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工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施3年來(lái)，總體現(xiàn)狀如何？實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題是什么？如何進(jìn)一步推動(dòng)制度落實(shí)？為此，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心發(fā)布了《工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》，并邀請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行了座談。

2011年7月1日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》開始實(shí)施。其中第四十一條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償?！边@一制度被稱為“工傷保險(xiǎn)先行支付制度”，旨在解決未參保工傷職工的醫(yī)療救治和生活保障難題，堪稱工傷勞動(dòng)者保護(hù)史上的里程碑。

工傷保險(xiǎn)先行支付制度已經(jīng)實(shí)施3個(gè)年頭了，在全國(guó)的實(shí)施效果如何呢？2014年4-6月，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（以下簡(jiǎn)稱“義聯(lián)”）開展了工傷保險(xiǎn)先行支付制度的調(diào)研活動(dòng)，并于2014年6月30日召開“工傷先行支付制度實(shí)施三周年座談會(huì)”，發(fā)布《工傷先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)研報(bào)告》）。

制度“落地”緩慢

北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任黃樂(lè)平首先對(duì)工傷先行支付制度的現(xiàn)狀了介紹。他說(shuō)，工傷先行支付制度從初期的“形同虛設(shè)”，逐步發(fā)展到目前已有18省市的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向勞動(dòng)者先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的案例，如廣東省3年內(nèi)累計(jì)約支付200例。但是，工傷先行支付制度在全國(guó)的普遍落實(shí)仍然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。未參保企業(yè)工傷職工仍然面對(duì)求償難的困境，先行支付申請(qǐng)往往被社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕，需要通過(guò)行政復(fù)議和訴訟等手段來(lái)推動(dòng)，工傷先行支付制度尚未有效發(fā)揮其功效。許多省份仍然未開展工傷先行支付制度，完全不受理申請(qǐng)，例如北京。而一些地區(qū)雖然有了個(gè)別先例，如湖南，但更多地是特事特辦，未形成制度。而一些省份的先行支付案例數(shù)，也與當(dāng)?shù)氐墓I(yè)規(guī)模和工傷人數(shù)并不成比例。此外，還存在“社保機(jī)構(gòu)仍普遍地以實(shí)施細(xì)則缺位為由，拒絕接受申請(qǐng)”“用人單位不支付的舉證成為申請(qǐng)的難點(diǎn)”“部分社保機(jī)構(gòu)增設(shè)受理、支付條件”“群體性案件中地方進(jìn)行工傷先行支付的意愿更低”“社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追繳賠款的情況不甚樂(lè)觀”等問(wèn)題。

《調(diào)研報(bào)告》分析，工傷保險(xiǎn)先行支付制度未能普遍落實(shí)，存在以下幾方面的原因：實(shí)施細(xì)則缺位與社保機(jī)構(gòu)消極實(shí)施互為因果；現(xiàn)有法律體制下，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)能有限；未能從勞動(dòng)者權(quán)利本位實(shí)施法律。

黃樂(lè)平介紹說(shuō)，針對(duì)出現(xiàn)的各類先行支付問(wèn)題，《調(diào)研報(bào)告》提出了來(lái)自義聯(lián)團(tuán)隊(duì)的建議。

《調(diào)研報(bào)告》認(rèn)為，應(yīng)制定有關(guān)工傷保險(xiǎn)先行支付制度的實(shí)施細(xì)則，清理不合法的規(guī)定。

首先，應(yīng)明確工傷保險(xiǎn)先行支付申請(qǐng)人的范圍。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條的規(guī)定，予以先行支付的條件之一是“發(fā)生工傷事故”。從立法目的上，不論是發(fā)生工傷事故受工傷的職工，還是患職業(yè)病的職工，都屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條中的“工傷范疇”。因此，細(xì)則應(yīng)明確先行支付申請(qǐng)人的范圍亦包括職業(yè)病勞動(dòng)者。

其次，要明確“用人單位拒不支付”這一事實(shí)的舉證責(zé)任。實(shí)踐中，社保機(jī)構(gòu)對(duì)于“用人單位拒不支付”這一事實(shí)，往往希望工傷勞動(dòng)者提交法院出具的終止或中止執(zhí)行文書，但這就意味著勞動(dòng)者要走完漫長(zhǎng)的仲裁、司法和執(zhí)行程序，失去了先行支付救急的本來(lái)作用。因?yàn)闆](méi)有明確的受理標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)者經(jīng)常需要奔波于社保機(jī)構(gòu)和用人單位之間。社保機(jī)構(gòu)應(yīng)在一定期限內(nèi)，責(zé)令用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇，并要求用人單位出示已經(jīng)支付工傷保險(xiǎn)待遇的證據(jù)。若社保機(jī)構(gòu)未履行上述義務(wù)且未證明“用人單位拒不支付”的事實(shí)不存在，則應(yīng)推定這一事實(shí)存在。同時(shí)，中央和地方的社保機(jī)構(gòu)應(yīng)積極清理不符合上位法規(guī)定的關(guān)于先行支付的要求，例如《關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》中“先行支付審核”第七十五條第二款規(guī)定，“申請(qǐng)先行支付需要提供社會(huì)保險(xiǎn)行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”等。

再次，要明確先行支付規(guī)定適用的時(shí)間范圍。實(shí)踐中，有社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為，只有在2011年7月1日之后遭受工傷事故的勞動(dòng)者，才可申請(qǐng)先行支付，有的社保機(jī)構(gòu)則以法院出具的終止執(zhí)行文件的時(shí)間是否在2011年7月1日之后為準(zhǔn)。為使先行支付制度惠及更多的勞動(dòng)者，應(yīng)以法院出具的終止執(zhí)行文書時(shí)間，或者以勞動(dòng)者最后一次向用人單位請(qǐng)求支付工傷待遇的時(shí)間為準(zhǔn)。

