溫榮剛

[摘要]尼克松政府時(shí)期，美國全球戰(zhàn)略賴以運(yùn)行的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，1949年以來美國對蘇東國家一直實(shí)行的《出口管制法》已逐漸不合時(shí)宜，由《1969年出口管理法》取而代之。一定程度上美國調(diào)整了對蘇東國家的出口管制政策，但其內(nèi)在的政治性訴求使其無法完全擺脫既有的藩籬。

[關(guān)鍵詞]美國，《1969年出口管理法》，探析

[中圖分類號]K7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]0457-6241（2014）02-0056-08

出口管制政策一直是冷戰(zhàn)開始以來美國對社會主義國家推行遏制政策的重要手段。20世紀(jì)60年代末70年代初，美國全球戰(zhàn)略賴以運(yùn)行的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。過去強(qiáng)硬的遏制戰(zhàn)略難以繼續(xù)奏效?！?949年出口管制法》（The ExportControl Act of 1949）的出臺是為美國對共產(chǎn)黨國家實(shí)施出口管制政策開始的標(biāo)志。盡管從短期和特定區(qū)域來看，這種貿(mào)易管制可以阻礙和延緩共產(chǎn)黨國家經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)爭潛力的增長，但從長遠(yuǎn)效果來看，貿(mào)易管制并不能很好地完成其理想的使命，反而給美國及其盟國造成相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)與政治上的困難。因此，形勢的發(fā)展要求必須對貿(mào)易管制政策進(jìn)行調(diào)整。本文根據(jù)美國政府解密的檔案資料，以同時(shí)期美國對蘇東國家的出口管制政策為考察對象，對美國《1969年出口管理法》（The Export Ad-ministration Act of 1969）的出臺過程進(jìn)行探討，力圖進(jìn)一步揭示美國出口管制政策的實(shí)質(zhì)。

一、美國政府內(nèi)部對

出口管制政策調(diào)整的認(rèn)識

尼克松政府上臺時(shí)，美蘇之間強(qiáng)硬的對峙局面已然大大改觀。世界形勢的發(fā)展要求美國做出相應(yīng)的變化，而在貿(mào)易領(lǐng)域里對社會主義國家出口管制政策的調(diào)整便是其表現(xiàn)之一。

1969年1月20日，上任伊始的尼克松在國家安全研究備忘錄（National Security Study Memoran-dum，NSSM）中就要求國務(wù)卿、國防部長、財(cái)政部長和中情局局長對當(dāng)前各方面的國際形勢做出評估。隨即在一周后的NSSM 10中又命令國務(wù)卿、國防部長和中情局局長專門研究東西方的關(guān)系，包括“最廣泛的美蘇關(guān)系、美國處理東西方關(guān)系的措施建議等”。2月5日，國家安全事務(wù)助理基辛格（Henry A.Kissinger）在NSSM 16中指出：

總統(tǒng)要求準(zhǔn)備一份關(guān)于美國對外貿(mào)易政策的文件。這一文件應(yīng)該包括美國對外貿(mào)易政策的所有方面：包括本年度新法規(guī)的必要性、東西方貿(mào)易、對不發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易特惠、石油進(jìn)口規(guī)則等特殊問題，還有重要的工業(yè)問題，像紡織、鋼鐵，以及未來美國貿(mào)易政策的實(shí)施等內(nèi)容。

3月28日，尼克松在NSSM 35中進(jìn)一步要求基辛格組織一個(gè)包括國防部、商務(wù)部、中情局等部門組成的特別行動小組研究“美國對共產(chǎn)黨國家的貿(mào)易政策問題”：

這項(xiàng)研究應(yīng)該論證對巴黎統(tǒng)籌委員會的政策、美國的差別管制政策、美國對東歐國家的貿(mào)易政策、美國對亞洲共產(chǎn)黨國家和古巴的貿(mào)易禁運(yùn)政策、貿(mào)易管制的國際影響等問題。

并且建議從如下幾個(gè)方面人手：

目前政策的有效性；對共產(chǎn)黨國家進(jìn)行管制的戰(zhàn)略影響；與我們盟友間的關(guān)系；其他的一些相關(guān)因素，一方面包括美國的出口、國際收支狀況、政府內(nèi)部各部門間的關(guān)系，另外包括商業(yè)和勞工間的關(guān)系等。

尼克松還要求探討根據(jù)需要所進(jìn)行的立法調(diào)整等美國可以進(jìn)行選擇的政策，諸如繼續(xù)當(dāng)前的政策、放松管制的具體辦法、應(yīng)該包括的國家以及這些國家之間可能產(chǎn)生的差別。

