，

(長江科學(xué)院 水資源綜合利用研究所，武漢 430010)

評估是由評估機構(gòu)遵循一定的原則、程序和指標(biāo)，運用科學(xué)、公正和可行的方法，對政策、設(shè)計、項目、機構(gòu)、特定領(lǐng)域或者技術(shù)等進行專業(yè)化評判的活動。后評估是評估中的重要環(huán)節(jié)，已被廣泛應(yīng)用于立法制度、工程項目、科研成果等方面[1-4]。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各類重大建設(shè)項目的興建給水資源帶來了不可忽視的影響，將后評估機制引入建設(shè)項目水資源論證中具有重要的現(xiàn)實意義。通過對建成、運行的建設(shè)項目開展水資源論證后評估，可為建設(shè)項目取用水的合理性提供科學(xué)的依據(jù)，促進水資源的合理配置和高效利用。

1 后評估定義

近年來，后評估引起各行業(yè)的廣泛關(guān)注，對什么是后評估，從不同角度可以作不同的理解。從廣義來說，后評估是指由組織或個人按照一定的程序，對事物的價值大小、發(fā)展趨勢、影響范圍等進行綜合評價[5]。

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，對于后評估可以有不同的劃分。根據(jù)評估內(nèi)容的不同，可以分為2類，即立法制度后評估和工程項目后評估。立法制度后評估指在法律、法規(guī)頒布實施一段時候后，根據(jù)法律、法規(guī)的實施后取得的成效和存在的問題，評估特定的法律、法規(guī)，以更好地實施和修改完善被評估的法律、法規(guī)[6]。項目后評估則是在項目建成投產(chǎn)或投入使用后的一定時刻，對項目的運行進行全面評價，即對投資項目的實際費用-效益進行系統(tǒng)審計，全面、科學(xué)和綜合地對比考核項目決策初期效果與項目實施后的終期實際結(jié)果，客觀、公正和科學(xué)地評估建設(shè)項目投資產(chǎn)生的財務(wù)、經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面的效益與影響[7]。項目后評估是決策周期性管理的重要手段，也是運行監(jiān)督管理的重要組成部分，是為決策管理服務(wù)的一項主要的咨詢服務(wù)工作。項目后評估的目的在于通過對項目各個階段的回顧，分析項目的經(jīng)濟效益和管理水平，對項目產(chǎn)生的社會環(huán)境影響和可持續(xù)性進行評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，改進投資決策和管理效益，為今后的項目管理提供科學(xué)依據(jù)。水資源論證后評估屬于第2類，是對建設(shè)項目水資源管理的評估，屬于工程項目后評估的一種。

2 國內(nèi)外后評估的發(fā)展概況

2.1 國外后評估的發(fā)展情況

后評估最早開始于20世紀(jì)30年代，被美國、瑞典等發(fā)達國家應(yīng)用于檢驗公共投資效益、提高投資決策和項目管理水平。美國為加強國家對政府投資項目的管理，專門制定法規(guī)，要求對國家投入資金的所有項目進行后評估[8]。瑞典則成立了專門的國家級機構(gòu)(國家審計署和會議審計師事務(wù))負(fù)責(zé)后評估管理工作，主要對國家政策的有效性及海外開發(fā)機構(gòu)的工作質(zhì)量進行評估，為議會和政府決策服務(wù)，取得了良好效果[9]。

70年代中期至今，后評估已被廣泛運用于投資、經(jīng)濟、能源、交通、通訊、環(huán)境等各個領(lǐng)域，許多發(fā)展中國家也陸續(xù)開始采用后評估管理機制。印度在實施經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的初期，成立了獨立于其他行政部門的規(guī)劃評議組織，由專職人員負(fù)責(zé)項目后評估工作，并按期將后評估結(jié)果向社會公布。

