張凡，周昊

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“鎮(zhèn)改辦”的改革路徑分析
——以濟(jì)南市W街道辦事處為例

張凡，周昊

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

隨著“鄉(xiāng)派式”改革和大城市輻射面式城鎮(zhèn)化的雙重驅(qū)動(dòng)，“鎮(zhèn)改辦”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要方向。然而，受權(quán)責(zé)不一、街居關(guān)系、人員重組、“單位制”以及公共服務(wù)提供等方面的影響，“鎮(zhèn)改辦”后的街道辦事處在運(yùn)行中面臨著一些難題，影響了“鎮(zhèn)改辦”效果的發(fā)揮。因此，基層政府應(yīng)在以人為本、循序漸進(jìn)、提高效能和配套改革的原則指導(dǎo)下，以建立和完善基層公共服務(wù)職能、加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新為目標(biāo)，明確職能定位、理順責(zé)權(quán)關(guān)系、提高服務(wù)水平。

鎮(zhèn)改辦;新型城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

一、“鎮(zhèn)改辦”:新型城鎮(zhèn)化過程中基層政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)

黨的十八大報(bào)告提出要走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》則對(duì)新型城鎮(zhèn)化道路“怎么走”做了詳細(xì)地闡釋:“中央政府統(tǒng)籌總體規(guī)劃、戰(zhàn)略布局和制度安排，加強(qiáng)分類指導(dǎo);地方政府因地制宜、循序漸進(jìn)抓好貫徹落實(shí);尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新和試點(diǎn)先行，凝聚各方共識(shí)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”［1］。為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展，作為重要的體制保障，基層政權(quán)必須適時(shí)做出改變，創(chuàng)新體制，轉(zhuǎn)變職能和組織框架。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)的基層政權(quán)組織，與群眾的聯(lián)系較為緊密，“上管天文地理、下管雞毛蒜皮”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有成為中央的絕對(duì)代理，但卻在基層民眾中成為中央形象的代言人。長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門普遍存在著人員過多、機(jī)構(gòu)龐雜、功能不清等弊端，對(duì)此，學(xué)術(shù)界針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撤銷早有討論(1)，其中“鄉(xiāng)派”觀點(diǎn)是目前較具代表性的觀點(diǎn)。這部分學(xué)者從鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的特性、政權(quán)與自治的關(guān)系、政府與財(cái)政的關(guān)系以及鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)運(yùn)行的事實(shí)四個(gè)方面分析，提出了把鄉(xiāng)級(jí)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)［2］。“鄉(xiāng)派”觀點(diǎn)不但緊扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)，而且同農(nóng)村改革的背景相結(jié)合，對(duì)于未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革具有較強(qiáng)的指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)意義。在現(xiàn)實(shí)層面，隨著城鎮(zhèn)化的開展，位于城郊地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸被納入城區(qū)，通過建立街道辦事處，實(shí)現(xiàn)了市區(qū)、郊區(qū)管理體制的一體化。在“鄉(xiāng)派式”改革和大城市輻射面式城鎮(zhèn)化的雙重驅(qū)動(dòng)下，各地紛紛掀起了“鎮(zhèn)改辦”的熱潮。以濟(jì)南市歷城區(qū)為例，2010年全區(qū)撤消了5個(gè)鎮(zhèn)，新設(shè)立了9個(gè)街道辦事處。W街道辦事處就是其中之一，也是全區(qū)改革后第一個(gè)申請(qǐng)并獲批成立社區(qū)的街道(2011年11月)，目前共有東區(qū)、西區(qū)等4個(gè)社區(qū)。

