武玉紅，趙 潔

(上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院，上海 201701)

論我國社區(qū)矯正基層管理機構(gòu)的創(chuàng)新——基于對浙江省臺州市天臺縣社區(qū)矯正執(zhí)法中隊的調(diào)研

武玉紅，趙 潔

(上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院，上海 201701)

司法所作為社區(qū)矯正基層執(zhí)行機構(gòu)在運作中呈現(xiàn)諸多弊端。浙江省臺州市天臺縣司法局結(jié)合本縣實際，大膽創(chuàng)新，率先建立了縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊作為社區(qū)矯正工作的實體執(zhí)法部門。這是對司法所在社區(qū)矯正工作中執(zhí)法力度不足的強化，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一執(zhí)法。天臺縣司法局通過整合資源，將執(zhí)法管轄區(qū)域與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃適當(dāng)分離，在縣域范圍內(nèi)組建了五個執(zhí)法中隊，將社區(qū)矯正工作從司法所中分離出來，純化工作隊伍，實現(xiàn)對社區(qū)矯正工作的專人、專職、專業(yè)化管理，體現(xiàn)刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

社區(qū)矯正；機構(gòu)設(shè)置；執(zhí)法中隊

在社區(qū)矯正工作進一步深化的進程中，根據(jù)中央深化司法體制改革的精神，正確設(shè)置基層社區(qū)矯正機構(gòu)，對于加速搭建好我國社區(qū)矯正的平臺，推進社區(qū)矯正立法具有重要的基石意義。

浙江省臺州市在社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置方面積極探索，現(xiàn)已成立了全省首個市級社區(qū)矯正管理局，各縣(市、區(qū))將原來的社區(qū)矯正工作機構(gòu)更名為社區(qū)矯正執(zhí)法大隊。天臺縣于2012年8月率先在全市成立了社區(qū)矯正執(zhí)法大隊。2013年，司法部部長吳愛英視察了該縣的社區(qū)矯正，對其工作給予充分肯定。2014年7月，天臺縣司法局在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，將全縣分散管理社區(qū)矯正的15個司法所的力量優(yōu)化整合，組建了5支由縣執(zhí)法大隊垂直管理的執(zhí)法中隊，與社區(qū)矯正執(zhí)法大隊形成垂直管理體系，實現(xiàn)對此項工作的專職、專業(yè)化管理，體現(xiàn)刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。這種創(chuàng)新模式基本解決了體制上的弊端，并與黨中央深化司法體制改革的精神相吻合，值得重視并有待進一步完善。根據(jù)司法部“及時總結(jié)推廣社區(qū)矯正工作的好經(jīng)驗好做法，充分發(fā)揮典型示范作用”的精神，筆者于2014年9月到該縣進行調(diào)研，報告如下：

一、天臺縣社區(qū)矯正機構(gòu)改革的背景

(一)法律背景

1.社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法機構(gòu)運作

2012年社區(qū)矯正被寫入《刑法》，2013年被寫入《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》，體現(xiàn)了其刑罰執(zhí)行的基本屬性。這一屬性決定了社區(qū)矯正工作應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法機構(gòu)來運作。《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定：縣級司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)督管理和教育幫助。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)有一個具有明確執(zhí)法地位的縣級司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)指導(dǎo)管理、組織實施社區(qū)矯正。而原有的縣司法局社區(qū)矯正管理科的性質(zhì)屬于行政管理，并不具有執(zhí)法權(quán)。因此，在社區(qū)矯正試行中，設(shè)立縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊是為了強化執(zhí)法意識，并將原有的社區(qū)矯正管理科的純行政管理轉(zhuǎn)換為社區(qū)矯正執(zhí)法機構(gòu)的工作實體。

2.司法所整體性質(zhì)與社區(qū)矯正性質(zhì)沖突

社區(qū)矯正在本質(zhì)上是一項與監(jiān)禁刑并駕齊驅(qū)的刑罰執(zhí)行活動，帶有明顯的強制性和嚴(yán)肅性。而司法所原本承擔(dān)的法制宣傳、人民調(diào)解、安置幫教、法律服務(wù)等八項法律服務(wù)性質(zhì)較強的非刑罰執(zhí)行的工作，與新增加的第九項工作——社區(qū)矯正——執(zhí)法性質(zhì)較強的工作產(chǎn)生較大沖突，雖然社區(qū)矯正也有提供法律服務(wù)的內(nèi)容，但兩者畢竟有質(zhì)的區(qū)別。因此，將具有刑罰執(zhí)行性質(zhì)的社區(qū)矯正工作交給法律服務(wù)性較強的基層司法所，不僅與法律規(guī)定相沖突，也難以體現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。這些問題體現(xiàn)在：司法所工作性質(zhì)和原有工作基礎(chǔ)是從事法律服務(wù)，笑臉相迎，熱誠接待，排憂解難，解決紛爭，為社區(qū)居民和村民提供法律服務(wù)，是服務(wù)性政府部門的職責(zé)要求和基本素養(yǎng)。但是，這些職責(zé)內(nèi)容所形成的工作方法和工作態(tài)度介入到對社區(qū)服刑人員的管理上未必恰當(dāng)。對司法所工作人員來說，在潛意識里，長期處于一個服務(wù)性的機構(gòu)中，又沒有刑事執(zhí)法的經(jīng)驗，不會使其產(chǎn)生應(yīng)有的刑事執(zhí)法者的職業(yè)素養(yǎng)，在執(zhí)法過程中往往不夠嚴(yán)肅，不夠權(quán)威。工作人員也不善于運用必要的強制手段，對社區(qū)服刑人員進行嚴(yán)格的管理，執(zhí)法不規(guī)范，工作上縮手縮腳，管理質(zhì)量將大打折扣。對社區(qū)服刑人員來說，司法所權(quán)威遭疑，司法所工作人員缺乏必要的強制手段，也勢必不能讓他們從內(nèi)心產(chǎn)生“在刑”意識，這無疑會降低社區(qū)矯正服刑人員對刑罰執(zhí)法的敬畏心理，加大對其管理的難度。因此司法所只能做對社區(qū)服刑人員的日常報到、集中教育、公益勞動等程式化的工作和臺賬式的管理，而不能深入、富有成效地開展工作。由此，司法所的性質(zhì)不利于很好地完成社區(qū)矯正工作。