按照總統(tǒng)的指示，美國政府各部門開始著手這項(xiàng)工作。不過，各部門所提交的意見并不相同。

國務(wù)院建議美國放松其出口管制政策。國務(wù)院所提交的報(bào)告指出，美國現(xiàn)行的東西方貿(mào)易管制已然過時(shí)，這與美國長期以來存在的“極其困難的國際收支問題”關(guān)系密切，不符合美國的長遠(yuǎn)利益。目前只有美國的企業(yè)向東歐出口許多非戰(zhàn)略性物資時(shí)還需要繁多的政府許可證，這就使美國的企業(yè)和商業(yè)在與歐洲進(jìn)行競爭時(shí)處于非常不利的境地，或者根本無法與其競爭。更重要的是，這種多邊戰(zhàn)略禁運(yùn)管制，對共產(chǎn)黨國家的經(jīng)濟(jì)和軍事潛力影響收效不大。

與國務(wù)院的建議相似，商務(wù)部結(jié)合其具體的貿(mào)易情況，由商務(wù)部長斯坦斯（Maurice H.Stans）于1969年4月9日向尼克松總統(tǒng)提交的備忘錄中，也表明應(yīng)該推動?xùn)|西方貿(mào)易的發(fā)展：

過去的幾年中，在國家安全和外交政策允許的前提下，我們一直鼓勵(lì)商人探究東西方貿(mào)易的可能性，將貿(mào)易代表團(tuán)派往東歐，繼續(xù)進(jìn)行放寬貿(mào)易管制的努力……由于立法上的限制有效地禁止了進(jìn)出口銀行對東歐出口的貸款，也禁止以最惠國待遇從東歐進(jìn)口，這樣就直接影響了美國公司對東歐的出口以及從東歐國家進(jìn)口的能力。

所以，目前美國與東歐的雙邊貿(mào)易規(guī)模并不大：

去年的貿(mào)易總額不到4.2億美元，出口和進(jìn)口基本持平……即使去除現(xiàn)存的障礙、創(chuàng)造一個(gè)良好的條件，東西方貿(mào)易額也只會適度增加。我們的東西方貿(mào)易基本接近平衡（因?yàn)楣伯a(chǎn)黨國家進(jìn)行的是雙邊貿(mào)易而非多邊貿(mào)易），因此在改善我們國際收支上的作用不大。

然而，從經(jīng)濟(jì)和商業(yè)的角度看，這種貿(mào)易對于那些參與其中的公司和工農(nóng)業(yè)部門卻非常重要，“許多商業(yè)界人士認(rèn)為目前我們的管制政策已經(jīng)不合時(shí)宜，應(yīng)該進(jìn)一步地放松，并且減少他們與東歐國家進(jìn)行貿(mào)易的障礙”。斯坦斯提出，“從外交的角度看，我們也可以從美國商人增加與這些國家的貿(mào)易合同中獲取益處”，他建議“美國應(yīng)該重新開展同這些國家的貿(mào)易，并開始著手進(jìn)行相關(guān)的探討”。

美國國家安全委員會也提交了一份文件。文件提出在涉及東西方貿(mào)易管制的問題上，美國政府首要面臨的是立法問題：《出口管制法》是否以當(dāng)前的形式繼續(xù)延長，或?qū)ζ溥M(jìn)行修訂以便為一項(xiàng)限制性更小的出口管制政策提供適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)；是否尋求向蘇東國家提供最惠國關(guān)稅待遇的授權(quán)；是否尋求消除進(jìn)出口銀行向蘇東國家提供貸款的法律障礙。文件進(jìn)一步指出，是否有必要對《出口管制法》進(jìn)行調(diào)整，需要根據(jù)美國政府在具體實(shí)施出口管制政策時(shí)所面臨的問題進(jìn)行判斷。首先，出口管制政策對共產(chǎn)黨國家的經(jīng)濟(jì)和軍事能力所產(chǎn)生的影響。文件指出，貿(mào)易管制對于限制共產(chǎn)黨國家的經(jīng)濟(jì)增長起到了作用，但是由美國單方面實(shí)施的區(qū)別管制政策只是最低程度地起到了其作用。其次，目前的出口管制政策對美國與盟國關(guān)系的影響。文件認(rèn)為，美國與“巴統(tǒng)”盟國在東西方貿(mào)易立場上的分歧已經(jīng)產(chǎn)生了摩擦，經(jīng)濟(jì)利益沖突是其主要方面。1967年，美國向蘇東國家的進(jìn)出口額各為2億美元，“巴統(tǒng)”國家則分別完成了39億美元和42億美元的進(jìn)出口額。第三，美國放松貿(mào)易限制對美國貿(mào)易擴(kuò)展的前景。文件認(rèn)為影響不大，美國的出口從1967年的2億美元可能會提高到1975年的5-7億美元。第四，美國貿(mào)易政策的調(diào)整對東西方政治關(guān)系的影響。文件指出，在正常情況下，美國擴(kuò)大對蘇東國家的貿(mào)易將會增加其實(shí)力。但是，如果美國擴(kuò)大與東歐國家的貿(mào)易而不擴(kuò)大與蘇聯(lián)的貿(mào)易，則可能會鼓勵(lì)這些國家更大的獨(dú)立要求，不過同樣這也可能加劇美蘇關(guān)系的緊張。在如上分析的基礎(chǔ)上，國家安全委員會提出了幾點(diǎn)政策建議：