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處，從一級(jí)政府變成派出機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)階段基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提升和基層服務(wù)型政府建設(shè)的重要選擇。尤其在城郊結(jié)合地區(qū)，隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及公眾參與社會(huì)發(fā)展意愿的增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)基層政權(quán)的職能要求進(jìn)一步提升。同時(shí)，城郊結(jié)合地區(qū)往往是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以W街道辦事處為例，其轄區(qū)內(nèi)有山東省、濟(jì)南市的諸多大中型企業(yè)，基層政府現(xiàn)有的職權(quán)無法提供滿足各類大中型企業(yè)發(fā)展的服務(wù)。這進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)架構(gòu)的不適應(yīng)性進(jìn)一步加深。“撤鎮(zhèn)建街”則有助于在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等各方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。

二、改革后街道辦事處面臨的難題及挑戰(zhàn)

“鎮(zhèn)改辦”后，街道辦事處成為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。性質(zhì)的變化帶來了機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、職能和公共服務(wù)等多方面的改變。但這種轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，新成立的街道辦事處在工作中仍然面臨著各種難題及挑戰(zhàn)。

(一)權(quán)責(zé)不清，城市管理乏力

首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)通常參照上一級(jí)政府設(shè)委辦站所。辦事處則從機(jī)構(gòu)到人力都進(jìn)行了壓縮，通常一個(gè)科室要對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)部門。同時(shí)，編制的減少使辦事處缺乏足夠的人力完成上級(jí)交代的任務(wù)。以W街道為例，辦事處內(nèi)設(shè)6個(gè)行政機(jī)構(gòu)，行政編制核定為27人;5個(gè)財(cái)政撥款事業(yè)單位，事業(yè)編核定為31人;在人員編制上相比之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制分別減少了18個(gè)和22個(gè)(詳見表1)。為緩解編制減少帶來的壓力，一些辦事處在工作中使用事業(yè)編制，導(dǎo)致政事不分，混崗普遍。此外，使用臨時(shí)工也成了辦事處解決人員不足的重要方式，但這不僅容易造成工作質(zhì)量下降，引發(fā)執(zhí)法沖突，而且會(huì)加重辦事處的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

表1 W街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

其次，在職權(quán)上，作為派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處的權(quán)力由上級(jí)政府授予，在授權(quán)范圍內(nèi)開展管理活動(dòng)。街道辦事處不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法資格，重要的管理資源和執(zhí)法權(quán)力仍由“條條”掌控［3］。條塊關(guān)系是中國(guó)政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。在城市基層行政管理體系中，所謂“條”是指依法對(duì)城市專業(yè)領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行管理的職能部門;所謂“塊”是指對(duì)轄區(qū)內(nèi)包括城市管理在內(nèi)的行政工作行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)職能的各級(jí)政府［4］。當(dāng)前，區(qū)級(jí)職能部門在街道一級(jí)往往設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)專業(yè)事務(wù)進(jìn)行管理，并接受上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)，如公安、工商、稅務(wù)等。但在實(shí)際管理中，辦事處與這些派出機(jī)構(gòu)往往事權(quán)不清，并且由于部門利益的不同，雙方在處理問題時(shí)很難達(dá)成一致，而辦事處又缺乏足夠的權(quán)力進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此導(dǎo)致了基層管理中的職責(zé)不清、推諉扯皮等現(xiàn)象。此外，就W街道辦事處而言，轄區(qū)內(nèi)的大型國(guó)有企業(yè)在行政上不歸辦事處管理，這也在一定程度上加劇了辦事處管理和協(xié)調(diào)的困難。

在財(cái)政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行地方留成，而街道辦事處則按人頭劃撥經(jīng)費(fèi)，這導(dǎo)致辦事處獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)較之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)期大大減少，有的僅夠發(fā)放工資和維持機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。此外，街道辦事處的市政、環(huán)衛(wèi)等尚未納入市區(qū)的服務(wù)范圍，由辦事處自行承擔(dān)，這更加重了辦事處的財(cái)政壓力。財(cái)政是街道運(yùn)行的保障，因此，不少辦事處為了解決財(cái)政不足的問題而向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁壓力，收取各種費(fèi)用。這無形之中增加了企業(yè)和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，不是長(zhǎng)久和根本之策。

