孫洪敏

黨的十八屆三中全會明確指出:“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”①。習近平總書記在多次講話中更是反復強調(diào)，關(guān)鍵是要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓權(quán)力在陽光下運行。健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力是推進政府績效管理的根本路徑。推進政府績效管理要依靠群眾評價、群眾參與和群眾監(jiān)督，要建立陽光運行機制，不斷提高群眾參與政府績效管理制度化與程序化水平。

以英美為代表的西方國家新公共管理運動，本質(zhì)上是一場在績效管理理論指導下，公眾廣泛參與的行政改革運動。2011年6月，經(jīng)報國務(wù)院同意，選擇北京、吉林、福建等8個地區(qū)和國家發(fā)改委、財政部等6個部門部署開展了政府績效管理試點。兩年多的實踐充分證明，推進政府績效管理要不斷擴大群眾參與度，通過健全群眾參與和群眾監(jiān)督制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，保障權(quán)力在陽光下運行。

一、推進政府績效管理的根本宗旨是更好的為群眾謀利益

推進政府績效管理的根本宗旨說到底是為了更好的為群眾謀利益。服務(wù)型政府的核心問題是解決政府和人民群眾的關(guān)系問題。政府具有社會管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和國有資產(chǎn)管理等5項職能，這五項職能的核心問題說到底，都是如何更好的為人民群眾謀利益的問題。所以，只有讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，才能更好地推進政府績效管理。

1．為群眾謀利益是推進政府績效管理的價值取向

推進政府績效管理的目的，是為了充分保證政府的權(quán)力真正用于為人民服務(wù)，確保權(quán)力的公眾導向。公眾導向是政府績效管理的重要趨勢。要提倡公眾本位的價值取向。政府是要代表人民的意志、維護群眾的切身利益。人民群眾是社會的主人，政府公職人員是人民的公仆。政府的終極價值取向是不斷滿足人民群眾的服務(wù)需求，這是由政府行為及政府產(chǎn)生的公意委托服務(wù)本質(zhì)所決定的。

價值取向與主體的行為具有十分密切的關(guān)系，最終決定行為主體的行為方式和行為內(nèi)容。政府要樹立正確的服務(wù)宗旨，要不斷提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，政府公職人員要對自身的行為負責，對廣大人民群眾的切身利益負責，忠實地履行政府公職人員的職責。政府的服務(wù)宗旨要求政府要積極采取行動不斷滿足社會和公眾的基本要求;政府公職人員必須承擔法律上的、政治上的、道義上的責任;必須認真履行自己的社會責任和義務(wù)。實現(xiàn)政府的價值取向需要一種科學的制度安排，將政府行為納入制度化和法制化的軌道，政府要在充分監(jiān)督的基礎(chǔ)上逐漸建立責任追究制度，健全責任控制機制，對失范行為要加以制裁，對不負責任的行為要予以警示，從而確保政府責任的實現(xiàn)，避免政府責任不清和責任失范，從根本上防止人民群眾利益受到損害。因此，對于政府績效管理來說，價值導向是政府績效管理之魂，也是政府績效管理的深層次要素，具有極其重要的導向作用，它猶如一股無形的力量，潛移默化影響和制約著政府績效管理的主體構(gòu)建、指標體系、管理方法和管理行為等各個方面。只有正確的價值導向才能保證讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。

2．為群眾謀利益是推進政府績效管理的核心內(nèi)容

讓人民監(jiān)督權(quán)力，就要科學界定政府的職能。

黨的十八屆三中全會指出:“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！雹谝幚砗谜芾砗头?wù)的關(guān)系，不能從一個極端走向另一個極端，必須明確在相當長的時期內(nèi)，公共管理和公共服務(wù)都是政府的核心職能，不能顧此失彼。一方面，管理就是服務(wù)，政府對社會公共事務(wù)進行管理，制定公共政策，營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，維護社會的秩序、公平和正義，實際上就是提供公共服務(wù)。另一方面，服務(wù)也需要管理，例如，政府加強信息咨詢和社會服務(wù)等工作，也有賴于管理創(chuàng)新。

