程方平

2005年，福建省首先在全國推進了地方終身教育的立法工作，為“依法治教”工作的深入開展提供了創(chuàng)新的典范。隨之而來的上海、重慶等地也在大力推進相關的立法工作，在一定程度上表明，中國教育的發(fā)展正在逐漸走向成熟。回顧近年來，不少地方在民辦學校條例、地方教師相關法律、民族教育專門法律建設等方面也都做了有益的嘗試，并取得了良好的效果。可見，在中國省級（包括直轄市）地方開展教育立法工作的重要意義是值得研究和強調(diào)的。

近些年來，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)在考慮普及高中和大學，而中西部地區(qū)的許多地方還在為普及九年義務教育犯難。一些省市在落實國家級的法律法規(guī)及相關政策上存在困難，這不僅給教育工作帶來很多限制性的障礙，也使地方經(jīng)濟社會和教育的發(fā)展難以與本地的實際結(jié)合起來。

大約在20年前，關于教育體制的改革問題就引起了人們的普遍關注，而體制改革中的一個主要問題就是集中管理和分散管理的差別和關系問題。而要處理好這些問題，僅有想法和愿望是遠遠不夠的，建立在立法基礎上的規(guī)定才是最重要的保障。

僅從義務教育的問題來看，相關的經(jīng)費投入需由中央政府、省級政府和縣級政府三級分擔，而其中省級和縣級的投入都需要有相關法律的依據(jù)，可在這些方面我們的立法工作極為有限，難以跟上現(xiàn)實的要求。同樣，在終身教育方面，各級政府的推進也是需要有法律支撐的，否則，任何講話和政策的承諾都會變成一紙空文?？梢?，地方教育的改革和發(fā)展需要在多方面得到推進，而推進的主要方式就是通過立法方面的變化加以調(diào)整。提倡省級（包括直轄市）地方教育立法，是利用國家（全國人大、政協(xié)和中央政府）賦予的權(quán)利，促進整體協(xié)調(diào)，實現(xiàn)積極、主動和有創(chuàng)建性的發(fā)展。

在推進教育體制的這種轉(zhuǎn)變和優(yōu)化的過程中，相關的法律建設和法的關系的梳理是十分重要的。在中國以往的管理體制和法律關系中，各方面的責權(quán)利是不對應的，地方政府和民眾有推進教育發(fā)展的責任和義務（分擔教育經(jīng)費、培訓教師和教育人員、提供具體的教育條件、營造適宜的教育發(fā)展環(huán)境等），但相應的權(quán)利（決策權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、評價權(quán)、決定權(quán)、聽證權(quán)等；人力資源把握及人才所有、教育促進地方發(fā)展、民眾受教育權(quán)利等）則不明確。在這樣的情況下，法律的影響是極為有限的，因為有更多的地方政府、組織和民眾會認為這些法律與他們沒有相關性，不能代表他們的現(xiàn)實利益和長遠利益。因而也難以真正調(diào)動其自主精神和主動精神。

推動地方教育立法不會削弱國家立法的作用，相反地還會促進國家立法更加深入民間、深入人心、深入實際。因為從法律關系上看，地方立法從原則上是必須與國家法規(guī)的基本精神和原則保持一致的，在原則問題上不能脫離上位法規(guī)定的范圍。當然，在具體的行業(yè)上位法沒有制訂出來的時候，地方的立法是有一定的理論探索價值和實踐指導價值的，它所依據(jù)的上位法只能是國家的基本法，即《憲法》。例如福建這次率先在全國推進終身教育條例，就是一個典型的例證。在《憲法》規(guī)定的范圍內(nèi)，福建省的探索對國家層面的終身教育立法無疑是起了重要的探索作用和推動作用，甚至在一定程度上降低了國家立法的風險和成本，使立法除了具有理論依據(jù)外，還有實踐方面的經(jīng)驗。

從特定的角度說，地方上的立法實踐可以使中國的法系更加豐滿、更有層次、更具操作性，也可以使中國教育地位的確立、作用的發(fā)揮、事業(yè)和領域的拓展、層次的排列和順序更加有法可依。

可見，地方立法盡管從表面上看是在向中央分權(quán)，但也是在分擔中央政府的責任、風險和負擔，是在幫助中央政府更好的因時因地制宜。同時，作為不同的地區(qū)，也可以互相啟發(fā)和借鑒，使地方政府及其民眾更準確地認識自己的問題、特點、潛力和發(fā)展的突破口與增長點。在全國統(tǒng)一的大格局之下，不同的地方通過立法可以使自身的特點和優(yōu)勢得到良好的發(fā)揮。數(shù)年前，費孝通先生在談及中國的民族問題時，曾提出“多元一體”的積極設想，筆者認為，該設想的積極意義和創(chuàng)新價值完全可以遷移到地方教育立法的實踐和理論探索中來。這是中國的特點和問題所決定的，應該正視這些問題和特點，而不應局限于現(xiàn)有的管理模式和框架。