(二)人事復(fù)雜，整體觀念淡薄

“鎮(zhèn)改辦”一般是由一個(gè)或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的若干村落組成一個(gè)新的街道辦事處。在工作人員構(gòu)成上，既可能是原班人馬，也可能是原屬不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的整合。以W街道辦事處為例，其轄區(qū)包括原A鎮(zhèn)16個(gè)行政村，原B鎮(zhèn)2個(gè)行政村，原C鎮(zhèn)6個(gè)行政村，因此，街道辦工作人員大都從這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選調(diào)而來。這種重組方式為工作的開展埋下了一些隱患:第一，由于人員的整合可能涉及崗位的調(diào)換、職級(jí)的變動(dòng)等與個(gè)人利益緊密相連的調(diào)整，易滋生不滿情緒與工作中的消極思想;第二，“鎮(zhèn)改辦”后人員的地區(qū)觀念很難在短期內(nèi)打破，使得辦事處管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部易出現(xiàn)小團(tuán)體、拉山頭等現(xiàn)象，影響班子整體的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定;第三，由于成員間缺乏磨合、配合度低，容易影響辦事處的運(yùn)行及辦事效率，或是引發(fā)內(nèi)部爭(zhēng)執(zhí)與矛盾;第四，原屬不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員以往形成了固有的思維模式和工作方式，而“鎮(zhèn)改辦”后，易習(xí)慣性地沿用原有的思路，使辦事處工作缺乏整體性和規(guī)范性。

(三)職能轉(zhuǎn)變有限，服務(wù)水平不一

當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行的大中城市管理體制可概括為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”?！皟杉?jí)政府”指的是市、區(qū)兩級(jí)政府，“三級(jí)管理”分別是市、區(qū)和街道三級(jí)行政管理。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)承擔(dān)更多的服務(wù)職能而非管理職能。然而，“鎮(zhèn)改辦”后，一方面，街道辦事處管轄的范圍擴(kuò)大了，街道辦相應(yīng)要承擔(dān)的公共服務(wù)職能也隨之增多;另一方面，由于轄區(qū)內(nèi)各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、公眾由村民變居民的認(rèn)同度和歸屬感也不同，公共服務(wù)基礎(chǔ)差距較大。如W街道辦事處通過建立大社區(qū)，由專門的物業(yè)提供相應(yīng)的服務(wù)，在新成立的4個(gè)社區(qū)中較好地發(fā)揮了公共服務(wù)職能;但在一些傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，由“鎮(zhèn)改辦”帶來的公共服務(wù)方面的變化并不顯著，本該由社區(qū)承擔(dān)的職能，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生防疫、托幼機(jī)構(gòu)等都沒有能夠如期實(shí)現(xiàn)，公共服務(wù)滯后，并存在較大的“二元化”差異。

三、新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向的深化“鎮(zhèn)改辦”發(fā)展路徑

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)，必然會(huì)引起一系列的連鎖反應(yīng)，使土地問題、社會(huì)保障問題、拆遷與建設(shè)問題、農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)發(fā)展問題相互交織。系統(tǒng)解決這些問題，既需要政策的頂層設(shè)計(jì)，也需要政府尤其是基層政府的具體行動(dòng)。無疑，基層政權(quán)一方面要適應(yīng)城鎮(zhèn)化需要而面臨自身性質(zhì)和定位的調(diào)整，另一方面還要承擔(dān)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的責(zé)任。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的核心區(qū)別在于，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從公共服務(wù)、社會(huì)管理到生活方式的城鎮(zhèn)化和以人的生活質(zhì)量提升與全面發(fā)展為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化。因此，基層政府應(yīng)弱化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，才能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。為切實(shí)完成這個(gè)轉(zhuǎn)變，基層政府應(yīng)在以人為本、循序漸進(jìn)、提高效能和配套改革的原則指導(dǎo)下，以建立和完善基層公共服務(wù)職能、加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新為目標(biāo)，明確職能定位、理順責(zé)權(quán)關(guān)系、提高服務(wù)水平。

