陳琴

今年年初北京鄭各莊價值9000多萬元的36棟別墅被拆，引起經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財經(jīng)媒體等的廣泛關(guān)注，并圍繞“農(nóng)民能否在自己土地上自主城鎮(zhèn)化”這個話題，展開了激烈的討論。事實上，這并不是一個新話題，從東南沿海先富鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化到鄭各莊的發(fā)展，其實都是在農(nóng)村集體土地上的城鎮(zhèn)化嘗試。它所反映的，依然是中國二元土地制度下的城鎮(zhèn)化困局。

從城鎮(zhèn)化典型到違法用地典范

在媒體報道中，鄭各莊最廣為人知的事有兩件：一是鄭各莊被哈佛大學(xué)列入城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的課堂案例；二是用直升機(jī)給在高爾夫球場的村黨總支書記、村民委員會主任、宏福集團(tuán)董事長黃福水送餛飩。

而在一些政府官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，鄭各莊代表的是中國城鎮(zhèn)化的另一條道路。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式，即政府主導(dǎo)的征地造城運(yùn)動，已經(jīng)越來越難以持續(xù)。2008年，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英曾專門到鄭各莊調(diào)研，從而提出了“農(nóng)民自主的城市化”這一概念。

鄭各莊采用“村企合一”的發(fā)展模式，全村土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來的宏福集團(tuán)經(jīng)營，集團(tuán)外只租不賣。與此同時，鄭各莊先后在1984年、1996年制定發(fā)展規(guī)劃，最終規(guī)劃于2005年獲得北京市規(guī)劃委員會正式批復(fù)。在這份規(guī)劃中，全村4331.3畝土地，除保留73.5畝農(nóng)業(yè)用地外，其余全部為集體建設(shè)用地，用于建設(shè)住宅，工業(yè)、教育科研，商業(yè)文化娛樂、公共設(shè)施等。

通過30年的發(fā)展，原本為貧困鄉(xiāng)村的鄭各莊，2012年已經(jīng)興辦了96家企業(yè)，創(chuàng)產(chǎn)值95億元。千余名村民人均純收入近6萬元，主要來自集體資產(chǎn)分紅收益和土地、房屋租金收益。與此同時，還吸引了3萬多外地人到這里居住和工作。

鄭各莊與其他城市周邊鄉(xiāng)村農(nóng)民自發(fā)造城運(yùn)動的不同之處，在劉守英看來，是“農(nóng)民集體一方面通過宅基地的商品化和資本化，發(fā)展房地產(chǎn)，將土地級差收益留在村莊，用于企業(yè)發(fā)展、村莊改造；另一方面通過土地的非農(nóng)化發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化和城市化?！北本煼洞髮W(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院院長胡必亮也認(rèn)為，鄭各莊“成功首先體現(xiàn)在村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，群眾生活水平提高，福利改善，民主化程度提高。其次，鄭各莊通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，完成了工業(yè)化，進(jìn)而改變?nèi)丝诰劬臃绞?，代表了城?zhèn)化發(fā)展的方向?！?/p>

同時，天則經(jīng)濟(jì)研究所、國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心等機(jī)構(gòu)的一些研究者也紛紛表示，鄭各莊突破了現(xiàn)有的一些法律規(guī)定，比如突破行政主導(dǎo)的規(guī)劃、集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃使用、村企合一等，是極有意義的改革探索。

而在著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生看來，鄭各莊只是利用了其位于北京郊區(qū)的有利位置，通過在集體土地上發(fā)展房地產(chǎn)富裕起來的農(nóng)村，本質(zhì)上是“抓住市場需求的逐利行為”。

“沒有這些大市政和交通的投入，村莊本身的自主城鎮(zhèn)化也是搞不起來的。換句話說，一個村莊的自主城鎮(zhèn)化并沒有覆蓋城鎮(zhèn)化的真實成本。這樣不該得的收益全自己得了，該負(fù)擔(dān)的支出又沒有負(fù)擔(dān)，這種富裕當(dāng)然不具有普遍性，相反還會成為擴(kuò)大財產(chǎn)和收入差距的不公平因素?！比A生在其與天則經(jīng)濟(jì)研究所的一篇辯論中如此寫道。

一直在現(xiàn)行法律、法規(guī)、制度下冒險的的鄭各莊，位置越來越尷尬。隨著國土部和住建部加緊遏制在建在售小產(chǎn)權(quán)房，今年鄭各莊不得不拆除了其建在北京市城市規(guī)劃為綠隔區(qū)的“天價小產(chǎn)權(quán)房”。而鄭各莊也由城鎮(zhèn)化典型，變成北京市規(guī)委眼里的“違法用地?zé)o法處理典范”。

集體土地入市之困

鄭各莊不是孤例?！案鶕?jù)我們的調(diào)研看，在江浙、廣東、福建一帶，縣以下的地方，城鎮(zhèn)化幾乎都是在農(nóng)村集體土地上自發(fā)進(jìn)行的。上世紀(jì)80、90年代，這些地方在通過改革開放發(fā)展外貿(mào)，逐漸建立了自己的產(chǎn)業(yè)，同時也形成了小城鎮(zhèn)，比如浙江諸暨店口鎮(zhèn)，東莞下屬的虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)等?！眹野l(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處博士魏劭琨說道，這有點類似于西歐最早的城市化過程，都是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中逐步形成的。