推進政府績效管理的核心內(nèi)容，就是為了更加科學地界定市場經(jīng)濟條件下政府的職能，更好地發(fā)揮政府為社會公眾服務(wù)的職能。政府只有把主要職責放到管理社會公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)方面，才能使社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展同步進行，有效地應(yīng)對各類突發(fā)性公共事件。政府應(yīng)該優(yōu)先考慮為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，真正成為“人民的公仆”。服務(wù)型政府強調(diào)以顧客為導向，明確自己作為一個服務(wù)者的角色定位，真正把社會公眾的利益需要和訴求放在首位。政府是“以民為本”，為社會公眾的公共服務(wù)而存在。服務(wù)型政府強調(diào)管理運作高效，通過推進政府績效管理“在政府內(nèi)部引入合作競爭機制，以便在公共物品的分配過程中，形成公共部門內(nèi)部、公共部門與私人部門以及私人部門之間的合作競爭格局，從而實現(xiàn)高效率地提供公共服務(wù)。服務(wù)型政府強調(diào)職能有限。職能有限的政府應(yīng)該從某些不該介入的領(lǐng)域退出，與此同時強化其本該履行的職能，成為一個職能有限又有效的政府”③。讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，就是要有較為完善的制度安排，要有明確的效果指向，強調(diào)政府要對人民群眾負責，要真正建立政府的責任機制，把責任落實到制度和崗位上。

切實轉(zhuǎn)變政府職能是推進政府績效管理的重要內(nèi)容，也是保證讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行的主要路徑?！霸诩榷ǖ慕M織和技術(shù)資源條件下，政府的能力是有限的，政府的權(quán)力、職能和規(guī)模是有邊界的。政府只能將自己定位在彌補市場失靈，為市場、企業(yè)和公眾提供有效的公共產(chǎn)品和高質(zhì)量的公共服務(wù)的核心職能上”④。在市場經(jīng)濟中，政府要依法履行自己的職責，做到有所為有所不為，不越位，不缺位，特別是應(yīng)該從不需要、不屬于或不適合政府直接管理的領(lǐng)域退出，把主要精力集中于相關(guān)制度的制定和服務(wù)規(guī)則的實施上，簡化行政審批手續(xù)，不斷優(yōu)化政策服務(wù)手段，完善宏觀調(diào)控機制，促進市場規(guī)范有序、社會和諧發(fā)展、人民幸福安康。

3．為群眾謀利益是推進政府績效管理的終極目標

關(guān)注并解決社會矛盾，逐步縮小貧富差距，切實維護群眾利益，始終是推進政府績效管理的出發(fā)點和落腳點，或者說是推進政府績效管理的根本宗旨。我們在規(guī)范政府管理職能的同時，尤其要強化政府的公共服務(wù)職能。

推進政府績效管理就要拋棄“政府本位”、“官本位”等管制理念，真正樹立“公民本位”的理念，把它作為推進政府績效管理的首選，貫穿于政府工作的始終，回歸政府與公民平等的契約關(guān)系，以公民為本位進行政府職能的設(shè)計和運作，以為公民服務(wù)來推進政府績效管理，積極回應(yīng)人民群眾多元化要求與合法性期望，真正做到全心全意為人民服務(wù)。政府的民本性體現(xiàn)了政府的價值本質(zhì)，而推進政府績效管理的最終目的是為了更好的體現(xiàn)人民當家作主，實現(xiàn)人民群眾利益的最大化和最優(yōu)化。

讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，才能保證政府績效管理真正反映民眾的呼聲。民有所呼，政府績效管理要有所應(yīng)。很多地方在推進政府績效管理的過程中，始終循著群眾的呼聲，順著百姓的意愿，從群眾視角，最大限度地解決群眾反映強烈的問題，提高群眾的安全感、滿意率。例如，針對群眾關(guān)注、反應(yīng)強烈的問題及矛盾糾紛，政府績效管理可以從以下幾方面著手摸排:圍繞土地糾紛增多，影響治安穩(wěn)定的問題，深入到社區(qū)村屯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門，提前介入摸排情況，發(fā)現(xiàn)問題苗頭協(xié)調(diào)相關(guān)部門提前解決，把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。極大地遏制了因土地糾紛而引起的打架斗毆案件的多發(fā)勢頭。圍繞誠信案件，特別是銀行信用卡詐騙案件增多的特點，采取加大居民區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場等居民集中區(qū)域調(diào)研、通過制度安排讓更多的社會公眾關(guān)注政府行為和政府績效管理。要充分尊重政府績效管理的規(guī)律和特點，與基層組織協(xié)調(diào)，在地方黨委政府的大力支持下，采取集中清理工作，在為群眾解決實際問題的過程中推進政府績效管理。

自地方實施政府績效管理辦法以來，各地相繼建立了績效管理制度和規(guī)劃，量化了績效管理辦法，強化管理督查，不斷加強領(lǐng)導，切實落實責任，相繼對市場改造、回遷安置等涉及群眾切身利益的問題進行了系統(tǒng)管理，切實減少了因政策出臺和依法行政方面而產(chǎn)生的群眾訴求問題、因決策失誤引發(fā)的越級上訪案件，為地方經(jīng)濟發(fā)展、社會進步營造了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

二、讓人民監(jiān)督權(quán)力要依靠人民群眾的廣泛參與

讓人民監(jiān)督權(quán)力，要依靠群眾評價、群眾參與和群眾監(jiān)督，只有緊緊依靠人民群眾，才能推進政府績效管理進入科學發(fā)展軌道。

1．讓人民監(jiān)督權(quán)力要充分依靠群眾評價

公民導向是國外不少政府績效管理的重要趨勢。當前我國關(guān)于政府績效管理主體的科學確定必須充分重視社會公眾的評價，凸現(xiàn)公眾評價導向。政府績效的目標與計劃是否實現(xiàn)，實現(xiàn)得如何，最有發(fā)言權(quán)的是廣大人民群眾⑤。只有讓社會和公民廣泛而有序參與對政府工作管理的評價，并將這種做法制度化、法制化，政府管理才能保持其發(fā)展的活力和秩序。

國外許多國家都很重視公眾滿意度的評價問題，很多測評模型和方法值得我們借鑒，較具代表性的是美國的ACSI模型，該模型在實踐中不斷調(diào)整完善，對提高美國社會公共服務(wù)水平起到了積極作用。其他如德國的DK模型、瑞典的SCSB模型、馬來西亞的MCSI模型、韓國的KCSI模型，等等，也各具特色，異彩紛呈，對于擴大、規(guī)范和促進公眾參與政府績效管理起到了推進作用。

美國政府的陽光管理由于經(jīng)歷了近百年的歷史正日趨完善，其中美國公眾滿意度評價模型(如圖所示)頗具典型意義，“該模型認為，過程、信息、客戶服務(wù)、公眾期望、感知質(zhì)量以及公眾滿意度為潛變量，而可靠性、及時性、清晰度、有用性、可獲性、禮貌、專業(yè)性以及滿足公眾需求程度為觀測變量”⑥。該模型既包含了公眾的期望內(nèi)容，也包含了社會公眾對公共服務(wù)品質(zhì)的需求，不僅對于公眾滿意度的評價具有一定的啟示，而且對于我們站在更高的起點上考量和推進政府陽光管理具有重要意義。但該模型并非盡善盡美，何況美國的情況和我國的情況還存在一些差異，不能照抄照搬，只能借鑒。

