何增科

十八屆三中全會(huì)中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中提出，全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)于什么是國家治理，什么是國家治理體系，什么是國家治理能力，它的現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？大家都特別關(guān)心，但是到目前為止答案還不多，因?yàn)檫@個(gè)問題在學(xué)界探討得比較少。那么，我僅從個(gè)人角度談一下什么是國家治理及其現(xiàn)代化。

這個(gè)問題的回答不簡單，需要對(duì)馬克思主義的國家理論，政治發(fā)展和政治現(xiàn)代化理論，治理和善治理論，對(duì)公司治理理論等相關(guān)理論都有理解才能回答這個(gè)問題。因此目前對(duì)這個(gè)問題的回答還不充分，這是一個(gè)探索的過程。

首先要談國家治理的概念。從馬克思主義國家理論和這些年來理論的發(fā)展來看，馬克思主義的國家理論，我們都很熟悉。我們講國家的本質(zhì)，國家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，更多地強(qiáng)調(diào)國家是一種依靠暴力進(jìn)行強(qiáng)制控制壓制，目的是維護(hù)秩序。最小的國家或守夜人國家在某種意義上，它也是國家的統(tǒng)治，其目的也是維護(hù)秩序。在改革開放以后，出于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的需要，我們充分強(qiáng)調(diào)國家是社會(huì)公共利益的代表，要進(jìn)行國家管理。國家管理是什么？是國家的職業(yè)的管理階層，對(duì)于國家的各種投入的要素優(yōu)化的組合利用，是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。那么，國家治理的概念，它是吸收了上個(gè)世紀(jì)90年代的治理和善治思想，同時(shí)也借鑒了公司治理的概念。國家治理首要的目的是把國家統(tǒng)治和管理兩個(gè)目的統(tǒng)一起來。國家治理體系中間，不同的國家治理主體發(fā)揮不同的地位和作用，我給國家治理下了一個(gè)定義，它是國家政權(quán)的所有者或主權(quán)的擁有者、國家政權(quán)的職業(yè)管理階層以及利益相關(guān)者等多元的行動(dòng)者在國家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的就是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序。

因此，國家治理的概念本身和以往我們講馬克思主義國家理論相比，增加了三個(gè)新的內(nèi)容：第一，凸顯了國家的所有者，與受委托的從事管理的官員之間的授權(quán)和問責(zé)的關(guān)系。第二，它強(qiáng)調(diào)在國家管理的過程中，所有者、管理者和利益相關(guān)者這些多元行動(dòng)者的合作管理，凸顯了政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理在國家治理體系中間的互補(bǔ)性和合作性。第三，國家治理的概念凸顯了增進(jìn)公共利益、維護(hù)公共秩序兩個(gè)目標(biāo)并重。國家治理有優(yōu)劣之分，高低之分。第一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)是，國家的管理者向主權(quán)的所有者負(fù)責(zé)嗎？如果官員向自己負(fù)責(zé)，不向人民負(fù)責(zé)，他們是否為優(yōu)秀的治理者，就要打問號(hào)。第二個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)是，如果只是一個(gè)主體發(fā)揮作用，其他多元的行動(dòng)者消極無為，這種合作管理能算成功嗎？第三個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)是，公共利益包括國家的利益和國民的利益是不是都得到了增進(jìn)，公共秩序是不是得到了維護(hù)？