3．創(chuàng)新社區(qū)矯正管理模式

“兩院兩部”2003年頒發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》中規(guī)定：“在試點工作中，各地要根據(jù)社區(qū)矯正工作任務(wù)的需要，進一步探索和創(chuàng)新社區(qū)矯正工作的具體內(nèi)容、方式方法、工作流程和工作制度，努力提高教育改造質(zhì)量。”2014年4月21日,習(xí)近平總書記在聽取司法部工作匯報時明確指出,社區(qū)矯正已在試點的基礎(chǔ)上全面推開,新情況新問題會不斷出現(xiàn)。要持續(xù)跟蹤完善社區(qū)矯正制度,加快推進立法,理順工作體制機制,加強矯正機構(gòu)和隊伍建設(shè),切實提高社區(qū)矯正工作水平。2014年10月15日，司法部有關(guān)負責(zé)人就《關(guān)于全面推進社區(qū)矯正工作的意見》答記者問中指出：“要堅持改革創(chuàng)新，創(chuàng)造性地開展工作，創(chuàng)新監(jiān)督管理方法手段?！币虼耍炫_縣建立執(zhí)法大隊和執(zhí)法中隊，創(chuàng)新社區(qū)矯正管理模式，符合中央“切實提高社區(qū)矯正工作水平”的要求。

(二)實踐背景

1．設(shè)施落后人員不足，工作難開展

首先，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。一是辦公設(shè)備不足。天臺縣司法所的工作沒有足夠的場地保證，大部分司法所的辦公室資源不足，不能滿足日常工作的需要。調(diào)查得知，在執(zhí)法中隊成立前，天臺縣15個司法所中，條件差的只有一張辦公桌，且擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的綜合治理辦公室里，所有有關(guān)社區(qū)矯正的宣告、談話和監(jiān)管活動都在其中實施。顯然，對于不同性質(zhì)的工作，不能將其在一間辦公室里執(zhí)行。不要說這樣一間綜合辦公室不能容納執(zhí)法的和非執(zhí)法以及其他一些社區(qū)事務(wù)性的工作，即便是純粹的社區(qū)矯正管理工作，一間辦公室也不適合同時承擔(dān)入矯接收、心理咨詢、個別訪談、警示訓(xùn)誡等多種功能。例如，心理咨詢室不能與警示室同用。因為警示訓(xùn)誡需要讓社區(qū)服刑人員從內(nèi)心感受到違規(guī)訓(xùn)誡的嚴(yán)肅性、威懾性和警示作用，但工作人員在有心理咨詢功能的辦公室里很難顯示出執(zhí)法者嚴(yán)格嚴(yán)肅的姿態(tài)。二是交通工具不足。走訪是社區(qū)矯正工作的重要一環(huán)，而天臺縣15個司法所中只有4個較大所配備走訪所需車輛，且由司法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽訂汽車使用合同，汽車保險、維修等費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道繳納，因此主要還是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道使用，司法所需要用車輛時只能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“借用”。其他的較小或偏遠的司法所沒有配車。因此，工作人員走訪幾乎都是自己解決交通問題，且報銷不易。這樣長此以往勢必會影響工作人員走訪的積極性。綜上，簡陋的辦公條件和各樣式的交通工具必定無法得到社區(qū)矯正服刑人員的尊重，也無法體現(xiàn)社區(qū)矯正的嚴(yán)肅性及其刑罰執(zhí)行的性質(zhì)。

其次，工作人員缺乏。經(jīng)調(diào)查得知，天臺縣司法所社區(qū)矯正工作人員數(shù)量較少，且與社區(qū)服刑人員的比例顯著失調(diào)。具體數(shù)據(jù)如下圖：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所服刑人員數(shù)量司法所正編人數(shù)(人)司法所社工人數(shù)(人)工作人員與服刑人員的比例赤城街道司法所140121∶46．7福溪街道司法所120121∶40始豐街道司法所100111∶50白鶴鎮(zhèn)司法所70221∶17．5平橋鎮(zhèn)司法所140111∶70石梁鎮(zhèn)司法所30111∶15三州鄉(xiāng)司法所25011∶25雷峰鄉(xiāng)司法所15101∶15南屏鄉(xiāng)司法所20011∶20泳溪鄉(xiāng)司法所10011∶10街頭鎮(zhèn)司法所75111∶37．5坦頭鎮(zhèn)司法所50111∶25洪疇鎮(zhèn)司法所40111∶20三合鎮(zhèn)司法所50111∶25龍溪鄉(xiāng)司法所20011∶20