第一，繼續(xù)延續(xù)當(dāng)前的政策。

第二，不對主要立法（關(guān)稅立法和進(jìn)出口銀行法）進(jìn)行修改的前提下，采取比較寬松的政策。具體而言，美國可以提出替代性的建議，以減少與“巴統(tǒng)”國家禁運(yùn)清單及程序上的沖突；在現(xiàn)有規(guī)則范圍內(nèi)，迅速有效地減少出口管制范圍，積極鼓勵(lì)東西方貿(mào)易，通過修改《出口管制法》，使國會能夠贊同擴(kuò)大對蘇東國家的非戰(zhàn)略性物資出口。

第三，采取更加寬松的政策。文件指出，時(shí)機(jī)成熟時(shí)尋求主要立法的修改，在可行的情況下盡快降低美國對重要戰(zhàn)略物資和技術(shù)資料所實(shí)行的單方面出口管制的程度；修改《出口管制法》以鼓勵(lì)獲得許可的物資進(jìn)入東西方貿(mào)易；取消不符合《出口管制法》中“經(jīng)濟(jì)”影響的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第四，尋求更廣泛的授權(quán)來擴(kuò)大貿(mào)易，包括同意最大程度地、合理地降低“巴統(tǒng)”對蘇東國家的管制，盡可能地徹底削減“巴統(tǒng)”出口管制清單；支持進(jìn)一步修訂《出口管制法》，以便對“戰(zhàn)略”的定義更為有效和具體化。

美國國家安全委員會的這份文件推動了美國政府內(nèi)部對此時(shí)美國出口管制政策的進(jìn)一步討論，各部門對于美國是否應(yīng)該放松對蘇東國家的出口管制政策也表現(xiàn)出了不同的意見。國務(wù)院繼續(xù)主張降低對東歐國家出口管制的限制程度。經(jīng)濟(jì)事務(wù)代理助理國務(wù)卿格林沃德（Greenwald）指出：“美國超越于多邊戰(zhàn)略禁運(yùn)的管制對于共產(chǎn)黨國家經(jīng)濟(jì)和軍事潛力的增長幾乎不起作用（古巴是個(gè)特例）?！贝韲鴦?wù)卿理查德森（Elliot L.Richardson）則明確建議修改《出口管制法》、最惠國關(guān)稅待遇以及進(jìn)出口銀行等主要法案。而且理查德森還建議繼續(xù)對共產(chǎn)黨國家進(jìn)行區(qū)別對待的管制政策，這可以使美國在堅(jiān)持根本原則不變的前提下，靈活地制定與蘇聯(lián)和東歐國家的貿(mào)易政策，為美國取得外交上的優(yōu)勢。財(cái)政部在調(diào)整美國出口管制政策上的態(tài)度比較謹(jǐn)慎。財(cái)政部長大衛(wèi)·肯尼迪（David Kennedy）并不看好美國放松對蘇東國家的出口管制政策所能帶來的政治收益，所以他建議可以在對等的前提下擴(kuò)大與蘇東國家開展非戰(zhàn)略物資的貿(mào)易。國防部在這個(gè)問題上的立場則更為保守。國防部長萊爾德（Melvin R.Laird）反對訪蘇對蘇東國家的出口管制政策，反對向蘇東國家提供最惠國待遇，反對解除進(jìn)出口銀行向蘇東國家提供貸款的禁令。

1969年5月21日，美國國家安全委員會舉行了一次包括總統(tǒng)和副總統(tǒng)以及公務(wù)員、商務(wù)部、國防部、農(nóng)業(yè)部等部門首腦參加的關(guān)于東西方貿(mào)易的特別會議。會議結(jié)合美蘇開始走向緩和的新形勢，達(dá)成將采取降低對蘇東國家出口管制程度的一致認(rèn)識。據(jù)此，基辛格于5月28日向尼克松總統(tǒng)提交的第15號國家安全決定備忘錄里（NationalSecurity Decision Memorandum，NSDM）指出：“在目前的法規(guī)框架內(nèi)，美國應(yīng)該繼續(xù)縮小出口管制清單的范圍?！?/p>

事實(shí)上，“這一出口管制政策（《1949年出口管制法》）只是根據(jù)當(dāng)時(shí)形勢的變化分別在1951、1953、1956、1958、1960、1962、1965年做出適當(dāng)微調(diào)，而并未得到實(shí)質(zhì)的修改?！庇绕涫侵聊峥怂烧畷r(shí)期，美國在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢日益喪失，美國可以提供的設(shè)備或技術(shù)，大部分西方國家都可以做到。而對于這一點(diǎn)，當(dāng)時(shí)美國的駐外使節(jié)也根據(jù)其所在國的情形做出了分析。其突出的表現(xiàn)是當(dāng)時(shí)駐奧地利大使麥克阿瑟（MacArthur）于1969年4月4日致負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的代理副國務(wù)卿塞繆爾斯（samuels）的信中提到：