國家治理體系是一個(gè)包含著目標(biāo)體系、制度體系和價(jià)值體系在內(nèi)的一個(gè)治理體系的大廈。我認(rèn)為，國家治理的目標(biāo)有三個(gè)：第一，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展；第二，改善民生與改善民權(quán)并重；第三，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定。國家治理體系大廈中間要維持這三個(gè)目標(biāo)，它要有基本的制度支柱。制度是兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是行動(dòng)者或角色，第二個(gè)方面是規(guī)則和程序。那么行動(dòng)者在一定的程序和規(guī)則下的模式化行為是制度。國家治理的主體包括11類角色，首先一類是執(zhí)政黨，我們共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用，還有政治協(xié)商機(jī)關(guān)，民意代表機(jī)關(guān)，公務(wù)員系統(tǒng)，地方和基層組織，公民及其社團(tuán)，市場(chǎng)和企業(yè)，還有特別重要的現(xiàn)代化的載體，現(xiàn)代化出現(xiàn)了很多的現(xiàn)代化的人，那么就是學(xué)者、律師和記者為代表的人。在一些外交政策領(lǐng)域，國際行動(dòng)者的合作必不可少。這個(gè)大廈要穩(wěn)定，還要有核心價(jià)值體系的支撐，我們講國家治理體系，實(shí)際上要深入地分析。假如說11根制度支柱中只有1到2根制度支柱發(fā)揮作用，就會(huì)產(chǎn)生獨(dú)木難支的局面。如何使國家治理各個(gè)主體各得其所，這是國家治理改革要回答的重大問題。國家治理本身要運(yùn)轉(zhuǎn)起來，包括它的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出，中間的評(píng)價(jià)和反饋階段。輸出包括自由、安全、福利、團(tuán)結(jié)等以滿足社會(huì)的基本需求，然后要有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于執(zhí)政黨和政府的政策評(píng)價(jià)和反饋系統(tǒng)，如果不是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，會(huì)出現(xiàn)報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象。

我們講國家治理能力和國家治理績效，國家治理好不好，治理的績效如何評(píng)價(jià)，說到底是看能不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，能不能在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定方面交出滿意的答案，能不能在改善民生與民權(quán)方面取得明顯的成效。

因此，衡量國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)：第一，民主化。民主化大家覺得這個(gè)詞很敏感，假如說國家機(jī)器是工具，這個(gè)工具到底應(yīng)該干什么，誰來開這個(gè)車，這個(gè)車為誰所用，也就是說國家機(jī)器要有人帶領(lǐng)人民開這個(gè)車，是為了讓老百姓有更多的好處。具體表現(xiàn)為人民代表對(duì)機(jī)器的控制，如果控制不了它，它就會(huì)為自己服務(wù)。第二，法制化。從人治走向法治，這里面的規(guī)則和程序要發(fā)揮作用。第三，文明化。國家治理本身是一種現(xiàn)代國家所特有的新的概念，它是和國家政治文明聯(lián)系在一起，國家治理是不是文明化特別重要，比如說更少的控制、排斥、他治，更多的服務(wù)、協(xié)商、合作、自治，這是一個(gè)國家文明的表現(xiàn)，以服務(wù)來換取服從。第四，科學(xué)化?，F(xiàn)代國家要真正發(fā)揮作用，科學(xué)化是基礎(chǔ)，科學(xué)化是政治和行政要分離，政治與經(jīng)濟(jì)要分離，國家與社會(huì)要分離，同時(shí)在分工的基礎(chǔ)上要建立起協(xié)調(diào)機(jī)制，這些機(jī)制要并重。我們提出來全面深化改革的目標(biāo)，把推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化作為目標(biāo)，是因?yàn)槲覀兊母母锉旧韺?shí)際上是對(duì)國家治理各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)層次的治理體系的改革，因此它能夠通過國家治理體系改革把其他的改革拎起來，發(fā)揮貫穿、統(tǒng)領(lǐng)的作用，涉及到多領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)領(lǐng)域，我們可以從這里面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、生態(tài)治理，這些概念的提出對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的改革有指導(dǎo)意義。第二個(gè)多層次就是國家治理的理念對(duì)全國性治理、城市治理和鄉(xiāng)村治理本身都有指導(dǎo)性的意義。

我認(rèn)為，全面深化改革很大程度上是國家治理制度體系的改革，其目的是提高國家治理能力，優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代國家治理體系。

來源：中央黨校網(wǎng)

責(zé)任編輯：楊再梅