按照一鄉(xiāng)一所的規(guī)定，天臺縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有15個司法所。由圖可知，15個司法所的服刑人員數(shù)量、工作人員數(shù)量以及工作人員與服刑人員的比例之間存在很大差異。管轄范圍最大的平橋鎮(zhèn)司法所只有兩個人，工作人員與服刑人員比例達到了1∶70，即一個工作人員要負責(zé)70個服刑人員，工作任務(wù)量大。而管轄面積較小的三洲鄉(xiāng)司法所和雷峰鄉(xiāng)司法所的一個工作人員只負責(zé)15—25個服刑人員，雖然任務(wù)量少，但也存在著另一個問題：這兩個“一人所”分身乏術(shù)，難以同時很好地兼顧司法所里的社區(qū)矯正工作和其他工作。據(jù)此，社區(qū)服刑人員多的司法所(服刑人員在30人以上)，一名專職工作者忙不過來，勢必需要其他工作人員協(xié)助，如果其他人缺乏專門的訓(xùn)練，難以保證社區(qū)矯正管理的專業(yè)化運作；在社區(qū)服刑人員較少的司法所(服刑人員在30人以下)，專職工作者的時間如果出現(xiàn)富余，勢必會被安排從事街道的其他中心工作，容易混淆工作職責(zé)，也不利于專業(yè)化水平的提高。因此，如果按照司法部提出的每個司法所配備一名專職社區(qū)矯正工作者的要求，那么勢必存在著有的司法所人員工作量不足，有的則工作負擔(dān)太重的問題。

除社區(qū)矯正工作人員分布不均外，其工作內(nèi)容還需對工作人員有特定的數(shù)量上的要求。如審前調(diào)查、收集證據(jù)、訓(xùn)誡警示等工作一般需要兩個人在場或完成。所以，一人所無法保障面面俱到，細致入微，卓有成效地開展社區(qū)矯正工作。

再次，工作性質(zhì)沖突。司法所不同的工作內(nèi)容使司法所屢遭挑釁。司法所八項非執(zhí)法的工作和一項社區(qū)矯正的執(zhí)法工作不僅在法律上有質(zhì)的沖突，而且在現(xiàn)實工作中，也確實存在諸多問題。和藹可親地解決老百姓問題的是這些司法所的工作人員，義正詞嚴(yán)地拒絕轄區(qū)內(nèi)不適用社區(qū)矯正條件罪犯(通過審前調(diào)查)的親友鬧事的也是司法所的工作人員。同時扮演著紅臉和黑臉，在一個人身上跳躍變換著不同的身份和角色，如何能做好社區(qū)矯正工作和其他工作？某司法所通過假釋前調(diào)查做出不適用假釋的結(jié)論后，服刑人員的親友去司法所鬧事，質(zhì)問司法所為什么不同意假釋，威脅報復(fù)司法所工作人員，諸如此類的事情并不少見。可見，由于司法所缺乏應(yīng)有的法律地位，難以應(yīng)對不當(dāng)挑釁。

2.接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，工作力量分散

司法所受司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)使司法所工作內(nèi)容和精力分散，顧此失彼，陷于兩難。首先由于司法所置身于社區(qū)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道交往多，在日常工作中需要相互配合，司法所的工作人員需要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的部分工作，特別是一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下達中心任務(wù)后(諸如征地、動拆遷、拆除違章建筑等)，司法所需無條件出動人員參戰(zhàn)，參與勸阻說服工作。同時，司法所各項工作的開展包括社區(qū)矯正工作也需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的支持和配合，例如劃撥公益勞動場地，提供集中教育場所，為困難的社區(qū)服刑人員申請救助等事項。其次，司法所內(nèi)工作人員的各種獎金補貼，交通設(shè)備，辦公室條件的改善都需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持和撥款，幾乎依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)而存在，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)做事合情合理。因此，司法所工作人員不僅要完成司法所已經(jīng)夠繁雜的本職工作，還必須承擔(dān)和配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作，有的司法所所長還擔(dān)任駐村干部,承擔(dān)“計劃生育”、“三改一拆”、“清潔家園”、“五水共治”等村鎮(zhèn)建設(shè)的各種工作。這種雙主體的工作運行機制給對社區(qū)矯正服刑人員的管理帶來了很大的難度。司法所工作人員在做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作的同時，只能將服刑人員報到、思想?yún)R報這樣面上的工作做完，而不能深入開展工作，如按時走訪，對服刑人員幫教、談話等工作較少涉及，甚至沒有精力將社區(qū)矯正各個環(huán)節(jié)的工作全部做完。只求臺賬完整，倒查時能自保。很多工作流于形式，不能做到專職管理、專業(yè)管理、深入管理。