2.2 我國后評估的發(fā)展情況

我國在后評估方面起步較晚，開始于20世紀(jì)80年代初。從評估范圍和評估方法來看，主要集中于固定投資項目的項目決策和工程、技術(shù)、財務(wù)效益等方面，項目的國民經(jīng)濟效益評估、持續(xù)性評估、環(huán)境影響評估還很薄弱，社會影響的分析和評估很少，國家預(yù)算的分配、投資計劃和政策等方面的后評估還沒開展。從發(fā)展過程來看，主要分為3個階段：首先是學(xué)習(xí)研究國外項目后評估有關(guān)理論、方法和實踐經(jīng)驗的起步階段；其次是開展試點工作的后評估推廣階段；最后是以投資項目后評估在政府投資和企業(yè)投資項目蓬勃開展為契機，不斷進行新課題的研究和實踐的快速發(fā)展階段。

3 后評估的一般方法

后評估的方法較多，根據(jù)其評估內(nèi)容的不同采用的方法也存在一定的差異。從國內(nèi)外后評估方法研究來看，主要運用以下幾種方法開展后評估工作：對比分析法、成功度綜合評估法、灰色關(guān)聯(lián)度分析法和模糊綜合評估法。

3.1 對比分析法

對比分析法是對客觀事物進行對比，以更好地認(rèn)識事物的本質(zhì)和規(guī)律并作出正確的評價[10]。后評估中對比分析法可分為“前后對比法”和“有無對比法”。

“前后對比法”是將項目前期的可行性研究和評估的預(yù)測結(jié)論，與項目實際運行一段時候后的實際結(jié)果及在評估時所做的新的預(yù)測相比較，以發(fā)現(xiàn)差異和分析原因?！坝袩o對比法”則是將項目投產(chǎn)后實際發(fā)生的情況與沒有該項目可能發(fā)生的情況進行全面對比分析，以度量項目的真實效益、影響和作用。對比的重點是要分清項目的作用和影響，剔除項目外的影響。

對比分析法可以應(yīng)用于定量指標(biāo)的比較，得出實際取得成果與預(yù)期的偏差，通過分析偏離目標(biāo)的原因找出改進對策。評估結(jié)果有比較性，更具有說服力。“前后對比法”是分析以項目出現(xiàn)前后為分界的效益改變情況，沒有考慮在沒有投資情況下可能會發(fā)生的情況變化，因此未明確項目產(chǎn)生的真正效益?！坝袩o對比法”則是對比分析有項目實現(xiàn)和沒有項目實現(xiàn)的效益，相對來說，更能反映效益變化的真實情況；但“有無對比法”需要大量可靠的數(shù)據(jù)，譬如：系統(tǒng)的項目檢測資料等等，在實際評估過程中比較難獲得。

3.2 成功度綜合評估法

成功度綜合評估是依靠評估專家或?qū)＜医M的經(jīng)驗，根據(jù)項目的執(zhí)行情況，對照項目規(guī)劃設(shè)計階段確定的目標(biāo)計劃，綜合評估項目各項指標(biāo)，對項目總體的成功程度做出定性的結(jié)論[11]。這種方法來自于實踐的總結(jié)，關(guān)鍵在于根據(jù)專家的經(jīng)驗建立合理的指標(biāo)體系，基于項目目標(biāo)實現(xiàn)程度評估和經(jīng)濟效益分析，以項目的目標(biāo)和效益為核心，對項目進行全面系統(tǒng)的評判。進行項目成功度分析時，通常把用于建設(shè)項目評估的成功度標(biāo)準(zhǔn)分為5個等級，見表1。

表1 項目成功度等級標(biāo)準(zhǔn)

成功度綜合評估法應(yīng)用相對比較普遍，是后評估的綜合方法之一，其評估內(nèi)容相對完整，對評估對象考慮較為全面，用于對不太復(fù)雜的對象系統(tǒng)進行評估時，其分析結(jié)果更加明確合理。在建立成功度指標(biāo)后，專家評估方法相對簡單，但主觀性強，對評估專家的要求較高。