圖1 公眾滿意度評價模型

當社會公眾對政府管理進行滿意度評價時，公眾關(guān)注的重點就會向收入水平、醫(yī)療保險、環(huán)境治理、生命安全、經(jīng)濟發(fā)展、教育公平、勞動就業(yè)、社會保障、民主政治等方面傾斜。在公共管理和服務(wù)過程中，為了不斷提高公眾滿意度，政府需要在以上公眾特別關(guān)注的方面不斷改進和完善。我們對三個省份的部分地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對于上述公眾滿意的九個方面，公眾最為關(guān)注的是收入水平、醫(yī)療保險、勞動就業(yè)、社會保障;其次，公眾關(guān)注的是經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境治理和教育公平;最后，公眾關(guān)注的是生命安全和民主政治。當然，公眾滿意度的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容受重視的程度并非一成不變，一勞永逸，而是隨著社會的發(fā)展而動態(tài)地變化，需要適時調(diào)研并加以調(diào)整。

要堅持把黨委政府關(guān)切、人民群眾關(guān)心的重大決策和重點項目作為推進政府績效管理的重中之重，全程跟蹤，及時分析，準確把握可能引發(fā)的重大社會矛盾，有針對性地落實防范化解措施。要明確決策、實施、監(jiān)督三大責任主體，深入細致做好群眾工作，廣泛開展社會調(diào)查、民意調(diào)查、專家論證，把群眾意見納入決策依據(jù)，把群眾想法納入實施事項，把管理流程納入監(jiān)督范圍，力爭做到群眾滿意。

2．讓人民監(jiān)督權(quán)力要不斷擴大群眾參與度

人民群眾參與政府管理，能夠不斷提高政府管理的客觀性和準確性，可以使政府管理更具科學性與完備性，能為絕大多數(shù)人所接受，確保權(quán)力在陽光下運行。人民群眾、中介組織及政府公職人員認識績效管理的邏輯起點是不同的。人民群眾的邏輯起點是監(jiān)督邏輯，即通過參與政府管理實現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督;中介組織的邏輯起點是橋梁邏輯，即通過參與政府管理實現(xiàn)公眾對政府的積極參與;政府公職人員的邏輯起點是管理邏輯，即通過政府管理不斷改進和完善政府內(nèi)部管理，更好的服務(wù)于民。符合科學發(fā)展的權(quán)力邏輯關(guān)系應(yīng)該是，監(jiān)督邏輯大于橋梁邏輯，橋梁邏輯大于管理邏輯，因為公眾監(jiān)督是確保權(quán)力在陽光下運行的根本路徑，而社會中介組織則是實現(xiàn)這一路徑的橋梁和紐帶，在公眾實現(xiàn)充分監(jiān)督和社會中介組織充分參與的情況下，政府內(nèi)部管理會不斷朝著社會公眾希望的方向加以推進和完善。而我們通過遼寧、吉林、山西和重慶等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在有的地方現(xiàn)在的情況是逆向的，即管理邏輯大于橋梁邏輯，橋梁邏輯大于監(jiān)督邏輯。政府績效管理的方案、指標確定、績效內(nèi)容以及績效管理辦法，等等，都是政府公職人員從管理邏輯出發(fā)制定的，盡管人民群眾和社會中介組織有很多機會直接參與政府績效管理，但在我國現(xiàn)階段公眾意志往往是通過間接形式表達出來的，公眾的直接參與機會比較有限。社會中介組織和人民群眾直接參與政府管理，特別是實現(xiàn)有效監(jiān)督還存在一定的制度缺陷。這與我國當前社會中介組織還不健全，監(jiān)督機制尚不完善有一定的關(guān)系，也與政府陽光管理的科學化水平不高有一定的關(guān)系。當然，有些地方政府在處理這種邏輯關(guān)系的過程中也在不斷探索和創(chuàng)新，以便使社會公眾及中介組織更多地直接參與政府管理，科學推進政府陽光管理。

