陳海萍

6 月份，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署一項價值123億美元的港口擴建法案，旨在加深美國港口航道水深，以準備接納通過拓寬后的巴拿馬運河的大型船舶。隨著巴拿馬運河的拓寬，將有大量萬箱船涌入，目前投入運營的最大集裝箱船為1.8萬TEU，以后或許出現(xiàn)2.4萬TEU型船。

該法案是2007年以來美國政府簽署的首個港口基礎設施相關法案，內容包括港口疏浚、洪水防治、颶風災害復原以及環(huán)境恢復等在內的34個項目。與此同時，奧巴馬還呼吁美國國會通過一項陸路交通融資法案，以呼應港口擴建法案。

該法案讓人關心的是資金問題，美國眾議院議長約翰·博納在聲明中表示：“該法案不包含任何政府撥款，而以前的類似法案必然要塞進數(shù)十億美元的納稅人資金專項撥款。”該法案要求港口先自行解決資金問題，然后再尋求美國政府撥款。

美國政府既然簽署了法案，但不想埋單，這是為何？這得從美國政府在港口管理中的角色和美國港口資金來源兩方面解釋。

政府不干預

相比其他國家港口，美國港口的碼頭運營商享有相對自主權，政府并不直接參與碼頭的實際運營，也就是說政府只制定相關法案，為港口設定目標，如何達到目標完全由碼頭運營商自行決定。此次奧巴馬簽署的港口擴建法案中，政府制定了必須加深港口航道水深的目標，具體如何實現(xiàn)則由碼頭運營商自己想辦法。另外如何實現(xiàn)港口的智能化和信息化也是碼頭運營商的事。

美國政府在港口碼頭管理運營中，所扮演的管理角色正逐漸弱化，即使對大型港口也是如此。首先，政府并不向港務局征收任何稅收或者利潤，也不直接參與港口管理。美國政府不制定國家級的港口計劃或者策略，也從不絕對控股某商業(yè)港口或者港口集團。美國政府主要通過美國陸軍工程兵團建設或者維修某河道或者海港、收集數(shù)據(jù)，經(jīng)由美國海事管理局制定相關政策，促進港口發(fā)展，從事與港口相關的研究工作。同時，美國海事管理局并不擁有港口內的資產所有權，也不對其管轄范圍內的港口進行監(jiān)督。

美國港口一般按屬地原則由其所在州或市管轄，由州或市政府規(guī)劃港口布局、長遠發(fā)展及界定港口區(qū)域范圍，擁有港口土地、岸線、基礎設施所有權。州或市政府設立港務局或港務管理公司，代表政府行使港口建設和管理職權，并管理港口資產。但是，港務局不直接經(jīng)營碼頭裝卸業(yè)務，大多數(shù)美國港務局 以“地主”身份收取租金和授權特許經(jīng)營。港務局主要職能是負責港口的規(guī)劃、建設、港口公用設施維護、港內安全（含海監(jiān)、海事、公安、引航）保障、裝卸質量及環(huán)境保護等，同時負責與裝卸企業(yè)簽訂碼頭租賃合同并收取租金和有關規(guī)費。

真正經(jīng)營碼頭的是碼頭運營商。碼頭運營商從港務局手上租賃碼頭泊位，簽訂租賃協(xié)議并依法進行經(jīng)營。碼頭運營商只需投資碼頭上的機械設備、庫場和其他配套設施及雇傭工人和管理人員，實際上，大多數(shù)碼頭運營商擁有貨物處理設備的所有權。碼頭運營商作為獨立的具有法人資格的經(jīng)營實體，自主負責碼頭的經(jīng)營和裝卸作業(yè)，根據(jù)協(xié)議繳納租金和港口有關規(guī)費，并依法納稅。

近期由上海海事大學主辦的“SISI國際港航發(fā)展論壇”上，紐約州立大學海運學院博士顏合樂向《航運交易公報》記者表示，碼頭運營商繳納的碼頭租金等利潤由港務局收取，但港務局并不向政府納稅，也不上繳利潤，在扣除折舊、貸款、公債的本息及其他開支后，所有利潤都歸港務局所有，用于港口的進一步建設和發(fā)展。