3.3 灰色關(guān)聯(lián)度分析法

1982年，華中理工大學(xué)鄧聚龍教授首先提出灰色系統(tǒng)的概念，并建立了灰色系統(tǒng)理論。灰色系統(tǒng)理論認(rèn)為人們對客觀事物的認(rèn)識具有廣泛的灰色性，即信息的不完全性和不確定性，因而由客觀事物所形成的是一種灰色系統(tǒng)，即部分信息已知、部分信息未知的系統(tǒng)?；疑P(guān)聯(lián)度分析法是一種多因素的統(tǒng)計分析方法，它是以各因素的樣本數(shù)據(jù)為依據(jù)，用灰色關(guān)聯(lián)度來描述因素間關(guān)系的強弱、大小和次序[12]。如果樣本數(shù)據(jù)列反映出兩因素變化的態(tài)勢(強弱、大小、速度等)基本一致，則說明它們之間的關(guān)聯(lián)度較大，反之關(guān)聯(lián)度較小。

3.4 模糊綜合評估法

模糊數(shù)學(xué)主要用于研究和處理模糊性現(xiàn)象。1965年，美國加利福尼亞大學(xué)自動控制論專家L.A.Zadeh教授提出模糊集合理論，用以表達事物的不確定性[13]。模糊綜合評估法的基本原理：根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，即用模糊數(shù)學(xué)對受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞鞒鲆粋€總體的評價[14]。模糊綜合評估具有結(jié)果清晰、系統(tǒng)性強等特點，能較好地解決模糊的、難以量化的問題，適合各種非確定性問題的解決。

3.5 方法比較

從各方法的適用范圍、優(yōu)缺點等方面，對以上幾種常用的后評估方法進行對比分析，結(jié)果如表2所示。由表可知，對比分析法和灰色關(guān)聯(lián)度分析法適用于對后評估項目各指標(biāo)前后的對比，反映項目前后同一指標(biāo)的變化情況，但2種方法無法對評估項目的整體進行評估，并且需要評估項目前期的預(yù)測數(shù)據(jù)等，存在一定的弊端。成功度綜合評估法和模糊綜合評估法適用于評估項目整體評價，對評估對象考慮較為全面，但由于評估結(jié)果依靠評估專家經(jīng)驗所得，主觀性較強，影響評估結(jié)果的公正性和客觀性。在進行后評估時，可根據(jù)被評估項目實際情況，選定最佳的評估方法或者采用多種評估方法相結(jié)合的方式，使評估結(jié)果更加科學(xué)合理。

表2 后評估方法比較

4 水資源論證后評估

水資源論證后評估是水資源論證管理的一種方法，即在取水工程建設(shè)完成并正常取水運行一定時期后，對建設(shè)項目的水資源論證程序、方案落實情況及影響進行系統(tǒng)分析[15]。通過對建設(shè)項目運行實踐的檢查總結(jié)，分析項目取用水量、取退水影響分析是否合理，及其對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護的影響，對比建設(shè)項目運行前后一致性，總結(jié)產(chǎn)生變化的原因，并通過及時有效的信息反饋，為建設(shè)項目未來運營中決策和管理水平提出意見，同時也為被評估項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的。

4.1 水資源論證后評估的必要性

水資源論證后評估的主要作用是在取水戶運行取用水量的基礎(chǔ)上，確定項目是否合理有效，是否對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護產(chǎn)生影響；進一步發(fā)揮水資源論證對于建設(shè)項目取水、用水、退水安全的保障作用。通過開展水資源論證評估，可進一步規(guī)范建設(shè)項目水資源論證工作，完善水資源論證報告書編制和許可文件審批工作，不斷提高水資源管理水平，為促進水資源合理配置、高效利用和有效保護提供科學(xué)依據(jù)。

4.2 水資源論證后評估內(nèi)容

水資源論證后評估需開展的工作內(nèi)容主要分為2大部分：一是進行現(xiàn)場調(diào)研，收集項目后評估所需的資料，為開展項目后評估工作奠定基礎(chǔ)；二是對比評估水資源論證報告書提出的取、用、耗、排各項指標(biāo)與項目實際運行情況是否相符，對差別進行分析說明，編制水資源論證后評估報告。

水資源論證后評估的主要內(nèi)容包括：①評估建設(shè)項目業(yè)主對水資源論證報告書和審批文件的落實情況及其對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護的影響;②分析報告書提出的取用水量、取退水影響分析是否合理，取退水方案是否可行，水資源節(jié)約、保護措施是否有效，進而對報告書的科學(xué)性、可行性、有效性進行評估。

