,或者濫發(fā)許可證,都屬違法行為。采伐蓄積一定量以上的山場,當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站實行伐中監(jiān)督。采伐結(jié)束后,由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站進行伐后驗收。

1.2 采伐限額執(zhí)行存在的問題

(1)超限額采伐較為普遍。超額砍伐現(xiàn)象的存在使得限制額度采伐的政策并沒有起到應(yīng)有的效果,有的林場更因長期超限額采伐導(dǎo)致可開采的森林資源耗盡而被迫停產(chǎn)。

(2)林業(yè)砍伐灰色空間大。采伐指標由地方政府官員分配,具體執(zhí)行又涉及林業(yè)區(qū)主管人員,“關(guān)系戶”得到了政策和監(jiān)管上的優(yōu)待;沒有指標的林戶看著樹腐爛都不能砍伐,去申請指標又因為總額限制等原因被林業(yè)當(dāng)局推脫[2]。

(3)山上管理不嚴,源頭消耗失控。采伐林木必須申請采伐許可證,并按規(guī)定的地點、面積、樹種,數(shù)量進行采伐。但基層林業(yè)行政管理機構(gòu)不健全,管理人員少,實際是山上無人管,無證采伐、批少砍多現(xiàn)象十分普遍。

(4)森林資源的建檔立案沒有落到實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級森林資源檔案大多數(shù)尚未建立,由于家底不清,導(dǎo)致有資源的無采伐指標,有采伐指標的無樹砍,引起采伐證的非法買賣,管理秩序混亂。

1.3 采伐限額造成的經(jīng)濟損失

林木是長期投資,初期投入大,收益慢,限額采伐制度打亂了收獲時間。林業(yè)經(jīng)營者不能根據(jù)市場的變化去決定自己投資經(jīng)營的林木的生產(chǎn),而是由行業(yè)主管控制。限額采伐制度的實施,使商品林生產(chǎn)企業(yè)的自由采伐權(quán)受到限制,經(jīng)營者缺乏必要的自主權(quán),影響其對木材市場的靈活響應(yīng),不能根據(jù)市場需求和價格變動來決定采伐的數(shù)量和時間,決定是否更新樹種,增加了商品林投資回籠的風(fēng)險,抑制了市場活躍度。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭鳳田指出“采伐指標不除,林改難興。如果說保護,則是保護了林業(yè)主管部門的既得利益?！?/p>

2 國外林業(yè)管理經(jīng)驗介紹

國外林業(yè)管理的先進經(jīng)驗的特點是盡量把林業(yè)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)下放,使擁有更多信息的群體掌握處置權(quán),如地方林業(yè)協(xié)會、社區(qū)以及生產(chǎn)合作社。包括印度、泰國、菲律賓、加納等亞洲國家以及非洲、美洲的很多國家都發(fā)展起了適應(yīng)本國林業(yè)特點的社區(qū)組織[3]。社區(qū)成員關(guān)系較為緊密,交易成本較小,內(nèi)部有較強的道德約束力,方便進行統(tǒng)一調(diào)度。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和全民學(xué)習(xí)的普及,新時期的社區(qū)組織已擺脫了知識技能的局限,逐漸成為基層科學(xué)管理的重要力量。此外,日本的森林組合模式也值得借鑒[4]。依照2010年的數(shù)據(jù),日本57.92%的森林由私人所有,森林組合是一定區(qū)域內(nèi)森林所有者的集合體。森林所有者按其出資多少獲得相匹配的收益,成員一人一票選出管理者。森林組合發(fā)揮了指導(dǎo)經(jīng)營、購買經(jīng)營材料、銷售林產(chǎn)品、幫助融資等多方面的功能。日本森林組合解決了小規(guī)模林主難以解決的運輸、病蟲害防治等問題,進行市場預(yù)判和經(jīng)銷指導(dǎo),推動了林業(yè)商品供銷鏈條,用規(guī)模效應(yīng)減少了成本和風(fēng)險。

3 建議

國家設(shè)定生態(tài)紅線、森林紅線是促進生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,不能單方面理解為“禁止開發(fā)”?！安稍L限額”制度是計劃經(jīng)濟思想的遺留,且有一定的風(fēng)險淪為林業(yè)管理部門行使不正當(dāng)權(quán)力的手段。限額采伐管理導(dǎo)致需求與供應(yīng)的不對應(yīng)、超伐偷伐、管理成本過高等問題也促使我們思考林業(yè)管理的新思路?；谥袊F(xiàn)有問題,借鑒國外先進經(jīng)驗,本文建議:①建立多級森林檔案盡快建立多級森林資源檔案,注明林權(quán)單位、承包戶主、林種、林齡、地點、面積或株數(shù)、蓄積、采伐時間、采伐面積和造林更新等情況。②建立地方聯(lián)合組織,基于村民自治和合作社等既有組織,實行“群防群治”,解決當(dāng)前林木采伐現(xiàn)場無人監(jiān)督檢查的問題。③穩(wěn)定承包責(zé)任制,使群眾消除政策變動造成經(jīng)濟損失的顧慮,自覺地愛林、護林。④統(tǒng)一采伐時間,為方面監(jiān)管,每周固定兩天的伐木期,其余時間禁止上山,以便護林員集中時間上山檢查監(jiān)督。

[1]徐秀英,馬天樂,劉俊昌.南方集體林區(qū)林權(quán)制度改革研究[J].林業(yè)科學(xué),2006(08):121-129.

[2]鄭宇.淺議林農(nóng)參與市場的幾個障礙[J].中國市場,2008(44):19-20.

[3]楊從明.關(guān)于社區(qū)林業(yè)在中國發(fā)展的再認識[J].林業(yè)與社會,2004(02):1-7.

[4]張於倩,王玉芳.日本民有林政策對我國發(fā)展非公有制林業(yè)的啟示[J].綠色中國,2004(08):49-51.