當(dāng)前許多我們所實(shí)行的東西方貿(mào)易政策及程序不再正確并且有違我們的長遠(yuǎn)利益……歐洲的北約國家和一些自由世界的國家不但沒有像我們一樣控制我們所單方面設(shè)置的和平商品的出口，反而通過提供長期貸款，出口補(bǔ)貼，鼓勵(lì)易貨貿(mào)易等措施積極支持其工商界擴(kuò)大向東歐的出口。

同時(shí)，麥克阿瑟還表達(dá)了東歐應(yīng)該成為一個(gè)新的市場，正是美國嚴(yán)格的出口管制政策致使東歐國家將其貿(mào)易轉(zhuǎn)向英國、法國、德國、日本等國家，這樣的結(jié)果只能使美國的工商業(yè)在這里逐漸失去競爭力的觀點(diǎn)，“如果我們繼續(xù)實(shí)行當(dāng)前的政策將使我們面臨永遠(yuǎn)無法進(jìn)入該市場的危險(xiǎn)”，而且駐維也納西歐國家的商業(yè)代表直言不諱地表明“目前他們正為極有潛力的東歐市場尋求堅(jiān)實(shí)的立腳點(diǎn)而打基礎(chǔ)”。

在美蘇緩和的大背景之下，美國政府內(nèi)部對于是否應(yīng)該調(diào)整對蘇東國家的出口管制政策所出現(xiàn)的爭論，表明此時(shí)尼克松政府開始認(rèn)清從杜魯門政府時(shí)期開始實(shí)施的出口管制政策也是一把雙刃劍，在對共產(chǎn)黨國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成一定限制和約束的同時(shí)，也在很大程度上損害了美國及其盟國的經(jīng)濟(jì)利益，甚至給美國與其盟國之間的關(guān)系帶來困難。

二、《1969年出口管理法》的出臺及其變化

在美國政府對于出口管制政策所出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究之際，美國國會也已開始著手討論修改舊的出口管制法，而且在一些認(rèn)識上達(dá)成了基本的共識：

（效果）沒有保證的美國出口限制已經(jīng)給我們的國際收支帶來了極大的消極作用。對某些種類商品的出口政策損害了該類商品經(jīng)營者的積極性進(jìn)而影響改善美國貿(mào)易平衡問題的所有努力。

不過，在國會內(nèi)部也存在著不同的聲音，為減少這種差異，保證對舊的出口管制法的調(diào)整，針對國會還沒有完成對這一問題的爭論情況，1969年7月3日，國家安全委員會委員C.弗萊德·伯格斯坦（Fred Bergsten）在致基辛格的行動備忘錄中建議：

政府應(yīng)該考慮調(diào)整出口管制法的實(shí)施手段——從積極反對對出口管制法做任何修改到一種消極的態(tài)度。

實(shí)際上，這樣做的目的是盡量避免對修改現(xiàn)行出口管制法的不利局面，因?yàn)椤艾F(xiàn)在兩院的投票情況仍不明朗”。很明顯，伯格斯坦的這一考慮是想避免過于激怒眾議院中的反對勢力，使修改出口管制法的議案能夠得以順利通過。

從1969年7月10日起，美國國會便開始舉行有關(guān)出口管制政策的聽證會。1969年12月23日美國國會通過了《1969年出口管理法》，由總統(tǒng)尼克松于12月30日簽署生效：

總統(tǒng)對此表示滿意，因?yàn)樾路ò笧檫M(jìn)一步擴(kuò)大與共產(chǎn)黨國家的貿(mào)易提供了可能，同時(shí)仍然保留了總統(tǒng)對于放寬管制內(nèi)容和時(shí)機(jī)的特權(quán)。

《1969年出口管理法》明確規(guī)定了出口管制的三個(gè)目標(biāo)：“國家安全、外交政策和短缺供應(yīng)。國家安全和短缺供應(yīng)的出口管制要考慮美國的外交政策以及國家義務(wù)?！薄盀閷?shí)現(xiàn)國家安全和外交政策的目標(biāo)，對共產(chǎn)黨中國、北韓、共產(chǎn)黨控制下的越南地區(qū)和古巴實(shí)施事實(shí)上的禁運(yùn)。在這些管制中外交政策是很大的考慮因素——或許超過了國家安全的考慮。對蘇聯(lián)和東歐的出口管制更多的是出于國家安全的考慮。”同時(shí)，要求“與美國已經(jīng)建立共同防御條約的所有國家制定和重新制定并實(shí)施一個(gè)這些國家在最大程度上共同遵守的統(tǒng)一的貿(mào)易管制政策”。這些根本目標(biāo)的制定與《1949年出口管制法》并沒有本質(zhì)區(qū)別。