(一)明確職責(zé)定位，加大履職保障

“鎮(zhèn)改辦”后存在的核心問題在于上下關(guān)系不清，街道辦定位不明。因此，迫切需要明確“鎮(zhèn)改辦”后街道辦事處的職責(zé)定位，走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的框架，履行其作為政府派出機(jī)構(gòu)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

作為上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處的職責(zé)定位應(yīng)與其上級(jí)政府保持一致，即在上級(jí)政府的授權(quán)下，對(duì)轄區(qū)進(jìn)行綜合管理，協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能部門的專業(yè)管理。因此，辦事處有必要走出過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的框架，回到統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、協(xié)調(diào)和監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等職責(zé)上來。同時(shí)，上級(jí)政府一方面要逐步推進(jìn)市區(qū)公共服務(wù)向郊區(qū)的延伸，將市政、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、城管等逐步納入?yún)^(qū)政府統(tǒng)一的體系，實(shí)現(xiàn)市區(qū)、郊區(qū)管理體制一體化，減輕街道部門的事務(wù)性工作壓力，并因事定責(zé)、以責(zé)定權(quán)，改變過去“一票否決”的考核辦法，重新確定新建街道部門的考核體系。另一方面，要加大對(duì)街道的財(cái)力支持，除直接從政府財(cái)政撥款上予以傾斜外，還需加大對(duì)街道的權(quán)力下放，讓其管理街道辦事處聯(lián)社、街道所屬的工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等企業(yè)和各類集貿(mào)市場(chǎng)，引導(dǎo)轄區(qū)發(fā)展高科技項(xiàng)目［5］，從而為街道辦事處更好地履行職責(zé)、服務(wù)發(fā)展提供財(cái)力保障。

(二)強(qiáng)化整體意識(shí)，提高管理水平

對(duì)于由若干村落重組而成的街道辦事處而言，加強(qiáng)凝聚力和認(rèn)同感是“鎮(zhèn)改辦”后面臨的重要任務(wù)。街道辦事處內(nèi)部的管理人員不僅要打破原有的地域觀念，更要加強(qiáng)內(nèi)部的交流與磨合，并做好人員的思想調(diào)整，促使其真正完成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到辦事處管理人員的角色轉(zhuǎn)變。

具體而言，一是賦予街道新的文化內(nèi)涵，通過建立新的街道“名片”，以宣傳和舉辦各種社區(qū)活動(dòng)的形式來整合各類資源，激發(fā)干群對(duì)辦事處發(fā)展的參與熱情，強(qiáng)化主人翁意識(shí)。二是建立干部流轉(zhuǎn)和培訓(xùn)機(jī)制，分流安置部分不適合辦事處工作的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，加強(qiáng)工作人員管理服務(wù)技能培訓(xùn)，并重新確立干部考核體系，在人事管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。三是轉(zhuǎn)變管理理念，提高服務(wù)意識(shí)?！版?zhèn)改辦”是政府從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的邁進(jìn)，因此，辦事處管理人員的工作要立足于滿足社區(qū)居民和轄區(qū)單位的服務(wù)需求，增強(qiáng)其工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高辦事效率，從而更好地滿足轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及居民生活的需要。

