陳靜霜

摘 要：闡述中國體育社團發(fā)展存在4大困惑，即“選擇”與“同構”導致官民兩重性；雙重管理體制限制了體育社團的發(fā)展；法律身份與合法性難題；體育社團立法滯后的困境。在成因探析中，提出了中國傳統(tǒng)社會結構的兩極分化；整體與個人的關系限制了社會的發(fā)展等歷史影響因素，以及中國單位社會的形成使國家直接面對“原子化”的民眾，《社會團體登記管理條例》以法的形式促成了官辦社團組織的發(fā)展等現實影響因素。最后，在對我國體育社團發(fā)展未來趨勢的預測中，概括出“三步走”：第一步，由官辦到民辦，為社團組織松綁；第二步，由依附到獨立，逐步走向實體化、專業(yè)化；第三步，進入“公域”，參政議政。

關 鍵 詞：體育管理學；體育社團；官民二重性；體育改革；中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2014）03-0040-04

在“科學發(fā)展”與“和諧社會”的政策目標下，社會改革已經成為主體性改革，社會建設被提到重要議事日程。但社團組織的建設尚未引起人們的充分注意。本研究秉承清華大學孫立平為首的團隊從學理角度提出“將社會視為與國家和市場并列的第三主體”[1]的觀點，在社會建設的視野下探討中國體育社團發(fā)展的困惑、成因及未來趨勢。

1 中國體育社團發(fā)展的困惑

1924年，中國第1個全國性體育社團——中華全國體育協(xié)進會正式成立，從而拉開了中國體育社團發(fā)展的序幕。新中國成立后，在黨和政府的關懷下，中國體育社團伴隨著經濟、社會和體育事業(yè)的發(fā)展迎來3次發(fā)展高潮（1956、1964和1979年），特別是1978年改革開放以來，全國及地方性體育社團蓬勃發(fā)展，作為政府體育行政職能的延伸，積極貫徹政府的體育方針政策，或是以體育社團組織的名義參加國際比賽和交流，與國際體育組織保持聯(lián)系；或是協(xié)助政府開展全民健身等項工作，有力地促進了競技體育和大眾體育的發(fā)展[2-3]。但中國體育社團的發(fā)展也面臨著不少問題，制約著其進一步發(fā)展和充分發(fā)揮作用。

1）“選擇”與“拼構”導致官民二重性。

現有的全國性體育社團和與其對口的地方性體育社團，多由政府部門發(fā)起成立，體現出很強的政府選擇機制，其活動目標、運作方式、人員構成等都帶有明顯政府選擇特征。而且通過“拼構”（一個機構，兩塊牌子）的組織模式，將體育社團的各辦事機構納入政府相關職能部門或事業(yè)單位，如中華全國體育總會的辦事機構設在國家體育總局辦公廳，中國奧委會的辦事機構設在國際司，全國單項體育協(xié)會的辦事機構設在項目管理中心。與其相對口的地方性體育社團的組織模式也大同小異。這些體育社團組織名義上是“民間組織”，實質上不僅社團負責人直接來自于政府，其運行也在行使著政府的職能，帶有明顯官民二重性。其主要弊端，一是政府與“民間組織”的關系難以理順；二是政府角色缺位或越位；三是有效性缺失，即體育社團被政府的權力所覆蓋，一些體育社團有名無實，沒有真正發(fā)揮體育社團的應有作用[4-5]。

2）雙重管理體制限制了體育社團的發(fā)展。

根據1998年10月25日頒布的《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，成立社會團體必須經其業(yè)務主管單位審查同意，必須同時接受登記管理機關（民政）、業(yè)務主管單位的監(jiān)督[2]。至此，由各級民政部門和體育行政部門共同管理體育社團的局面開始形成，即學術界常說的“雙重管理體制”。這實質上是政府對體育社團的隱性干預，限制了社團數量的發(fā)展，削弱了社團獨立發(fā)展的能力[6-7]。廣受海內外媒體關注的“回超”組織——北京回龍觀社區(qū)業(yè)主足球協(xié)會，雖經多次努力，但囿于登記制度的限制，至今都沒有在有關部門注冊成功，就是一個最好的佐證。

3）法律身份與合法性難題。

宛麗等[8]將體育社團的合法性分成4類，即社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性。我們可將這4種合法性的邏輯順序理解為：符合某種社會認可的正當性贏得了一些民眾、群體的承認乃至參與，便獲得了社會合法性；得到某一級單位領導的同意和支持，便獲得了行政合法性；通過了業(yè)務主管單位的審查，便獲得了政治合法性，民政部門批準其成立注冊，便獲得了法律合法性。在這4種合法性中，“社會合法性是其本質基礎”[9]。但在目前的國情下，只有同時具備這4種合法性的社團才有法律身份的保障。而現實上，并不是所有的體育社團都具備這4種合法性，很多體育社團的合法性都不完備。例如，全國性體育社團雖然具有高度的官方合法性，但社會合法性缺失[4]。再如，大量在體制外徘徊的草根體育組織雖然具備社會合法性，但缺少法律合法性。此外，值得一提的是，高校大學生體育社團根據《社會團體登記管理條例》雖然不必登記注冊，在本校范圍內活動取得行政合法性即可。但有學者提出當走出校園尋求社會支持和企業(yè)資金贊助的時候，就面臨著法律合法性的問題。體育社團專職人員不足、經費短缺、實體化進程舉步維艱等，都與其合法性的問題不無關系。