20世紀80年代興起的“參與式民主理論”，要求公眾更廣泛、更深入地參與到國家各個領(lǐng)域的活動中去。社會公眾更為廣泛的參與政府陽光管理已經(jīng)成為體現(xiàn)國家政治民主化、政府行政民主化的重要路徑?！爱敶蚊裰鞯某掷m(xù)發(fā)展，已經(jīng)由政治民主開始轉(zhuǎn)向行政民主的運作，行政民主正在成為一個國際性的話題和潮流。這種變化和發(fā)展趨勢，體現(xiàn)公眾作為國家權(quán)力主體、政府服務(wù)對象的本質(zhì)要求”⑦。目前突出體現(xiàn)為公眾直接參與公共行政管理各個層面的活動，特別是由人民群眾來參與政府陽光管理，參與政府績效管理方案的制定、績效指標體系的討論以及績效評估方法的確立，考核政府的服務(wù)質(zhì)量、評判政府管理水平。通過遼寧、山西和青海等地一些省份的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)有關(guān)績效管理交流渠道的結(jié)果顯示，被調(diào)查者回答向公眾、利益相關(guān)者或客戶、顧客匯報績效情況的剛剛超過38%，而向民選官員和行政首腦匯報信息的基本都在60%以上，同時，我們還發(fā)現(xiàn)，政府管理信息公開以及其他渠道的使用情況往往也很有限，大多情況下公眾不能直接接觸這些有效信息。

由此可見，我國公眾參與政府績效管理的程度較美國、英國等西方一些國家還存在很大差距。美國、英國等一些西方國家推行政府績效管理的歷史較長，社會公眾參與政府績效管理的制度比較健全，公眾參與的熱情和積極性、主動性也比較高，特別是社會中介組織很發(fā)達、很健全，公眾可以自始自終參與到政府績效管理的實踐中，積極廣泛的公眾參與，不斷推動政府績效管理朝著社會公眾所希望的方向發(fā)展完善，朝著陽光政府的方向發(fā)展完善。我國在推進政府績效管理的過程中，也越來越注重和不斷擴大公眾參與，政府機構(gòu)及公務(wù)員在政府績效管理中也越來越關(guān)注民眾意志表達，各級政府也在修繕制度以便更多地保障民意實現(xiàn)。許多地方政府在依靠人民群眾推進政府績效管理的過程中，通過扶貧幫困溫暖了民心，還有些地方政府緊緊依靠人民群眾有效排查化解社會矛盾，避免形成嚴重群體事件，促進了社會的和諧穩(wěn)定，而且通過化解糾紛理順了民意。大大提高執(zhí)法的公信力和人民群眾的滿意度。

但是，由于現(xiàn)行考評制度更多地關(guān)注GDP、項目等經(jīng)濟發(fā)展硬性指標，忽略了人均生活水平、就業(yè)、教育和社會保障以及環(huán)境保護等軟指標，加之干部考核制度的不完善，政府公職人員往往更看重上級部門和領(lǐng)導的評價，而忽略了人民群眾的評價，因而造成了公眾參與的有限，客觀上也影響了公眾參與的積極性和熱情。因此，要通過推進政府績效管理建立廣泛的公眾參與制度，充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，讓人民群眾參與政府管理，參與解決社會矛盾，要建立定期排查、不定期檢查和分級預警、矛盾包保、責任倒查工作機制，緊緊依靠人民群眾，將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)。特別是針對近年動回遷問題比較集中影響群眾生活的情況，始終堅持調(diào)解制度，建立健全機關(guān)干部下訪制度，與區(qū)內(nèi)困難戶結(jié)成幫扶對子，緊緊依靠人民群眾，有效的解決住房、就學、就醫(yī)等人民群眾最關(guān)心的問題，推進政府績效管理始終沿著人民群眾所希望的方向發(fā)展完善，通過人民對權(quán)力的監(jiān)督，確保權(quán)力在陽光下運行。

2．讓人民監(jiān)督權(quán)力要堅持和依靠群眾監(jiān)督

我國憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律法規(guī)，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，依靠群眾監(jiān)督政府績效管理有利于實現(xiàn)公眾的合理訴求與廣泛監(jiān)督，有力提升政府績效管理的效能，也為地方政府從根本上推進績效管理奠定了堅實的基礎(chǔ)，同時，也彌補了政府陽光管理機制的缺陷和不足。作為一種外部評測力量，公眾有理由表達對政府管理的態(tài)度與價值取向，公眾有權(quán)利實現(xiàn)對政府管理的考察與監(jiān)督。這種表達可以使政府感知人民群眾的真實想法和需求，有目的有針對性地提供周到的服務(wù)，提升管理質(zhì)量和水平，減少政策上的疏忽與失誤，堵賽漏洞;這種監(jiān)督可以使政府管理始終沿著正確的公眾所希望的方向發(fā)展，可以避免政府公職人員濫用職權(quán)，有效約束政府公職人員的行為，讓權(quán)力在陽光下運行。