3．社工工資較低，隊伍缺乏穩(wěn)定性

司法所內(nèi)的社區(qū)矯正社會工作者不屬于公務(wù)員編制，工資水平低。據(jù)了解，司法所社工工資大多在2000元左右，大多數(shù)社工對自己的工資不滿意，沒有歸屬感。他們或自學(xué)準(zhǔn)備考公務(wù)員，或四處尋找機會準(zhǔn)備再就業(yè)，因此，大部分社工都將基層司法所作為自己事業(yè)的跳板，而沒有長期在此工作的打算，不利于工作的延續(xù)性和工作經(jīng)驗的積累及提高。這種情況嚴(yán)重影響了社工們的積極性和工作熱枕，易造成工作中對社區(qū)矯正服刑人員管理的脫節(jié)和不連貫。據(jù)了解，大部分社工工作了一兩年就會辭去司法所的工作。這使得原本就缺乏的人力資源，在優(yōu)秀社工的不斷流失下，面臨著更大的壓力和困境，不利于長期有效地保障社區(qū)矯正工作的開展。此外，司法所工作人員編制的多樣化，同工不同酬，也不利于調(diào)動工作人員積極性。

4．服刑人員流動性大，司法所難以應(yīng)對

據(jù)了解，相當(dāng)一部分社區(qū)矯正服刑人員的戶籍不在天臺縣城區(qū)三個街道，但是，由于尋找工作或購買住房等原因會流入城區(qū)，并短期或長期居住在城區(qū)，使得原戶籍所在地司法所鞭長莫及，社區(qū)矯正日常管理、走訪、集中教育等工作開展困難，而居住地司法所如果沒有及時介入和接收的話存在風(fēng)險隱患。社區(qū)服刑人員基于便于尋找工作和生存的需要而產(chǎn)生的區(qū)域變動，都會給社區(qū)矯正各項工作的實施造成很大不便，這也是亟待解決的問題。

(三)基本評價

司法所作為最基層的承擔(dān)社區(qū)矯正工作的單位，雖然以行政區(qū)劃便于管轄，且有一定的實踐基礎(chǔ)，但就目前情況來說，由司法所管理社區(qū)矯正無論對工作人員還是對社區(qū)矯正工作本身都是弊大于利。

1.人員工作風(fēng)險大，任務(wù)危機重重

對司法所工作人員來說，社區(qū)矯正工作隱藏著重重危機和風(fēng)險。如果服刑人員在服刑期間沒有出現(xiàn)違法犯罪行為，便相安無事，如果服刑人員在此期間出現(xiàn)問題，就可能啟動倒查機制，如果遺漏工作環(huán)節(jié)或者臺賬沒有做完整，司法所工作人員就有可能被以瀆職罪名追責(zé)。*我們在其他省市調(diào)研時有工作人員對我們說，我們哪怕工作沒有做完，也一定要把臺賬做完整，以倒查時自保。這里，固然有工作人員的責(zé)任心問題，但是，司法所工作內(nèi)容的繁雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的隨意抽調(diào)也是不可或缺的重要原因。據(jù)了解，浙江省某市就曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣的例子，兩名司法所工作人員因做鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作焦頭爛額而忽視了對某社區(qū)服刑人員的走訪，后來該社區(qū)服刑人員重新犯罪，檢察機關(guān)便認(rèn)為是因為這兩名工作人員不負責(zé)任，社區(qū)矯正工作沒有做好而發(fā)生這項事故，便以瀆職罪追究工作人員責(zé)任?？梢?，司法所工作人員不堪重負，還要冒瀆職風(fēng)險。

2.制度設(shè)備落實不到位，矯正效果不明顯

對于社區(qū)矯正工作本身來說，以司法所的現(xiàn)狀無法達到較好的矯正效果。工作人員不能針對每一個服刑人員的個體情況開展個性化的矯正方案，使矯正效果大打折扣，難以較好實現(xiàn)社區(qū)矯正的目的。另外，在一些地區(qū)辦公條件簡陋的同時，一些條件較好地區(qū)配備了先進的監(jiān)管設(shè)施和監(jiān)控設(shè)備等，因缺乏使用監(jiān)管設(shè)備的業(yè)務(wù)技能以及使用新的監(jiān)管設(shè)備會帶來工作量的增加等原因，所以工作人員一般都采用比較原始的監(jiān)管方式，導(dǎo)致先進的設(shè)備利用率極低，而相應(yīng)的制度也同樣因為工作繁重、人員缺乏，沒有得到很好實施。

綜上所述，從法律制定上，社區(qū)矯正管理體制需要改變，使執(zhí)法活動更加規(guī)范有效，以符合社區(qū)矯正的實施要求；從實際操作上，社區(qū)矯正的實施過程存在諸多問題，亟須改變。從社區(qū)矯正試行至今，作為一個過渡性的負責(zé)單位，司法所已經(jīng)發(fā)揮了其應(yīng)有的功能，在社區(qū)矯正日益發(fā)展，社區(qū)服刑人員越來越多的情況下，司法所已經(jīng)不適合承擔(dān)這項工作，理應(yīng)功成身退，否則只會加劇現(xiàn)有的弊端。在社區(qū)矯正管理體制改革悄然興起的背景下，浙江省臺州市天臺縣執(zhí)法中隊?wèi)?yīng)運而生。