碼頭運營商雖然具有碼頭運營自主權，但并無權利自行建設碼頭。美國港口總體布局規(guī)劃由港務局編制，報州（市）政府批準后組織實施。

美國新建或擴建碼頭主要有兩種方式：一是港務局從宏觀方面考慮，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，先建碼頭，再找租戶；二是裝卸企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展需要，向港務局提出擴建碼頭的申請并簽訂租賃協(xié)議，經(jīng)論證可行后再由港務局負責建設。

資金來源多樣化

在港口管理中，美國政府之所以能做只定目標不用支付港口擴建費用的“甩手掌柜”，主要得益于地主港管理經(jīng)營模式，該模式?jīng)Q定其可以實現(xiàn)融資方式多樣化。

地主港管理經(jīng)營模式主要表現(xiàn)在美國港務局可以通過直接出售、轉讓或租賃港口所有權，使港口及其運營實現(xiàn)私有化，這樣不僅可避免產權糾紛，還可保障私人經(jīng)營利益，有效吸引私人資金。

地主港管理經(jīng)營模式允許美國港務局利用國家土地和岸線資源進行港口基礎設施融資，這是在不需要政府財政投入的情況下最為穩(wěn)定的投融資渠道。

美國港口還可通過投資收益、銀行貸款、發(fā)行商業(yè)債券和市政債券等獲取資金。美國大部分港口都有權發(fā)行債券，債券是港口建設資金的重要來源，其中一般責任債券和收益?zhèn)仁姓m然比一般商業(yè)債券利率低，但是可以免繳收入所得稅。

歷史數(shù)據(jù)顯示，美國政府撥款額只占美國港口擴建總支出的10.1%，主要資金來自港口自身的運營收益。如2006年，美國港口擴建支出中近一半來自港口自身運營產生的收益，占比40.7%；與此同時，政府撥款數(shù)量并不多，只占港口擴建全部支出的10.1%。由此可見，約翰·博納為什么在價值123億美元港口擴建法案簽署后，可以很自豪地表示該法案不包含任何政府撥款。港口擴建不會給政府帶來很大負擔，即使需要美國政府撥款，按照往年10.1%的比例，也只不過為12億美元多一點（見表1、表2）。

經(jīng)濟貢獻大

美國港口為美國經(jīng)濟增長做出很大貢獻。每年，美國海港碼頭運營商為美國政府及各州帶來的稅收收入2120億美元。美國經(jīng)由海港貿易產生的收益占美國GDP的32%，該數(shù)字有望在2015年增至37%，2030年或上升到60%。

美國共擁有各種貨輪和客輪3200艘，擁有商業(yè)港口和內河港口360個，其中深水海港183個。在183個深水海港中，美國50個州主要依賴15個海港進出口貨物。該15個海港每天共完成價值38億美元的貨物，年處理貨量達20億噸，商品種類包括食品、衣物、藥品、燃料、建筑材料和玩具等。美國海港幾乎負責所有進出口貨物處理，2011年，按噸位計算處理貨物占99.4%；按價值計算，處理貨物價值占64.1%。

2月份，美國海港處理出口貨量4839萬公噸，同比上升8.2%，貨物價值465.3億美元，同比下降4.6%；處理進口貨量5101萬公噸，同比上升6.6%，貨物價值853.8億美元，同比下降2.1%（見表3）。

此外，美國港口還為該國創(chuàng)造了很多就業(yè)機會，平均每出口10億美元的貨物就可創(chuàng)造1.5萬人的就業(yè)機會。據(jù)相關數(shù)據(jù)，2011年，美國港口為1300萬人提供就業(yè)崗位；郵輪為34.8萬人提供就業(yè)崗位，支付工資超過165億美元。

美國港口為促進美國經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用。2012—2016年，美國港口和其碼頭合作方計劃投資460億美元用于碼頭基建工程及周邊基礎設施改造。endprint