群眾監(jiān)督是民主監(jiān)督的一種重要形式，是人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則和法制原則的體現(xiàn)，是推進政府績效管理得重要手段之一，是讓權(quán)力在陽光下運行的保證。群眾監(jiān)督主要是指公民或社會組織對于權(quán)力機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，有時也指一般群眾對于領(lǐng)導干部的監(jiān)督。群眾監(jiān)督的實施機制包括信訪制度、舉報制度、社會調(diào)查制度、巡視制度、申述制度、政治協(xié)商對話制度、意見征詢制度、領(lǐng)導接待制度等。群眾監(jiān)督主要是通過言論、出版、批評、建議、申述、控告、檢舉等途徑監(jiān)督政府管理，監(jiān)督政府公職人員。

讓人民監(jiān)督權(quán)力，要明確各監(jiān)督主體的地位、職責、權(quán)限以及監(jiān)督行為的范圍、方式和程序，形成一個互補的、協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系;要使不同層次、不同職能的監(jiān)督主體整合起來，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，建立一個全方位、多層次、強有力的監(jiān)督系統(tǒng)，形成監(jiān)督合力。要完善監(jiān)督信息收集系統(tǒng)，建立信息共享機制，形成暢通的信息渠道。而我們時時刻刻要牢記在這個監(jiān)督體系中，群眾監(jiān)督具有重要的、核心的、不可替代的作用。群眾是推進政府管理的客觀評判者。推進政府績效管理的本質(zhì)是規(guī)范政府行為，讓權(quán)力在陽光下運行，目的是更好的為廣大人民群眾謀利益。廣大群眾對推進政府績效管理寄予厚望。推進政府績效管理的效果如何，不是看上面怎么評價，領(lǐng)導肯定不肯定，關(guān)鍵要看老百姓滿意不滿意。從這個意義上說，要不要創(chuàng)造條件暢通公眾監(jiān)督渠道，愿不愿發(fā)動群眾積極監(jiān)督，能不能及時回應(yīng)百姓監(jiān)督，本身就是對政府績效管理效果的最佳檢驗，是讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行的有效途徑。

完善群眾監(jiān)督機制是讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行的重要途徑。沒有規(guī)矩不成方圓，群眾監(jiān)督的實現(xiàn)需要一定的制度、程序和規(guī)則，沒有這些，群眾監(jiān)督便無法操作。只有從制度上確立群眾監(jiān)督規(guī)制并得到切實保障，群眾監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用。所以，要在制度上保障群眾充分行使民主監(jiān)督的基本權(quán)利，認真對待和真心歡迎群眾監(jiān)督，才能增強群眾監(jiān)督政府管理的自覺性和熱情。逐步實現(xiàn)群眾自愿監(jiān)督、主動監(jiān)督和有效監(jiān)督。因此，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，要從根本上解決群眾監(jiān)督不到位的問題，就要完善監(jiān)督制度，堅持走群眾路線，堅持群眾參與的廣泛性和真實性。

三、讓人民監(jiān)督權(quán)力要建立群眾路線運行機制

讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，要建立陽光運行機制，不斷提高群眾廣泛深入?yún)⑴c政府績效管理的制度化與程序化水平。