相對于1949年以來一直奉行的《出口管制法》，除根本目標(biāo)以外，《1969年出口管理法》在具體內(nèi)容上發(fā)生了如下幾處重要變化：

1.從“管制”到“管理”的變化。新法案規(guī)定下的貿(mào)易對象不再區(qū)分“共產(chǎn)黨國家”和“非共產(chǎn)黨國家”，而是代之以“鼓勵(lì)與美國有外交關(guān)系或貿(mào)易關(guān)系的國家進(jìn)行貿(mào)易”。這完全體現(xiàn)了該法案的通過并非稱謂上的簡單變化，既表明了美國政府出口政策內(nèi)容的變化，也表明此時(shí)美國政府在這一問題上立場的轉(zhuǎn)變，即通過這樣的調(diào)整，美國增加了與蘇聯(lián)及其他共產(chǎn)黨國家進(jìn)行貿(mào)易的靈活空間。

2.去除了1962年修正案增加的“經(jīng)濟(jì)威脅”的內(nèi)容，而代之以單純的“軍事威脅”條款：

對于有利于發(fā)展任何其他國家的軍事潛力或者將證明有損于美國的國家安全的國家有關(guān)鍵作用的貨物與技術(shù)要限制出口。

這是新法案最重要的一個(gè)變化，正是在這一政策允許的范圍內(nèi)“鼓勵(lì)與蘇聯(lián)和東歐進(jìn)行和平貿(mào)易”，推翻了“強(qiáng)調(diào)出口管制作為一種防御共產(chǎn)主義威脅手段”這一1949年《出口管制法》定下的基調(diào)。

3.相關(guān)部門職權(quán)上的變化。在新法案中增加了商務(wù)部長在出口管理上的工作安排：

要求商務(wù)部長指導(dǎo)審查并且對美國出口管制清單做出必要的修訂，程序和組織上的變化在這里要求做出政策的說明。要求商務(wù)部在六個(gè)月內(nèi)就發(fā)展情況向國會提交報(bào)告。

這些新內(nèi)容從法制上規(guī)范了美國對出口政策的“管理”，也在一定程度上減輕了政府各部門因意見分歧而引起的爭論。同時(shí)，新法案此項(xiàng)內(nèi)容的增加也表明：

實(shí)現(xiàn)并保持美國外交政策的出口管制導(dǎo)致并將繼續(xù)導(dǎo)致美國相對于和美國有商業(yè)競爭關(guān)系的國家在商業(yè)出口方面優(yōu)勢的喪失。

不過，總統(tǒng)的決定權(quán)仍然保留，“與前一個(gè)法案一樣，總統(tǒng)具有控制出口的權(quán)力，并且有權(quán)確定解除管制的時(shí)間”。

4.增加了對于“國外供貨”的考慮。雖然早在1949年就成立了巴黎統(tǒng)籌委員會，但是盟國間對共產(chǎn)黨國家出口管制的有效性隨著世界形勢的發(fā)展而逐漸降低，使得美國對共產(chǎn)黨國家的出口政策總是處于單獨(dú)管制的尷尬地位。為解決這個(gè)問題，新法案也做出了相應(yīng)的調(diào)整，規(guī)定：

在考慮提出許可證申請和決定賦予出口許可證之前對自由世界的供貨情況應(yīng)該加以考慮。舊法案沒有提及國外供貨的情況。

此后，對于決定是否出口方面，“國外供貨”成為了美國政府的一個(gè)新的考慮。雖然如此，新法案仍強(qiáng)調(diào)“國家安全的考慮要優(yōu)于國外供貨的考慮?！?/p>

5.增加了對出口商的情況通報(bào)。新法案規(guī)定：

為了鼓勵(lì)出口商的商業(yè)活動更加符合美國政府的出口管制政策，美國政府各部門應(yīng)該根據(jù)國家安全、美國的外交政策需求以及實(shí)施該法案的有效性，通知每一位出口商拒絕其出口許可證或進(jìn)行進(jìn)一步檢查的理由。……給每一位出口商機(jī)會提供那些他認(rèn)為有助于各部門和機(jī)構(gòu)解決問題的證據(jù)和信息。

這項(xiàng)全新的規(guī)定，既表明了“國家安全”是美國政府考慮是否準(zhǔn)予出口的最根本的、也是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，也表明美國的出口政策制度趨于完善。

6.出口管制清單的變化。美國對共產(chǎn)黨國家的出口管制范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“巴統(tǒng)”管制清單內(nèi)容，新法案要求“審查管制下的商品清單和相關(guān)的技術(shù)資料，考慮在必要的情況下解除管制”，使得這種局面也發(fā)生了一定的變化：