4）體育社團立法滯后的困境。

當前，足協(xié)裁判員受賄性質的法律界定、體育社團處罰權的適用范圍、職業(yè)運動員勞動法律以及民間“非法”體育社團的認定管理等現實難題反映現行體育社團立法空白。隨著改革的深入，《體育法》中關于體育社團的立法規(guī)定越來越滯后于體育社團發(fā)展的實踐。該法對行政主導的體育管理體制的認可，嚴重阻礙了體育社團的實體化改革，在《體育法》的授權下，部分體育行政部門濫用行政權力，插手行業(yè)業(yè)務管理，干涉社團內部活動，反對授權社團管理，并由此衍生出一系列問題[10]，使體育社團的合法權益和行動能力受到很大限制。因此，有學者提出了體育社團改革中法律制度設計的立法建議，主張考慮以下幾個方面：法主體制度、管理法律制度、經營法律制度、財產保障及公共支持法律制度、評價與監(jiān)督法律制度和糾紛法律救濟制度[11]。

2 中國體育社團發(fā)展困惑的外部影響因素

2.1 歷史因素

1）皇權與民眾。中國傳統(tǒng)社會結構的兩極分化。與東西方的許多國家相比，中國傳統(tǒng)社會結構有其鮮明的特色，即一極是在家族本位社會體制基礎上、代表家族利益最高象征的“天子”（皇帝）及其金字塔式的權力結構；另一極則是遍布各地的以農民為主體的廣大民眾?！盎实邸北豢醋魇欠钐斐忻摹疤熳印?，天命的化身，實施國家至高無尚的權力[12]，并通過權力的層級行政隸屬直接面對廣大民眾。endprint

2）整體與個人的關系限制了社會的發(fā)展。個人與整體的關系，實際上是個人隸屬于“君”、“父”，隸屬于各級“父母”官的關系[13]。歷史地看，在中國古代的政治文化中所表現出來的這種整體與個人的關系，雖然在封建小農經濟條件下是必要的，可以集中社會力量，維護社會的存在和民族的發(fā)展，但這種整體與個人的關系，實質上張揚了權力，抑制了社會的發(fā)展。

3）權力對民間結社的拒斥。中國古代民間秘密結社主要來自社會底層，名目繁多、宗派林立、良莠不齊，最早可追溯到秦朝，在封建中央集權制度下，幾乎每一個朝代都不為統(tǒng)治者所允許。為維護統(tǒng)治，歷代封建王朝都對人民大眾進行思想禁錮，推行封建迷信思想，禁止民間自由結社[14]。

4）中國在歷史上就不存在市民社會的文化、法律和政治傳統(tǒng)。中國自秦漢時期確立的政治體制，雖然此后的歷代王朝有不同的變化、不同的特點，但其政治制度，始終是和鞏固加強中央集權君主專制制度這根主線聯(lián)系在一起的[15]，農業(yè)立國的經濟結構和官本位體制為核心的政治結構，使得中國在歷史上就不存在市民社會的文化、法律和政治傳統(tǒng)。

2.2 現實因素

1）中國“單位社會”的形成，使國家直接面對“原子化的民眾”。1949年中華人民共和國成立以后，中國社會形成“一個極其獨特的由兩極結構所組成的社會。一極是權力高度集中的國家和政府，另一極則是大量相對分散和相對封閉的一個一個的單位組織”[16]，即社會學界常說的“單位社會”。政府通過單位控制社會，使得政府的職能和權力在政治、經濟和社會生活中得到全面的強化。由于“國家直接面對原子化的民眾，其間缺少緩沖地帶；不僅社會的自組織能力很弱，甚至社會本身的存在空間都被擠壓得十分狹小”[17]。在這種新的社會結構中，民間社會基本消失。

2）應以法的形式促成官辦社團組織的發(fā)展。改革開放后，中國社會的集權并沒有隨著改革和現代化進程而歸于消失，民間社會無力擺脫政府的管理，更難形成與政府相抗衡的社會力量。中國的民間組織還缺乏真正的自主性和自治性。因為成立民間社團組織的前提是，必須經政府業(yè)務主管單位審批并成為該組織的掛靠單位，于是，大量依附于行政權力的官辦社會組織，成了各行各業(yè)主導性的所謂民間組織，被公眾形象地稱之為“二政府”。也有研究者用“GONGO”（政府組織的非政府組織）這樣一個充滿悖論的術語來稱呼中國的非政府組織。

