賈康

中共中央政治局召開會議6月30日審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會議指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。這意味著，全面深化改革中位置居前的“重頭戲”——財(cái)稅體制改革正式拉開了其新一輪深化推進(jìn)的序幕。

新一輪財(cái)稅體制改革是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的“現(xiàn)代財(cái)政制度”的建立及其所關(guān)聯(lián)的深化財(cái)稅改革任務(wù)，應(yīng)當(dāng)從以下方面統(tǒng)籌考量。

分析現(xiàn)存“病理”

1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)是在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，匹配于實(shí)現(xiàn)間接調(diào)控框架的構(gòu)建，決非所謂“重啟集權(quán)時(shí)代”之舉。近年來批評之聲不絕于耳的“地方隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”問題以及仍未完全解決的“基層財(cái)政困難”等問題，其產(chǎn)生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，在大思路上要合乎實(shí)際、“對癥下藥”地以分稅制在省以下的實(shí)際貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。

我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復(fù)雜，就是因?yàn)槲覈∫韵逻€有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣（含縣級市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級，如何依20個(gè)左右的稅種實(shí)行五級“分稅”，在技術(shù)上是無解的。因而1994年以來實(shí)際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的“扁平化”改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

界定“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”

財(cái)政體制安排中財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排中從完善立法的授權(quán)開始，到事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基、支出責(zé)任和舉債權(quán)、產(chǎn)權(quán)配置合理化的各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個(gè)積極性”的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。

按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央—地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級政府職能即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級政權(quán)，有一級合理事權(quán)，呼應(yīng)一級合理財(cái)權(quán)，配置一級合理稅基，進(jìn)而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)”的三級分稅分級、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補(bǔ)償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。

這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財(cái)政的偏頗，服務(wù)于連通“中國夢”愿景的“五位一體”的科學(xué)發(fā)展。

為向以上體制框架推近，可以做并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)包括：由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化。盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財(cái)”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個(gè)政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺和科學(xué)決策支撐平臺。積極形成各級政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門財(cái)務(wù)報(bào)表體系，配合今后的公共債務(wù)特別是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)。

優(yōu)化稅制體系

在優(yōu)化和改進(jìn)地方稅體系過程中，結(jié)合短期可做之事與中長期追求目標(biāo)，設(shè)計(jì)和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案，這包括：為處理“營改增”進(jìn)度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案；資源稅改革應(yīng)以更大決心抓住煤炭市場價(jià)位自然回調(diào)的寶貴時(shí)間窗口，把“從價(jià)”機(jī)制擴(kuò)大到煤炭并拉動新一輪解決我國基礎(chǔ)能源產(chǎn)品理順比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的稅價(jià)財(cái)聯(lián)動配套改革；房地產(chǎn)稅應(yīng)積極加快立法適時(shí)擴(kuò)大改革范圍，積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)酃沧R求得突破性進(jìn)展；環(huán)境稅的改革應(yīng)在“十二五”期間推出一輪實(shí)際動作；個(gè)人所得稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類與綜合相結(jié)合加上按家庭贍養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。同時(shí)，地方的合理收費(fèi)、使用者付費(fèi)制度，也應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預(yù)算體系管理。

地方債的陽光化制度建設(shè)（包括規(guī)范的地方公債和市政債）應(yīng)當(dāng)在今后若干年間邁出較大步伐，以陽光融資置換、替代風(fēng)險(xiǎn)不易防控，績效水平不夠高的地方隱性負(fù)債。同時(shí)應(yīng)大力推進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系（PPP）概念下的機(jī)制創(chuàng)新，以政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)契約方式，拉動民間資本、國內(nèi)外社會財(cái)力進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)各方主體優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績效提升的“多贏”。

以信息系統(tǒng)和預(yù)測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動預(yù)算，即積極建立三至五年、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的跨年度預(yù)算（可先從中央級和若干地區(qū)的三年滾動預(yù)算編制入手），以利瞻前顧后，科學(xué)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各年度的財(cái)力分配，提升預(yù)算運(yùn)行績效水平。在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過多過濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程的績效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績效水平的提升。

應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)形成財(cái)政可持續(xù)性，處理好“雪中送炭”與“錦上添花”等基本關(guān)系以及短期利益與長期、根本利益的權(quán)衡。