水資源論證后評估中所需評估的各項指標(biāo)如下所示：

(1) 取用水指標(biāo)包括取水方式、取水水源、取水地點、取水量(年)、取水水質(zhì)、最大取水流量、取水可靠性、取水口斷面來水量、取水計量設(shè)施、取水年內(nèi)分配以及自用水量(年)、同行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)內(nèi)先進水平標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)水措施。

(2) 項目退水指標(biāo)包括退水量(年)、退水水質(zhì)、退水地點、退水方式、退水去向、退水監(jiān)測設(shè)施以及退水年內(nèi)分配。

(3) 項目取退水影響指標(biāo)包括取水對區(qū)域水資源的影響、取水對其他用水戶的影響、取水對區(qū)域內(nèi)水生生物的影響、退水對水功能區(qū)的影響、退水對第三方的影響、補償措施以及取退水對區(qū)域經(jīng)濟的影響。

4.3 水資源論證后評估方法

水資源論證后評估一般是依據(jù)項目評估內(nèi)容以及項目建設(shè)和運行特性，確定較為成熟且符合要求的評估方法。由于水資源論證后評估項目各項指標(biāo)因子較多，耦合對比分析法和成功度綜合評估法可以較好地應(yīng)用于水資源論證后評估。

對比分析法在后評估中應(yīng)用較為普遍，通過對建設(shè)項目運行前后對比分析，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出建議。對比分析法在水資源論證后評估中的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①對比分析項目工程水資源論證階段與實際運行期間所在區(qū)域水資源狀況，評估建設(shè)項目是否滿足區(qū)域水資源條件要求；②對比分析水資源論證階段與項目實際運行期間的取、用、耗、排情況，發(fā)現(xiàn)差異和分析原因；③分析建設(shè)項目運行期間取退水對區(qū)域水資源及其他取用水戶的影響，評估實際運行期間與水資源論證階段預(yù)測的取退水影響情況，并提出改進措施；④分析建設(shè)項目用水合理性，評估水資源論證階段提出的各節(jié)水措施落實情況，提出節(jié)水建議，進一步提高水資源利用效率；⑤分析評估建設(shè)項目用水管理組織情況及水資源管理制度執(zhí)行情況，對用水管理工作提出建議。

成功度綜合評估法是基于對比分析法對項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度和影響的評估結(jié)論，以項目的目標(biāo)和效益為核心，對整個項目進行全面系統(tǒng)的評估分析，得出項目總的評估結(jié)果。水資源論證后評估一般以現(xiàn)行的法律、法規(guī)、行政規(guī)章為基礎(chǔ)，結(jié)合項目所屬行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項目所在地區(qū)的地方規(guī)劃等相關(guān)資料，評估建設(shè)項目各方面的執(zhí)行情況，包括：建設(shè)項目的取用水量、取退水影響是否合理，是否對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護產(chǎn)生影響，是否符合水資源利用可持續(xù)原則，以及項目水資源管理是否規(guī)范化制度化，最終確定建設(shè)項目成功度等級。針對評估結(jié)果為部分成功、不成功或失敗的建設(shè)項目，給出項目在取水、用水、退水等方面存在的問題并提出相應(yīng)的改進意見，為進一步落實水資源論證對建設(shè)項目取水、用水、退水的各項要求提供科學(xué)依據(jù)。

5 結(jié) 語

完善的后評估機制有利于提高后評估成果的客觀科學(xué)性和使用效率，促進后評估自身的可持續(xù)發(fā)展。在建設(shè)項目水資源論證中，采用對比法和成功度綜合法相結(jié)合的后評估方法，用于實踐檢驗取水項目完成一定時期后取用水方案的科學(xué)性和合理性，是水資源管理的一個重要方法。水資源論證后評估工作處于起步發(fā)展階段，本研究基于對后評估的理解，初步提出了水資源論證后評估的工作內(nèi)容、評估指標(biāo)和評估方法，為實際開展水資源論證后評估工作提供一定的理論依據(jù)。水資源論證后評估系統(tǒng)的建立，可促進水資源合理配置、高效利用，保證水資源可持續(xù)發(fā)展。

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