1．實現(xiàn)群眾廣泛深入?yún)⑴c政府績效管理的制度化

要從根本上保證人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，科學推進政府績效管理，就要不斷完善制度體系，實現(xiàn)群眾參與政府績效管理的制度化。政府績效評價體制本身存在制度缺陷，這是我國實施政府績效管理不容忽視的問題。從評價指標的設(shè)定看，這是世界公認的難題。不同的公共部門承擔不同的政府職責，而且即便是功能相同的公共部門，也有規(guī)模、大小的不同及地區(qū)性差異?？梢姡膊块T的指標體系很復雜，沒有統(tǒng)一標準，因此如何針對我國的實際情況，設(shè)計適合政府眾多職能部門的公眾評價指標將成為困擾我國實施政府績效管理的一個難題。從公共部門的部分績效測量看，有些不能通過量化指標來測量，因此如何結(jié)合定量指標和定性指標準確實施群眾評價，也是需要我們解決的問題。從政府績效管理的實施看，其重點在產(chǎn)出和結(jié)果上。由于一方面公共支出具有外部性導致產(chǎn)出不易測量，另一方面，公共產(chǎn)品不進入市場交易體系無法形成一個反映其生產(chǎn)機會成本的貨幣價格，也將使群眾很難對政府績效進行準確評價。

在推進地方政府績效管理的過程中堅持走群眾路線，需要科學合理的制度設(shè)計和安排。一種理想的政府應(yīng)該是在法治的理念下和群眾的參與下保障社會公平、維護社會正義、接受群眾監(jiān)督、可持續(xù)發(fā)展的政府，是緊緊依靠群眾推動社會總體發(fā)展水平的自我完善的政府。當然，新的制度設(shè)計還有賴于社會法治與自治意識、國家機構(gòu)變革與民主意識、制度變革和路徑適應(yīng)等基礎(chǔ)工程的建設(shè)。但從35年改革開放、政府運作體制的發(fā)展來看，經(jīng)過時間的沉淀，經(jīng)過漸進的發(fā)展與積累，推動社會總體水平發(fā)展，保障公平、正義，真正從維護人民群眾利益目的出發(fā)，最終實現(xiàn)政府績效管理的制度化將為期不遠。

群眾參與政府績效管理的制度型構(gòu)建需要多方面的努力。它意味著很多政府在制度設(shè)計和安排方面可以選擇多樣化機制，實行多內(nèi)容、多途徑、多視角的制度安排，更多地依靠社會中介組織、科研單位和群眾團體等通過多種方法、多種途徑直接參與政府績效管理，這樣一方面政府可以實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，把主要精力放在制度規(guī)則的制定和實施上，促進政府績效管理規(guī)范有序運行。另一方面，可以更多的依靠群眾推進政府績效管理，給公民多種的選擇空間，打破政府對公共產(chǎn)品的壟斷，激發(fā)更多的群眾參與政府績效管理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。同時，政府要采取積極的措施，選擇科學的路徑，積極回應(yīng)社會公眾的要求，切實有效地實現(xiàn)公眾的利益和需求，保證權(quán)力運作始終在人民群眾的監(jiān)控之下，確保權(quán)力在陽光下運行。

2．實現(xiàn)群眾廣泛深入?yún)⑴c政府績效管理的程序化

讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，就要不斷實現(xiàn)群眾參與政府績效管理的程序化。實現(xiàn)群眾參與政府績效管理的程序化，首要任務(wù)是確定管理指標和制定管理方案。確定管理指標的實質(zhì)是要解決管理的內(nèi)容問題。確定管理指標時，要立足群眾需要，根據(jù)群眾需要對管理指標做出選擇。如果違背群眾利益，不管指標多么重要，也不宜將這類指標作為管理指標。還要從群眾需要角度全面系統(tǒng)估量指標的必要性和可行性。應(yīng)從群眾視角全面、系統(tǒng)的高度分析和選擇管理指標，體現(xiàn)政府績效管理的全面性、系統(tǒng)性和整體性。