在中國省級立法的著眼點上，地方人大、政協(xié)，以及黨委和政府，應該主要關注那些與地方社會整體發(fā)展相關的重要問題和關鍵因素。諸如政府的責任和義務，及其管理和服務的方式；地方的各類教育資源的分析和挖掘；與社會整體發(fā)展相關的各類影響因素（傳統(tǒng)、習俗、宗族關系、地方及民族文化、行業(yè)、學校、社會團體和組織（包括非政府組織，即NGO）、人們社會地位及社會分配、社會輿論和社會共識等）；人力資源的基本狀況；發(fā)展規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展的動力等。

換一個角度說，地方教育立法也是一種社會實驗，是在為地方社會的整體發(fā)展提供區(qū)域推進的法律保障。因此，更應關注實際操作方面的各種問題和可能性，并將原則制定得比較寬泛和具有拓展性。從以往相關立法的經(jīng)驗看，一些法律條文過于具體、過于關注現(xiàn)實中的細節(jié)，所以，一旦現(xiàn)實有所改變，整個法律及其原則就會受到動搖，久而久之，人們對法律本身的權(quán)威性和功效就會產(chǎn)生懷疑，依法治教的設想就會成為空談，其消極影響作用遠遠大于具體法律法規(guī)的失效，更可怕的是削弱了人們對法律的信任。可見，立法工作必須慎重、必須具有對社會和人類的現(xiàn)實關懷及終極關懷，必須使法律法規(guī)的建設具有前瞻性和可操作性。

另一個值得強調(diào)的問題是，對于立法、執(zhí)法和監(jiān)督的主體的確定方面，是需要極為講究的。盡管在現(xiàn)實中，政府部門看中領導講話甚于政策和法律的現(xiàn)象正在遭遇社會各界日益注重法律而看輕領導講話和部門政策的沖擊，法律的作用和地位正在加強。但在現(xiàn)實的體制中，若想要保證法律的有效性，必須使立法、執(zhí)法和監(jiān)督機構(gòu)的地位（尤其是行政級別）高過相關的具體管理部門。否則，法律仍然會失效，仍然會被現(xiàn)行體制中的“體制障礙”所吞噬。為此，經(jīng)過地方人大通過的地方法規(guī)應該給相關機構(gòu)以更大的賦權(quán)，尤其是執(zhí)法和監(jiān)督方面的賦權(quán)。

就終身教育的地方立法而言，必須認識到一個現(xiàn)實，這就是所謂的“終身教育”是包括所有類型的教育的。如義務教育階段的正規(guī)教育、非義務教育階段的正規(guī)教育、大量不正規(guī)的社會教育和社會學習、方興未艾的民辦教育、各類存在于“學習型”機構(gòu)和組織中的非正規(guī)社會教育、在網(wǎng)絡支持下具有良好選擇性的家庭教育和機構(gòu)內(nèi)培訓及教育、蘊涵在文化傳承與民俗民風中的隱型教育等等。因此，相關的立法、執(zhí)法和監(jiān)督不可能只由教育主管部門來完成，而應是地方最高權(quán)利機構(gòu)的主要責任和全社會都應參與的日常工作。

在《憲法》和國家《教育法》中，盡管有關“終身教育”的原則和理念是明確的，但由于在國家法制建設領域有關“終身教育”的規(guī)定還未能確定，因此，直接的上位法是缺失的。人們對教育的理解還是傳統(tǒng)的和有局限的。日益膨脹的和有無限生命力的非正規(guī)教育和不正規(guī)教育還沒有引起足夠的重視，還沒有在“終身教育”的視野內(nèi)重新審視正規(guī)教育的地位和作用，更沒有建立起各級各類教育之間的，及其與社會各方面發(fā)展的有機聯(lián)系。由此可見，在地方首先推進“終身教育”立法是非常艱難的和將要面對多方面挑戰(zhàn)的。

但是，也正因為如此，首先在地方推進終身教育的立法實踐才顯得更有意義和價值。在福建和緊隨其后的其他部分省市相關立法實踐的基礎上，我們相信全國的終身教育立法才會更加成功、更加有效、更有普遍的代表性。

從消極等候全國的統(tǒng)一規(guī)定到積極創(chuàng)造條件、制定法規(guī)，推進地方的發(fā)展，這本身就體現(xiàn)為一種社會的進步。不管是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，還是經(jīng)濟不發(fā)達或欠發(fā)達的地區(qū)，推進地方的立法工作都是具有重要意義和價值的。因為，地方立法工作的本身就是一個自我認識、自主發(fā)展的基礎工作，也是地方發(fā)展走出傳統(tǒng)、走出困境、發(fā)掘潛能、引發(fā)活力、實現(xiàn)創(chuàng)新的主要途徑。在兼顧國家全局利益的前提下，各省（直轄市）的教育立法工作將會在一定程度上推進本地教育改革的不斷深入，并能為“多元一體”的全國教育發(fā)展提供豐富多彩的有益經(jīng)驗和多元選擇，還能使我國教育體制的深層改革得到多方面的支撐。對此，我們應該給予更多的關注和研究，應充滿信心。

（作者系民進中央教育委員會副主任、中央教育科學研究所教育與人力資源研究部主任）endprint