二、天臺縣社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新

改革與變革一字之差其含義有區(qū)別，筆者更愿意將天臺模式稱為變革。改革，指原有模式不變，但方法上有更改。好比走路，道路沒有變但行走的方式有變。變革，是重新選擇新的模式，道路變了但是目的地沒有變。天臺縣組建執(zhí)法大隊和中隊，正是這種變革的新模式。他們將社區(qū)矯正工作從原有的司法所工作中剝離出來。司法所不再承擔(dān)社區(qū)矯正工作，有助于加強司法所原有職能的發(fā)揮，同時，執(zhí)法大隊和中隊的組建，大力整合，有助于集中精力，專職專業(yè)地抓好社區(qū)矯正工作。

(一)垂直管理

面對司法所承擔(dān)社區(qū)矯正工作帶來的弊端，2012年8月，天臺縣社區(qū)矯正執(zhí)法大隊正式掛牌成立。該執(zhí)法大隊是對原縣社區(qū)矯正科的轉(zhuǎn)制，是由“機關(guān)型”向“實戰(zhàn)型”的轉(zhuǎn)變。社區(qū)矯正科的工作性質(zhì)更多的是行政性的綜合事務(wù)，而執(zhí)法大隊更強調(diào)執(zhí)法的實體性質(zhì)，能強化指揮決策和隊伍管理的職能。大隊下設(shè)五個中隊，便于統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一執(zhí)法，互相配合，協(xié)同作戰(zhàn)，從根本上、制度上解決現(xiàn)有體制的弊端。

1.大隊與五支中隊的垂直管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員力量薄弱，部分司法所是一人所，且工作內(nèi)容多樣化成為社區(qū)矯正工作的瓶頸。2014年7月，天臺縣司法局通過整合資源、優(yōu)化配置，抽調(diào)部分司法所人員和監(jiān)獄人民警察在縣域范圍內(nèi)組建了直屬(管轄6個鄉(xiāng)鎮(zhèn))、城區(qū)(管轄3個街道)、平街(管轄2個鎮(zhèn))、白鶴(管轄1個鎮(zhèn))和蒼山(管轄3個鎮(zhèn))五支執(zhí)法中隊，形成了縣社區(qū)矯正執(zhí)法大隊對五支執(zhí)法中隊垂直管理的體系。執(zhí)法大隊為矯正監(jiān)管指揮中心，執(zhí)法中隊為社區(qū)矯正管理的主體，承擔(dān)對社區(qū)矯正日常的監(jiān)管工作。執(zhí)法中隊直接接受大隊領(lǐng)導(dǎo)，使大隊與中隊之間有一個快速方便的上下溝通橋梁。

2.合理配備和調(diào)撥中隊人員

(二)分工合作

1．大隊與中隊的分工合作

總體上，大隊負責(zé)研究制定縣(市、區(qū))社區(qū)矯正工作政策規(guī)劃和制度措施，做好對執(zhí)法中隊的管理與指導(dǎo)，協(xié)調(diào)與法院、檢察院、公安、監(jiān)獄等相關(guān)部門的銜接工作，監(jiān)管指揮中心的日常工作，組織協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件，指導(dǎo)、督促、檢查執(zhí)法中隊的日常監(jiān)管工作。具體來說，大隊負責(zé)辦理縣(市、區(qū))社區(qū)服刑人員入矯接收、信息錄入、集中教育、終止矯正、解除矯正、外出請假、遷居管理等手續(xù)，辦理提請警告、減刑、治安處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行案件，并依法定程序報批，指派執(zhí)法中隊開展審前調(diào)查，做好審核把關(guān)，指導(dǎo)中隊開展風(fēng)險評估工作，做好入矯教育、日常教育、社區(qū)服務(wù)、警示教育及解矯教育，并對未按規(guī)定報到的社區(qū)矯正服刑人員組織查找，對脫離監(jiān)管的社區(qū)服刑人員組織追查并通報決定機關(guān)及公安機關(guān)等。

中隊則負責(zé)承辦本區(qū)社區(qū)矯正審前調(diào)查、入矯宣告、信息錄入、終止矯正、外出請假、遷居管理等手續(xù)，對未按時報到或脫管的社區(qū)服刑人員通報轄區(qū)公安派出所并及時組織查找，及時上報縣司法局社區(qū)矯正大隊，組織實施對社區(qū)服刑人員禁止令的執(zhí)行、日常表現(xiàn)考核、監(jiān)督管理、教育矯正、走訪幫教、心理咨詢、心理矯治、社區(qū)服務(wù)中的社會適應(yīng)性幫扶，落實信息管理核查規(guī)定、手機定位監(jiān)管和日常查控措施，辦理提請警告、減刑、治安處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行的獎懲，并依法定程序報批等工作。

大隊為專門管理機構(gòu)，指導(dǎo)功能和總體把握職能較強，中隊為具體執(zhí)行機構(gòu)，管理好自己所轄區(qū)域，二者相互配合，實現(xiàn)了服刑人員從入矯到解矯的無縫銜接。