圖2 地方政府績效管理程序圖

制訂管理方案應(yīng)該包括多項內(nèi)容。一是確定政府績效管理的指導思想，包括服務(wù)宗旨、目的和要求，這是政府績效管理成功的一個重要前提。二是確定政府績效管理的對象。主要的管理對象確定后，還應(yīng)進一步的分析，可以是一級政府，也可以是一級政府的某個或某幾個職能部門或某一項專門的行政事務(wù)，還可以是政府中的領(lǐng)導和工作人員個人。應(yīng)根據(jù)政府績效管理的目的明確對象，解決為誰服務(wù)的問題。三是確定政府績效管理標準。四是確定政府績效管理的方法。方法選擇是否得當，直接影響政府績效管理的成敗及管理質(zhì)量的高低，應(yīng)根據(jù)管理對象的性質(zhì)和特點，選擇和確定管理的方法。五是確定政府績效管理的主體，即由哪些人來管理。地方政府績效管理的主體具有多元性，應(yīng)根據(jù)管理對象的性質(zhì)、特點和要求，選擇適當?shù)墓芾碇黧w(如圖2所示)。

具體實施是績效管理程序中的一個核心環(huán)節(jié)。管理實施的主要任務(wù)是依靠群眾按照管理指標體系和管理標準，利用各種有效手段全面收集績效管理的有關(guān)信息，對所獲得的有關(guān)績效管理的信息進行整理、加工和處理，運用相應(yīng)的各種分析方法，去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里，做出管理結(jié)論。在政府績效管理過程中，管理主體總是要受一定的主客觀條件的影響和制約，管理的偏差確實難以避免。一旦發(fā)生偏差，群眾不贊同績效管理結(jié)論，可以根據(jù)有關(guān)程序向管理主體提出意見或上級機關(guān)提出管理申訴，管理主體或有關(guān)單位和部門應(yīng)及時受理群眾提出的要求或申請，復核或?qū)彶楣芾斫Y(jié)果?？梢姡罕妳⑴c既是管理的目的所在，又是管理的延續(xù)。結(jié)果運用實現(xiàn)了管理的目的，人們可以根據(jù)管理結(jié)果，尋差距、找經(jīng)驗，促進政府提高績效。同時還應(yīng)看到，政府績效管理基本程序的運行一環(huán)扣一環(huán)，依次遞進，而且還是一個不斷循環(huán)的過程。前一次的績效管理為后一次績效管理提供參考和啟示。政府績效管理的程序循環(huán)不是周而復始的簡單循環(huán)，而是在群眾廣泛參與的前提下螺旋式上升的循環(huán)進程。只有不斷擴大群眾參與度，才能保證讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。

注:

①②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第35、16頁。

③張光進、龍朝雙:《公眾滿意結(jié)構(gòu)的初步研究》，《理論與改革》2007年第1期。

④孔凡河:《我國服務(wù)型政府的價值取向重塑及其路徑選擇》，《蘭州學刊》2006年第9期。

⑤【美】馬克·霍哲:《公共部門業(yè)績評估與改善》，《中國行政管理》2000年第5期。

⑥張光進、龍朝雙:《公眾滿意結(jié)構(gòu)的初步研究》，《理論與改革》2007年第1期。

⑦Hongyi Harry Lai，Local Government and China’s WTO Entry，American Asian Review，Vol．xx1．2003．3－5．

〔1〕周迅:《人民利益高于一切》，人民出版社2013年版。

〔2〕李洪峰:《中國廉政史鑒》，文化藝術(shù)出版社2012年版。

〔3〕劉瑜:《觀念的水位——民主的細節(jié)》，浙江大學出版社2013年版。

〔4〕【美】亨廷頓:《文明的沖突——世界的重建》，周琪等譯，新華出版社2010年版。

〔5〕【俄】雷日科夫:《大國悲劇》，徐昌翰等譯，新華出版社2010年版。

〔6〕楊奎松:《中間地帶的革命》，山西人民出版社2010年版。

〔7〕Dessler，G．，Human Resources Management9th ed．Prentice Hall 2003，pp．31－34．

〔8〕羅文劍、熊博:《公民參與的有效性與服務(wù)型政府建設(shè)》，《長沙大學學報》2007年第1期。

〔9〕錢士俠:《我國公民參與政府績效評估的局限性初探》，《經(jīng)濟論壇》2007年第11期。