3）“強國家-弱社會”的格局仍在延續(xù)。清華大學社會學系社會發(fā)展研究課題組認為，社會是一個與國家、市場相對應的主體，社會本身獨立于國家和市場，并與之形成制衡的相對自主性。這個自主性的載體，就是各種非官辦、非營利、志愿性、自治性的中間組織（處于政府組織、企業(yè)組織之間的社團組織）。中國社會的發(fā)育始終處于一個較低的水平，“強國家-弱社會”的格局仍在延續(xù)[18]。

4）社會恐懼癥的雙向影響。建國60多年來，真正意義上的公民社會一直未能建立起來，其重要原因之一就在于社會恐懼癥，即對獨立于市場和政府權力之外的主體性社會的恐懼，以及由此而產生的對培育、建設和發(fā)展主體性社會的拒斥[19]34-36。

3 中國體育社團發(fā)展三步走的路徑選擇

鄭永年[20]說：“改革既具有系統(tǒng)性，也必須具有階段性。改革具有系統(tǒng)性，就是說，各方面的改革都是緊密相關的；任何一項改革，如果沒有其他改革的配合，就不可能取得成功。但改革也具有階段性，就是說，各方面的改革不可能同時完成，一蹴而就，而是要分階段逐步進行”。中國體育社團改革發(fā)展也將會遵循這一漸進式分步走的邏輯。

3.1 第一步：由官辦到民辦，為社團組織松綁

隨著社會改革的推進，國家與社會、政府與人民之間的制度空間分布將逐步走向均衡，政府將進一步放權于社會，把那些社會可以自我管理的領域開放給社會本身，社會空間逐步加大，社會的自治組織能力不斷增強[20]37-41。在這一進程中具有顯著官辦特征的中國社團組織，將會面臨重新設計社團體登記制度，降低準入門檻，破除合法性困境，給包括體育社團在內的社團組織松綁的大好形勢。全國第一個沒有行政主管單位、徹底實現管辦分離的省級足球協(xié)會（廣東省五人足球協(xié)會）的成立就是一個信號。這得益于廣東省委省政府按照國務院文件精神“先行先試”頒發(fā)的2012年7號文《關于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》。文件要求進一步改革創(chuàng)新社會組織登記管理體制，從2012年7月1日起，廣東省社會組織的業(yè)務主管單位均改為業(yè)務指導單位，實現自愿發(fā)起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務和無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職，推進社會組織民間化、自治化、市場化改革進程。放寬社會組織準入門檻，簡化登記程序，申請成立社會組織，由民政部門直接審查登記[21]。

3.2 第二步：由依附到獨立，逐步走向實體化、專業(yè)化

假如，廣東省2012年7號文件《關于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》的精神轉變?yōu)槿珖缘奈募雠_，則意味著包括體育社團在內的中國社團組織開始由官辦走向民辦，由依附走向獨立，走向真正意義上的實體化。在這一階段，中國體育社團改革發(fā)展將面臨的核心問題是：如何建立起與政府平等的合作關系，實現雙方的良性互動。

政府方面，在不需要政府參與的領域，可完全交給社團組織；在一些政府必須參與管理的領域，也不見得要政府親自管理，可以委托社會組織來進行管理，減少管理成本。政府以各種形式向社會組織“收購”社會服務已經成為當今世界的一大趨勢。當然，政府要為這種合作關系做出適當的制度安排，為包括體育社團在內的中國社團組織發(fā)展創(chuàng)造良好的法律、制度與政策環(huán)境。體育社團方面，領導干部不再兼任社團領導職務，不再從政府獲得經費資助，體制內的資源利用將受到一定限制……體育社團必須實現由依附到獨立的轉變，走向真正意義上的實體化之路。但體育社團如果不努力提高自身的專業(yè)能力，努力擴大自治空間，實體化之路便是一句空話。endprint

3.3 第三步：進入“公域”，參政議政

“中國現代化的終極目標之一就是要實現政治民主化，而政治民主沒有社團作為基石，沒有以多元利益組織為基礎的公眾參與作為結構性安排之一，是不可能實現的。換句話說，只有當公眾以自愿結社的形式把自己團結起來，通過各種渠道對國家生活施加影響時，政治民主才能實現”[22]。在“制約權力、駕馭資本、遏止社會失序”的社會建設目標將要達成或基本達成，在“有限政府、有邊界的市場與自組織社會三者間相互制衡與良性互動基礎之上的多元社會治理模式”[19]40將要形成或基本形成之時，便是獨立、實體化、專業(yè)化的中國體育社團進入“公域”，參政議政的時機，從而成為其改革發(fā)展第三步的主體性特征。

所謂三步走，是指在特定歷史階段，只能有一種改革發(fā)展的路徑成為主體性特征。比如，在第一步的“由官辦到民辦，為社團組織松綁”成為改革發(fā)展的主體性特征時，體育社團組織的實體化和專業(yè)化建設也在進行，甚至也會有個別的、局部的參政議政，但這不過是輔助性的、非主流的特征而已。本研究所預測中國體育社團改革三步走的路徑選擇是理想的進程，是一種將體育社團作為獨立變量來闡述其與外部因素關系的分析，忽略體育社團自身乃至體育系統(tǒng)內部因素的復雜性和對這一理想進程的影響。

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