2．中隊與司法所之間的分工合作

中隊將社區(qū)矯正工作從原有的司法所職能中分離出來，是社區(qū)矯正工作的骨干力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的司法所不再承擔(dān)對社區(qū)矯正人員的管理，而主要發(fā)揮法制宣傳、人民調(diào)解、社會幫扶、法律服務(wù)的職能。同時，司法所作為最基層的單位，服務(wù)社區(qū)民眾，維護一方平安，也是其根本工作的內(nèi)容和職責(zé)宗旨，也需要協(xié)助執(zhí)法中隊做好對社區(qū)服刑人員的動態(tài)普查和基本信息的了解以及其他方面的家庭走訪等工作。

（2）銷售環(huán)節(jié)。產(chǎn)品銷售中必須確保每個產(chǎn)品都有該產(chǎn)品的說明信息，經(jīng)銷商應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品采購檢驗記錄制度，該制度包括記錄相關(guān)產(chǎn)品的物品名、產(chǎn)品的產(chǎn)地、級別、相應(yīng)的保質(zhì)期和數(shù)量等相關(guān)信息并實行統(tǒng)一的配送經(jīng)營方式，由經(jīng)銷商統(tǒng)一查驗供應(yīng)商的生產(chǎn)許可證和產(chǎn)品合格等相關(guān)證明材料。農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)產(chǎn)品性質(zhì)、儲存環(huán)境要求、保質(zhì)期要求進行產(chǎn)品存儲，定期檢驗倉庫中所儲存農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，儲存環(huán)境變化情況，并及時清理變質(zhì)和過期的農(nóng)產(chǎn)品。將所檢查的信息登記在追溯系統(tǒng)中去方便后期查詢方便解決。

3．中隊與中隊之間的分工合作

直屬中隊負責(zé)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)流向城區(qū)的社區(qū)矯正服刑人員，此類服刑人員戶籍地在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于各種原因在城區(qū)長期居住。因此，由原戶籍地所屬執(zhí)法中隊負責(zé)顯然會造成社區(qū)矯正日常管理和監(jiān)督等眾多環(huán)節(jié)的不便。因此，建立直屬中隊專門負責(zé)此類社區(qū)矯正服刑人員的社區(qū)矯正工作。例如，劃歸直屬執(zhí)法中隊管理的三州鄉(xiāng)和石梁鎮(zhèn)，因?qū)佥^偏遠的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏就業(yè)謀生的機會，原有的社區(qū)服刑人員全部流入城區(qū)，村級幫教和家庭監(jiān)管無法真正落實。因此，由執(zhí)法中隊統(tǒng)一管理這部分人的工作則會將問題統(tǒng)一解決，落實各項社區(qū)矯正政策。其他四個中隊分別管理轄區(qū)內(nèi)的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，負責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)矯正工作。五支中隊之間相互配合相互交流工作。

天臺縣執(zhí)法大隊副大隊長徐偉華同志形象地將中隊稱為龍頭，直屬中隊稱為龍的頸部，其他四個中隊被稱為龍的四個爪子，四爪相互配合，在頸部的靈活轉(zhuǎn)動下和龍頭(執(zhí)法大隊)的帶領(lǐng)下，一條龍才能騰飛，給我們留下深刻的印象。

三、天臺縣社區(qū)矯正變革創(chuàng)新的效果

(一)全縣轄區(qū)整合，資源配置優(yōu)化

1．辦公設(shè)備方面

“一鄉(xiāng)一所”這種寧濫勿缺的機構(gòu)設(shè)置方式使工作力量、辦公資源分配不均衡，不合理，并使其不能得到有效利用。天臺縣司法局以地理環(huán)境和現(xiàn)實發(fā)展情況為依據(jù)，整合資源，因地制宜地將天臺縣分由5個中隊管理，避免重復(fù)設(shè)置機構(gòu)，有效節(jié)約并充分利用了辦公資源、交通設(shè)備和人力資源。目前，城區(qū)執(zhí)法中隊辦公區(qū)面積達到430平方米，直屬執(zhí)法中隊辦公區(qū)面積達到70平方米，平街執(zhí)法中隊辦公區(qū)面積120平方米，白鶴執(zhí)法中隊辦公區(qū)面積為200平方米，蒼山執(zhí)法中隊辦公區(qū)面積達100平方米，徹底改變了社區(qū)矯正管理人員寄人籬下、依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的狀態(tài)。各個中隊的辦公場所在功能劃分上合理布局，除了工作人員辦公室外，設(shè)置宣告室、談話教育室、心理矯治室、法律圖書室等，完善了各個中隊的矯正功能。

2．交通設(shè)施方面

為了解決各中隊的執(zhí)法用車問題，縣司法局騰出警車，專門用于五支中隊的較大執(zhí)法活動，其他部門無權(quán)動用警車。同時，給每個中隊配備兩輛警用標(biāo)識的電動車，以支持各個中隊的工作，有利于調(diào)動工作人員走訪的積極性和保障社區(qū)矯正各個環(huán)節(jié)的實施。