目前美國總共大約對1800種出口到蘇聯(lián)和東歐的商品需要合法的出口許可證，其中600種屬于巴黎統(tǒng)籌委員會共同多邊管制的清單，1200種由美國單方面進(jìn)行控制。在這1200種商品中，對東歐和蘇聯(lián)放開管制幾乎不存在困難，因?yàn)槠渲?00種商品中在向自由世界出口時(shí)并不需要出口許可證。而這些出口到東歐的商品大部分已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的可能，只是對出口許可證的唯一要求成為貿(mào)易的障礙。剩下的500種屬于美國單獨(dú)實(shí)施管制的清單，無論對自由世界還是共產(chǎn)黨國家都需要出口許可證。據(jù)估計(jì)，其中大約300種可以從自由世界的其他地方獲得，因此其他的款項(xiàng)處于新法案的管制之下?？偠灾?，我們的目標(biāo)大概應(yīng)該將目前美國單方面管制的1200的種清單減少到約200種（屬于“巴統(tǒng)”戰(zhàn)略管制清單的600種不會直接受到新法案的影響）。

這樣，在新法案下，美國的出口管制逐漸與“巴統(tǒng)”的管制內(nèi)容趨于一致，使得此后美國的東西方政策更加靈活。

雖然，《1969年出口管理法》進(jìn)行了幾處重要調(diào)整，但并沒有從本質(zhì)上推翻1949年《出口管制法》定下的基調(diào)。從遏制戰(zhàn)略的角度看，其內(nèi)容具有很強(qiáng)的連續(xù)性：一方面，美國政府對共產(chǎn)黨國家繼續(xù)實(shí)行出口管制戰(zhàn)略，繼續(xù)減緩或阻止共產(chǎn)黨國家在戰(zhàn)略力量上的發(fā)展，同時(shí)也沒有放棄通過這種出口管制戰(zhàn)略加強(qiáng)與其盟友之間在共同對付共產(chǎn)黨國家方面的合作。另一方面，也反映出尼克松政府從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，力圖減少出口管制戰(zhàn)略對美國本身所造成的損失，不僅通過限制對方，也通過更快地發(fā)展自己和減少與盟國之間的摩擦來取得遏制的成效。

三、《1969年出口管理法》實(shí)施的困境

雖然新的出口管理法已然出臺，并且相對于舊的出口管制法也有著許多變化，但是在對待具體出口問題的時(shí)候仍然存在許多困難，在實(shí)際操作過程中《1969年出口管理法》的運(yùn)用遭遇到了許多障礙。

概而言之，美國政府內(nèi)部關(guān)于出口問題的分歧主要集中在如下兩個(gè)方面：一方面，如何區(qū)分“經(jīng)濟(jì)威脅”與“軍事威脅”的標(biāo)準(zhǔn)。按照舊的出口管制法，美國政府可以理所當(dāng)然地拒絕那些有助于共產(chǎn)黨國家增長其“軍事潛力”或者“經(jīng)濟(jì)潛力”的項(xiàng)目，可是基辛格認(rèn)為：

新法案取消了“經(jīng)濟(jì)潛力”這一標(biāo)準(zhǔn)。而且，也不只是代之以“軍事威脅”這一標(biāo)準(zhǔn)，它要求以“國家安全”的理由拒絕……言下之意是我們不應(yīng)該否認(rèn)“經(jīng)濟(jì)潛力”的考慮，但是我們也不能僅僅依靠“軍事潛力”這一條件。因此，要由我們來決定如何劃清兩者之間的界限，這是一個(gè)急需解決的重要問題。

雖然我們的出口管制政策立足于戰(zhàn)略物資和非戰(zhàn)略物資的區(qū)分，我們必須認(rèn)識到的事實(shí)是很難準(zhǔn)確地和具體地將其進(jìn)行區(qū)分。短期內(nèi)這種區(qū)分是有意義的。從長期看，由于廣泛地應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)資源之間會相互轉(zhuǎn)化，所謂戰(zhàn)略物資和非戰(zhàn)略物資間的區(qū)分就會逐漸褪色。

從過去到現(xiàn)在我們的出口管制一直存在的困難在于包括管制下的商品和管制實(shí)施的出口國進(jìn)行明確的區(qū)分。

擴(kuò)大貿(mào)易的困難在于在外交、軍事和經(jīng)濟(jì)利益與目標(biāo)間找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。

在這個(gè)問題的認(rèn)識上，主要分歧為：國防部和商務(wù)部更傾向于技術(shù)上的管制，“想要對有助于‘支持軍事工業(yè)生產(chǎn)能力的商品進(jìn)行出口管制”，而國務(wù)院則更傾向于對生產(chǎn)設(shè)備等進(jìn)行管制，“將管制的內(nèi)容限制于有助于‘發(fā)展、生產(chǎn)或者使用軍事裝備的商品”。

另一方面是如何對待“外國供貨”的問題。至尼克松政府時(shí)期，巴黎統(tǒng)籌委員會內(nèi)部協(xié)作的有效性已經(jīng)大大降低，美國獨(dú)自嚴(yán)格對共產(chǎn)黨國家進(jìn)行出口管制的局面已經(jīng)很難繼續(xù)，于是在新的出口管理法中“外國供貨”成為了美國出口的一個(gè)重要考慮。但是，如何對待“外國供貨”又成為了一個(gè)新的爭論點(diǎn)。國務(wù)院主張：