據(jù)魏劭琨介紹，這些地方在集體土地上建廠，與使用者簽署租賃協(xié)議，實質(zhì)上相當(dāng)于集體土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)了?，F(xiàn)在隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，也依然按照原有模式在集體土地上建工業(yè)園區(qū)等。區(qū)別只是當(dāng)時農(nóng)地、宅基地和經(jīng)營性用地的管理還不嚴(yán)格，而現(xiàn)在這些建有廠房的集體土地?zé)o法上市，無法流轉(zhuǎn)，不能抵押融資?！艾F(xiàn)有的法律制度下，在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行的城鎮(zhèn)化，必然要面對土地轉(zhuǎn)性的問題。”

那么，隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價，轉(zhuǎn)性亦即轉(zhuǎn)為國有土地是否可以避免？

對于集體土地入市，主流觀點趨于一致，都認(rèn)為是將來改革的方向。分歧在于，哪些集體土地可以入市，以什么方式入市，入市之后的各方權(quán)益尤其是農(nóng)民權(quán)益如何保障等方面。這牽涉到的不只是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化中集體土地使用的合法性，還包括小產(chǎn)權(quán)房、城中村土地使用的合法性問題。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁代表了一類人的觀點，即農(nóng)地農(nóng)房應(yīng)該與國有土地一樣入市。據(jù)他撰文介紹，1988年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，但到1998年《土地管理法》再度修訂時，規(guī)定變?yōu)椤稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。從此，城市的國有土地可以合法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體土地沒有了相同待遇。周其仁堅持，既然城市房地入市沒有引起天下大亂，反而積累了經(jīng)驗，農(nóng)村集體土地也完全有理由急起直追，爭取同地同權(quán)。

華生不同意這種觀點，他舉出的一個例子是城市工業(yè)用地與房地產(chǎn)用地尚不能同權(quán)，農(nóng)村集體土地有農(nóng)地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地、公益用地之分，如何能夠“一刀切”地同權(quán)？又與哪種土地同權(quán)？土地必須在符合現(xiàn)代用途與規(guī)劃管治的前提下，才能談同權(quán)同價。

自主城鎮(zhèn)化還要面對另一個重要問題：土地的開發(fā)建筑權(quán)是公權(quán)利還是私權(quán)利。當(dāng)前土地制度、規(guī)劃管理制度確實存在諸多不合理之處，如村莊、農(nóng)民在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃制定過程中缺乏話語權(quán)和知情權(quán)，也無法分享土地的增值收益。但若任由農(nóng)村集體自行規(guī)劃發(fā)展，恐怕也難以改變集體建設(shè)用地混亂、整體水平低下的現(xiàn)實。

先土地還是先人

對于集體土地上市，一些地方政府也做了嘗試。在確權(quán)基礎(chǔ)上，北京市政府主導(dǎo)、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)集體所有土地上建成的東升科技園以11棟農(nóng)村集體土地上建設(shè)的樓房和其他房產(chǎn)作抵押，獲得民生銀行5億元貸款授信。據(jù)媒體報道，國土局、海淀房管局等部門，對集體建設(shè)用地房屋所有權(quán)證抵押流轉(zhuǎn)可操作性做出確認(rèn)，并出臺了抵押登記的操作流程。

但從實際情況看，這種為了引入外部資金、又囿于集體土地不能交易的法律限制，所提出的“房、地”分離抵押貸款模式，因產(chǎn)權(quán)和風(fēng)險問題，還未得到金融機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)可。

去年年底，深圳原農(nóng)村建設(shè)用地公開掛牌入市，被稱為土地制度改革破冰之舉。但事實上，深圳轄區(qū)的土地早在2005年就統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有，此次掛牌，不過是為了解決其歷史遺留問題，與現(xiàn)行法律并無相悖。

而對于以鄭各莊為代表的發(fā)展模式，包括華生在內(nèi)的一些專家認(rèn)為，它與新型城鎮(zhèn)化的核心要求相差甚遠(yuǎn)。在新型城鎮(zhèn)化“人、地、財”三大因素中，“人”也就是農(nóng)民如何進(jìn)城是核心。城鎮(zhèn)化要讓農(nóng)民不僅在城市工作居住，還應(yīng)該享受到與城市居民相同的公共服務(wù)。

非本村居民很難享有鄭各莊的公共福利。華生通過在廣東和江浙的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不論是小城鎮(zhèn)還是富裕村莊，都不對外地人開放，不允許外地人占用本地資源。同時他也指出，將外來人口進(jìn)城的全部壓力放在本地不現(xiàn)實，在國家和聯(lián)合國的農(nóng)民工融入項目試點單位浙江店口鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)13.3萬人中，一半是外來人口，倘若只以鎮(zhèn)財力安排外來工入籍，需要20多年才能消化完。

“戶籍確實固化了各種利益，但這是一個國家層面的問題，一個城市或者村鎮(zhèn)是無法改變的?！蔽痕跨麑Υ朔N現(xiàn)狀也頗為無奈。

今年“七·一”前夕，《深化財稅體制改革總體方案》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的出臺，有望調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，逐漸剝離部分附著在戶籍上的公共福利，這對解決“人”的問題無疑是一大利好。

如果說以鄭各莊為代表的農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，避免了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下政府的巨額財政負(fù)擔(dān)，保護(hù)了農(nóng)民本身的利益，進(jìn)而消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的差距，是一種方向的話，那么，現(xiàn)在刻不容緩的就是要讓人真正進(jìn)城。