3．人力資源方面

現(xiàn)在，每個執(zhí)法中隊都有4—5名司法干警，并以社工與社區(qū)矯正工作人員1∶20的比例作為目標(biāo)繼續(xù)配備，使中隊工作人員的數(shù)量與工作量相匹配，執(zhí)法隊伍力量大大加強。同時，增加了執(zhí)法中隊的社工福利，使社工們對這項工作的期望值和信心增高，減少了社工人員減少造成工作脫節(jié)的情況，有利于確保社區(qū)矯正工作的延續(xù)性和隊伍的穩(wěn)定性。由于人員得到保障，各種先進的監(jiān)督設(shè)備得到了充分利用，提高了資源的利用率，更提高了社區(qū)矯正工作的質(zhì)量，使社區(qū)矯正工作做得更加規(guī)范、更加專業(yè)。

(二)執(zhí)法體系獨立，工作任務(wù)專一

執(zhí)法中隊將社區(qū)矯正工作從司法所中分離，且不受其他機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，有相對獨立的執(zhí)法權(quán)力，改變了司法所負責(zé)社區(qū)矯正工作時受雙重領(lǐng)導(dǎo)的局限性。在實際執(zhí)法過程中不受其他機關(guān)事務(wù)牽絆，極大改善了工作人員因任務(wù)量繁重而不能做好做精做細社區(qū)矯正工作的情況。中隊集中精力做社區(qū)矯正工作，使工作效率和工作質(zhì)量有了很大提高，不僅能做到日常報到等制度上的監(jiān)管，更能深入社區(qū)服刑人員內(nèi)心；司法局定期組織社區(qū)矯正心理治療班，組織工作人員參加學(xué)習(xí)活動，極大地提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)，以便以專業(yè)知識教育矯正服刑人員，將工作做得更加細致、深入、有效。

(三)執(zhí)法理念強化，管理權(quán)威提升

天臺縣執(zhí)法大隊和中隊強化了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性，明確了社區(qū)矯正中監(jiān)督管理是基本任務(wù)和重要管理手段，運用“強化執(zhí)法”的理念創(chuàng)新社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍建設(shè)，將市、縣(市、區(qū))司法局內(nèi)的社區(qū)矯正管理處(科)更名為社區(qū)矯正執(zhí)法大隊，改變了其綜合指導(dǎo)功能，使其更加注重實戰(zhàn)，并建立執(zhí)法中隊作為社區(qū)矯正工作的骨干力量，與大隊一同作戰(zhàn)。此舉凸顯和強化了社區(qū)矯正工作的執(zhí)法性，鞏固了執(zhí)法環(huán)節(jié)，給社區(qū)矯正工作排除了很大阻力，更加符合社區(qū)矯正工作的性質(zhì)和要求。此外，執(zhí)法環(huán)境的改善、執(zhí)法環(huán)節(jié)的規(guī)范，也提高了社區(qū)服刑人員的“敬畏”和“在刑”意識，使社區(qū)矯正權(quán)威性得到了強化。社區(qū)服刑人員對執(zhí)法場所的畏懼和服刑規(guī)范的遵從，為執(zhí)法中隊深化工作的開展奠定了基礎(chǔ)。

(四)職責(zé)分工細化，制度建設(shè)規(guī)范

社區(qū)矯正執(zhí)法大隊、中隊細化分工，職責(zé)相對分明，改變了原先由司法所負責(zé)社區(qū)矯正工作的“工作都做，都做不好”的一鍋粥局面，使每一工作環(huán)節(jié)的每一項內(nèi)容都有人管理，有人負責(zé)，達到全面覆蓋，全面管理。由直屬中隊專門負責(zé)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)流向城區(qū)的社區(qū)矯正服刑人員，并與各個中隊之間相互協(xié)調(diào)，總體形成多張網(wǎng)絡(luò)，也能使服刑人員在居住地變更的情況下依舊不會出現(xiàn)脫管的現(xiàn)象，做到了對社區(qū)服刑人員嚴(yán)格的監(jiān)管。各種先進設(shè)備的使用也提高了監(jiān)管的效力，使監(jiān)管多了一層保障，即使出現(xiàn)了脫管漏管等現(xiàn)象，也能夠迅速作出反應(yīng)，利用信息管理平臺和GPS(衛(wèi)星)定位等先進技術(shù)在最短的時間內(nèi)找到問題所在。專門化的社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍也有精力和能力制定更為合理明細的執(zhí)法規(guī)范和工作程序，使工作人員和服刑人員無漏洞可鉆，使社區(qū)矯正工作有制可依，有章可循，真正做到“以制管人”。

(五)打破行政區(qū)劃，利于執(zhí)法公正

黨的十八大和中央深化司法體制改革的文件中要求，“探索與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度。司法機關(guān)按行政區(qū)劃設(shè)立、管轄所屬行政區(qū)劃內(nèi)的案件，容易受到地方保護主義的干擾。同時，我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，各地司法機關(guān)承擔(dān)的業(yè)務(wù)量也有較大差距，一些地方司法資源閑置”。天臺縣執(zhí)法中隊的設(shè)立，體現(xiàn)了執(zhí)法區(qū)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的適度分離，在一定程度上可避免和減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)對一些執(zhí)法案件的干預(yù)，確保執(zhí)法的公平與公正。

四、對完善社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置的建議

2014年11月5日，國新辦舉行新聞發(fā)布會，司法部副部長張?zhí)K軍在介紹推進司法行政體制改革情況時表示，“司法行政機關(guān)將進一步健全社區(qū)矯正制度，推動制定社區(qū)矯正法，全面推進社區(qū)矯正工作”。結(jié)合天臺縣執(zhí)法中隊的創(chuàng)新，試對我國社區(qū)矯正的基層機構(gòu)設(shè)置提出以下建議：