不考慮外國供貨……因?yàn)檫@是與我們的盟友增加貿(mào)易、減少摩擦，并且避免國會和公眾根據(jù)新法案指責(zé)放開管制不足的機(jī)會。將管制清單限制于巴黎統(tǒng)籌委員會，再加上那些明顯有助于蘇聯(lián)和東歐軍事裝備的發(fā)展、生產(chǎn)和使用的商品。我們的管制將針對那些直接有助于增加共產(chǎn)黨國家軍事潛力的商品。我們將對一些與軍事裝備沒有直接關(guān)聯(lián)的商品解除管制，即使他們不能從別處獲得但這可以使得我們的控制更加有效。

商務(wù)部認(rèn)為，除了商務(wù)部所主張的管制清單外：

當(dāng)共產(chǎn)黨國家不可能從其他國家獲得有助于增加支持軍事工業(yè)生產(chǎn)能力的商品時(shí)，還應(yīng)該對這樣的商品進(jìn)行管制。這樣可以保持我們對共產(chǎn)黨國家工業(yè)能力的有效控制。它將不僅局限于直接的軍事條款。然而，它將對可以從非共產(chǎn)黨國家獲得的商品解除管制，因此將從目前的清單中刪除某些引人注目的美國商品。

國防部同意國務(wù)院和商務(wù)部主張的管制清單，同時(shí)還認(rèn)為：

對上述的所有商品進(jìn)行管制，再加上可以明顯有助于增加蘇東國家軍事支持工業(yè)生產(chǎn)能力的條目，盡管這些可以從外國獲得。將繼續(xù)管制那些直接有助于共產(chǎn)黨國家“軍事潛力”的條目，也不會因?yàn)橛行┥唐房梢詮钠渌姆枪伯a(chǎn)黨國家獲得而使出口簡單化。

權(quán)衡之后，尼克松總統(tǒng)于1970年4月13日表示同意商務(wù)部的觀點(diǎn)，認(rèn)為這更符合新的出口管理法的要求。但是，緊接著第二天他又反悔了他的態(tài)度。足見美國政府在考慮出口政策時(shí)的復(fù)雜性。

1970年4月23日，基辛格向國務(wù)卿羅杰斯、國防部長萊爾德和商務(wù)部長赫杰斯通告了尼克松總統(tǒng)在出口管制問題上的最后決定，主要內(nèi)容如下：

1.從今以后將出口至蘇聯(lián)和東歐共產(chǎn)黨國家的出口管制清單與資料限制在：

a.巴黎統(tǒng)籌委員會清單

b.那些美國判斷明顯不利于我們國家安全的、有助于蘇聯(lián)和東歐國家發(fā)展、生產(chǎn)、和使用的軍事設(shè)備，或者支持其軍事工業(yè)生產(chǎn)能力的非巴黎統(tǒng)籌委員會清單和技術(shù)資料，盡管其可以從外國獲得供貨。

2.特殊情況應(yīng)該按照正如為實(shí)施1969年出口管理法而由各部門組建的特別工作組所準(zhǔn)備的文件H部分建議的那樣，考慮選擇選項(xiàng)D。這將在特殊情況下允許拒絕那些明顯有助于蘇聯(lián)和東歐軍工企業(yè)生產(chǎn)能力的清單，雖然其可以從外國獲得。

3.特殊情況的決定應(yīng)該考慮美國對特殊的出口目標(biāo)國的所有政策。例如，目前的情況表明對羅馬尼亞比對東歐其他國家的管制要寬松。

4.應(yīng)該取消針對東歐國家（包括蘇聯(lián)）的、選定的216種商品的有效許可證的管制，這些是國務(wù)院、國防部和商務(wù)部一致同意取消的。

尼克松總統(tǒng)的這個(gè)決定在一定程度上彌合了美國政府各部門間對于向共產(chǎn)黨國家出口問題上的分歧，很快，就批準(zhǔn)了在羅馬尼亞建造氫化裂解的技術(shù)和工程服務(wù)的出口。

四、《1969年出口管理法》的局限

根據(jù)《1969年出口管理法》的規(guī)定，美國對與共產(chǎn)黨國家進(jìn)行貿(mào)易的束縛比以往有了極大改觀，但這仍然是一種有限的變化。例如，就在美國政府批準(zhǔn)在羅馬尼亞建造氫化裂解的技術(shù)和工程服務(wù)出口的同時(shí)，卻做出了折中的選擇——決定延緩對相同的技術(shù)向波蘭出口（波蘭和羅馬尼亞幾乎同時(shí)向美國要求這兩項(xiàng)技術(shù)）。這種延緩決定相對于直接的拒絕已然是一種進(jìn)步，但更表明此時(shí)美國政府相關(guān)政策的調(diào)整仍存在局限性，這點(diǎn)從該法案出臺的基本規(guī)定內(nèi)容更可窺其一斑：