最后，要明確社保機(jī)構(gòu)追繳失敗的審計(jì)、財(cái)政處理程序。對(duì)先行支付款進(jìn)行追償，是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。但是對(duì)于確實(shí)無(wú)法追回的款項(xiàng)，應(yīng)明確規(guī)定財(cái)政和審計(jì)處理程序，以免社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的后顧之憂，降低先行支付申請(qǐng)的受理障礙。

《調(diào)研報(bào)告》還認(rèn)為，應(yīng)提高人社部門的執(zhí)法能力，保證工傷保險(xiǎn)參保率和追繳能力，減少基金壓力。同時(shí)，還應(yīng)提高工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，降低區(qū)域性基金風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)立工傷保險(xiǎn)基金的目的，在于扶助工傷勞動(dòng)者，而不是累積。全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金的盈余逐年遞增，目前已達(dá)996億（包括儲(chǔ)備金）元，各省級(jí)地區(qū)的工傷保險(xiǎn)基金的盈余也在逐年遞增，這些均為先行支付的落實(shí)奠定了基礎(chǔ)。

《調(diào)研報(bào)告》建議，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者的宣傳和培訓(xùn)，鼓勵(lì)符合條件的勞動(dòng)者積極申請(qǐng)先行支付，向工會(huì)、法律援助機(jī)構(gòu)尋求幫助，通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟等法律途徑捍衛(wèi)自己的權(quán)利，同時(shí)形成對(duì)基層社保機(jī)構(gòu)的壓力機(jī)制，促使其積極落實(shí)先行支付制度。

專家建言獻(xiàn)策

在《調(diào)研報(bào)告》發(fā)布之后，與會(huì)專業(yè)人士就工傷保險(xiǎn)先行支付制度遇到的難題與破解之道，發(fā)表了個(gè)人見(jiàn)解。

中華全國(guó)總工會(huì)法律部原巡視員謝良敏認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)先行支付制度從立法開始，爭(zhēng)議就比較大，現(xiàn)存的問(wèn)題需要從立法層面予以解決。因推動(dòng)這一立法的機(jī)構(gòu)比較少、制度實(shí)施時(shí)間比較短、涉及的法律條款不多等原因，上位立法存在困難，因此各省可以從政策、實(shí)施細(xì)則方面來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，同時(shí)最高法院可以通過(guò)司法解釋來(lái)落實(shí)這一制度。

北京市律師協(xié)會(huì)勞動(dòng)與社會(huì)保障法律專業(yè)委員會(huì)副主任金曉蓮指出，一方面很多人不知道有工傷先行支付這條路；另一方面，即使知道該制度，也不知道該具體怎么辦。同時(shí)，金曉蓮認(rèn)同《調(diào)研報(bào)告》中“明確用人單位拒不支付事實(shí)的舉證責(zé)任倒置”這一建議。

義聯(lián)研究員葉明欣說(shuō)，有些地方人社部門以“要以購(gòu)買工傷保險(xiǎn)為前提”為借口，將勞動(dòng)者擋在先行支付的門外，勞動(dòng)者還不得不以行政復(fù)議或行政訴訟的方式，去申請(qǐng)先行支付。她舉例道，湖南省唯一的案例是向一位聾啞錳中毒工人進(jìn)行工傷保險(xiǎn)先行支付，這是一種“特事特辦”，后來(lái)就沒(méi)有出現(xiàn)其他先行支付的案例了。但湖南省仍有其他勞動(dòng)者在申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)先行支付失敗之后，走上行政訴訟的道路。在這些案件中，勞動(dòng)者在一審勝訴，二審經(jīng)過(guò)調(diào)解，用人單位同意補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)，工人繼續(xù)享受工傷保險(xiǎn)待遇，這也不失為一種“曲線救國(guó)”的途徑。

北京“行在人間”文化發(fā)展中心項(xiàng)目統(tǒng)籌李大君贊同將社保部門與稅務(wù)部門的執(zhí)法力度予以對(duì)比的做法，并提出了用人單位拒賠工傷應(yīng)入刑、建立多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的觀點(diǎn)。

公益組織“大愛(ài)清塵”的公共政策研究中心副主任程一水從實(shí)施細(xì)則缺位、塵肺病與《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條“工傷事故”的關(guān)系、塵肺集中爆發(fā)的特點(diǎn)、塵肺病治療費(fèi)用昂貴，以及塵肺病潛伏期長(zhǎng)等方面，探討塵肺病人在申請(qǐng)工傷先行支付過(guò)程中存在的困難。

黃樂(lè)平就如何推動(dòng)政策進(jìn)一步落地，進(jìn)行了分析和總結(jié)，并鼓勵(lì)勞動(dòng)者通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的途徑，推動(dòng)制度的實(shí)施。他介紹，最近3年來(lái)，義聯(lián)共舉辦了3次有關(guān)工傷保險(xiǎn)先行支付制度的座談會(huì)。2012年第二次召開座談會(huì)的時(shí)候，全國(guó)只有幾個(gè)工傷保險(xiǎn)先行支付的案例。到目前為止，僅廣東省就有200例。他認(rèn)為，只要大家一起努力，讓工傷保險(xiǎn)先行支付制度在更多的省份“落地”，保障工傷勞動(dòng)者權(quán)益就非常有希望。

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