(一)立法規(guī)范社區(qū)矯正基層機構(gòu)

《社區(qū)矯正實施辦法》第3條規(guī)定：“司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作?！币虼?，天臺縣組建社區(qū)矯正執(zhí)法中隊難免有名不正言不順之嫌。但是不僅在天臺，在全國許多省、自治區(qū)、直轄市的司法所中都存在承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作弊大于利的問題。根據(jù)中央深化司法體制改革中關(guān)于“專業(yè)化、職業(yè)化和正規(guī)化”的要求，筆者認(rèn)為，司法所不適合作為社區(qū)矯正的基層管理機構(gòu)。而天臺縣的改革完全符合中央的精神。因此，建議在社區(qū)矯正立法中確立：“縣級司法行政機關(guān)承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。”這意味著在縣級司法行政機關(guān)設(shè)立社區(qū)矯正的工作實體。天臺縣屬于山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，采用了執(zhí)法大隊下設(shè)五個中隊的垂直管理模式，而其他縣(市、區(qū))的情況未必相同，比如有的人口集中的地區(qū)可不設(shè)分支機構(gòu)。機構(gòu)的名稱也有進一步斟酌的余地。

(二)加強社區(qū)矯正隊伍建設(shè)

天臺縣司法局是通過對現(xiàn)有司法所工作人員的力量整合并招聘了若干監(jiān)獄人民警察而形成了社區(qū)矯正的專職隊伍。從長遠發(fā)展考慮，社區(qū)矯正是一項較為復(fù)雜、專業(yè)性較強的工作，隨著社區(qū)矯正的不斷發(fā)展，對矯正工作者的專業(yè)素養(yǎng)勢必有更高的要求，因此，隊伍建設(shè)應(yīng)注意以下幾點：

1.提高現(xiàn)有工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和管理能力。①通過定期的培訓(xùn)或鼓勵自學(xué)來提高其犯罪學(xué)、刑事法學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)專業(yè)知識；②通過鼓勵工作人員在職考相關(guān)專業(yè)文憑，不斷提高其專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)能力；③通過健全完善社區(qū)矯正隊伍管理、短期或長期評比、考核獎懲等制度，推進社區(qū)矯正隊伍專業(yè)化建設(shè)。工作人員的管理能力應(yīng)當(dāng)包括組織協(xié)調(diào)能力、人際交往能力等綜合素質(zhì)。④在高校和高職院校應(yīng)設(shè)立與社區(qū)矯正相關(guān)的專業(yè)，為社區(qū)矯正事業(yè)培養(yǎng)后備人才。

2.完善社區(qū)矯正工作人員招錄制度。為了從源頭上保障社區(qū)矯正工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，在招錄時應(yīng)確定準(zhǔn)入條件，規(guī)定應(yīng)聘人員必須具有從事社區(qū)矯正的相關(guān)專業(yè)背景和必要的實踐經(jīng)驗，以保證高素質(zhì)的專業(yè)人員進入。

3.提高社區(qū)矯正工作人員的待遇。社區(qū)矯正工作具有一定的風(fēng)險，責(zé)任大，任務(wù)重，應(yīng)建立有別于普通公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，確保社區(qū)矯正隊伍的相對穩(wěn)定性。

4.統(tǒng)一著裝，提高執(zhí)法權(quán)威。作為刑罰執(zhí)行活動，為從形象上保持工作人員的執(zhí)法嚴(yán)肅性，確保執(zhí)法活動的順利實施，應(yīng)當(dāng)讓工作人員有與監(jiān)獄人民警察類似的執(zhí)法專用服裝。

(責(zé)任編輯 連春亮)

OnInnovationoftheCommunityCorrectionManagementInstitutionsattheGrass-rootsLevelinOurCountry— Based on Research of Community Correction Law Enforcement Squadron in Tiantai County, Taizhou of Zhejiang

WU Yu-hong, ZHAO Jie

(School of Criminal Justice, Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201701)

As a grassroots community correction actuators, the judicial offices presents many problems in operation. Justice of Tiantai County, Taizhou city, Zhejiang Province, combining the reality of county, innovate to first set up the county community correction law enforcement community correction as the entity law enforcement, make the appropriate separation between the law enforcement and jurisdiction and administrative township, and set five law enforcement within the scope of the county, formed a squadron, which is advantageous for the overall planning and unified command, unified law enforcement. Through the integration of resources, Tiantai County Justice separated the judicial offices from community correction purification work team, implements personnel, full-time, and professional management for the work of community correction, reflects the seriousness of penalty execution and authority.

community correction; institutional set; law enforcement squadron

2014-11-12

本文為國家社科項目《我國社區(qū)矯正管理模式的實踐探索與制度創(chuàng)新研究》(09BFX072)的階段性成果。

武玉紅(1958-)，女，河北滄州市人，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院教授，主要從事監(jiān)獄學(xué)和社區(qū)矯正研究； 趙潔(1994-)，女，河南項城市人，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院學(xué)生。

DF87

A

1672-2663(2014)04-0046-06