任何包括技術(shù)資料或其它信息的物品要求或申請出口，如果其內(nèi)容或目的地有違美國的國家安全需求，總統(tǒng)可以據(jù)此拒絕，即使這些可以從其它國家獲得。

美國這種政策的結(jié)果往往造成大量的訂單轉(zhuǎn)至其他國家：

在拒絕休斯敦的卡姆科（Camco of Houston）將300萬美元的石油設(shè)備出口至西伯利亞時(shí)，西伯利亞卻從英國獲得了相同的設(shè)備。

政治性的訴求是美國在冷戰(zhàn)期間與共產(chǎn)黨國家交往時(shí)無法擺脫的陰霾，從其調(diào)整對共產(chǎn)黨國家貿(mào)易政策的出發(fā)點(diǎn)便可洞悉。1969年3月26日，美國國務(wù)院給所有駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的電報(bào)指出：

貿(mào)易可以在東歐社會產(chǎn)生積極的影響。貿(mào)易可以改善東歐與美國的關(guān)系，并且可以減少東歐對蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)的依賴，分化共產(chǎn)黨國家的經(jīng)濟(jì)聚合力。

經(jīng)濟(jì)關(guān)系不能脫離政治背景。明顯地，我們不能犧牲經(jīng)濟(jì)利益來回報(bào)敵對行為，即便在這個(gè)過程中我們也會喪失獲取商業(yè)利益的機(jī)會（基辛格）。

4月24日，基辛格指出“總統(tǒng)命令各部門在考慮我們外交政策目標(biāo)的前提下研究我們的貿(mào)易政策”。8月4日，基辛格在巴黎對法國總理蓬皮杜也表明了這一立場：

在東西方貿(mào)易問題上美國會與每一個(gè)東歐國家根據(jù)其與美國的政治關(guān)系進(jìn)行交易，即我們不實(shí)行廣義立場上的東西方貿(mào)易。

1970年12月3日，國家安全委員會委員伯格斯坦致基辛格的備忘錄中再次強(qiáng)調(diào)了美國東西方貿(mào)易的立場：

我認(rèn)為，我們的東西方貿(mào)易政策是基于正確的前提下的：它應(yīng)該決定于我們對共產(chǎn)黨國家的整體外交政策目標(biāo)。

總統(tǒng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)他的觀點(diǎn)在于他認(rèn)為目前與共產(chǎn)黨國家進(jìn)行貿(mào)易的限制是過時(shí)的。我們不必期望一個(gè)巨大的市場，但是其中一定有我們需要的東西。

不管怎樣，以《1969年出口管理法》為代表的這種政策調(diào)整，表明出口管制政策仍然美國遏制戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。與前面幾任政府不同的是，尼克松政府更加重視貿(mào)易政策的多重功能，既可以用于削弱對手，延緩其發(fā)展，同時(shí)也是發(fā)展自己與盟友經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要途徑，而且還可以借此對蘇聯(lián)集團(tuán)進(jìn)行分離。從這個(gè)角度看，尼克松政府的經(jīng)濟(jì)政策與前面幾任政府既有相同點(diǎn)，又有更為務(wù)實(shí)的一面。

綜上所述，《1969年出口管理法》的出臺雖然取替了存在20年之久的1949年《出口管制法》，并在指導(dǎo)思想和一些具體內(nèi)容上根據(jù)形勢發(fā)展的需要做出了調(diào)整，反映了其緩和時(shí)代冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的一個(gè)變化。但是，在《1969年出口管理法》的出臺前以及出臺以后始終存在著這樣的一種內(nèi)在矛盾：為適應(yīng)世界形勢變化的需要，加強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)的競爭力，需要鼓勵(lì)對外貿(mào)易的發(fā)展，尤其是增加與共產(chǎn)黨國家貿(mào)易的發(fā)展，但美國從國家安全和戰(zhàn)略利益出發(fā)，又必須對出口貿(mào)易進(jìn)行某種程度的管理。最為根本的是《1969年出口管理法》沒能超越1949年《出口管制法》定下的針對共產(chǎn)黨國家的冷戰(zhàn)基調(diào)，即國家安全、外交政策和短缺供應(yīng)。正是限于《1969年出口管理法》無法避免的內(nèi)在政治性訴求，再加上最惠國待遇、進(jìn)出口銀行貸款等問題的束縛，此時(shí)的美國仍然無法徹底拋開既有的藩籬，亦即美國與其安全目標(biāo)相關(guān)的對外經(jīng)濟(jì)政策，早已超出了單純經(jīng)濟(jì)的意義，完全成為一種戰(zhàn)略手段。其中，對安全的考慮要重于對經(jīng)濟(jì)利益的衡量，這是美國國家安全戰(zhàn)略中的一個(gè)基本要素。所以，尼克松政府在美國出口管制政策調(diào)整上的躑躅在所難免。

【責(zé)任編輯：全驁頡】