(三)提高服務(wù)能力，創(chuàng)新服務(wù)方式

中國(guó)城市社會(huì)控制方式的轉(zhuǎn)型，先是由以法定社區(qū)為主轉(zhuǎn)向以單位體系為主，然后又開始由單位制向社區(qū)制回歸。而單位體制逐漸解體后，原來“單位辦社會(huì)”所負(fù)擔(dān)的多元化職能必然要回歸社區(qū)［6］。街道既是行政區(qū)域，又是城市社區(qū)，具有行政組織和社區(qū)組織的雙重性質(zhì)。社區(qū)承接了單位制解體而帶來的相關(guān)社會(huì)功能，健全和完善社區(qū)功能從而提升居民對(duì)街道辦的滿意度，是協(xié)調(diào)管理和服務(wù)的重要節(jié)點(diǎn)。因此，街道辦的管理服務(wù)工作應(yīng)以健全社區(qū)功能為突破口，以滿足居民對(duì)社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)等方面的需求為目的。

通過各種方式完善社區(qū)公益服務(wù)、文化體育服務(wù)、居民生活服務(wù)、家務(wù)勞動(dòng)服務(wù)、社區(qū)中介服務(wù)等方面。如健全社區(qū)教育功能，加強(qiáng)街道與轄區(qū)機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等單位的合作，以基礎(chǔ)教育和成人教育為著眼點(diǎn)，一方面形成支援社區(qū)教育建設(shè)的合力，另一方面以教育建設(shè)推動(dòng)社區(qū)的精神文明建設(shè)。健全社區(qū)治安功能，“鎮(zhèn)改辦”之前所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都在城郊地區(qū)，治安環(huán)境較差，而且城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的合村并點(diǎn)也加劇了治安管理的難度。因此，需要街道部門加大投入，綜合運(yùn)用人防、技防、物防等手段，維護(hù)社區(qū)治安與和諧穩(wěn)定。健全社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生功能，要完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的建設(shè)，滿足居民小病就近治療的需求。健全社區(qū)保障功能，做好對(duì)社區(qū)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障工作，尤其是加大對(duì)轄區(qū)企業(yè)下崗職工、貧困家庭等困難群體的幫扶力度。

同時(shí)，在現(xiàn)行城市管理體制下，街道辦承擔(dān)了上級(jí)政府交辦的大量公共服務(wù)項(xiàng)目。借鑒新公共管理的基本經(jīng)驗(yàn)，在“小政府、大社會(huì)”的理念指導(dǎo)下，可通過公共部門與私人部門、第三部門合作方式，拓展公共服務(wù)供給機(jī)制。一方面，政府可引入市場(chǎng)機(jī)制，通過合同外包形式，由企業(yè)提供保潔、綠化、養(yǎng)老等公共服務(wù);另一方面，政府可與社區(qū)組織合作，通過政府購(gòu)買形式，委托社區(qū)組織提供公共服務(wù)［6］。

此外，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)不同地方公共服務(wù)的差異性，在街道公共服務(wù)政策的制定上，要注意向落后地區(qū)，尤其是農(nóng)村社區(qū)傾斜，優(yōu)先提升這些地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量;其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的公共服務(wù)布局應(yīng)按就近原則向周邊落后地區(qū)延伸，一體化發(fā)展。發(fā)展公共服務(wù)要堅(jiān)持均等，但非同質(zhì)，更不能堅(jiān)持普遍主義，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力水平，逐步提高城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)水平，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展。

(四)理順權(quán)責(zé)關(guān)系，明確角色定位

“鎮(zhèn)改辦”后，街道辦自身職能發(fā)生了變化，與其上下級(jí)部門之間的關(guān)系也隨之改變，必須理順三個(gè)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系:一是區(qū)政府和街道辦事處關(guān)系。合理劃分區(qū)街職能，把區(qū)里管不好、管不了，而應(yīng)由街道辦事處管理的事情交由街道管理，并給予相應(yīng)的權(quán)限，做到權(quán)隨事走，責(zé)權(quán)相一致，以增強(qiáng)街道辦事處綜合協(xié)調(diào)和管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的能力。二是明確街道辦和居委會(huì)關(guān)系，使二者重新回到指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系上。辦事處要放松對(duì)居委會(huì)自治事務(wù)的把控，引導(dǎo)居委會(huì)回到代表居民行使自治權(quán)的軌道上來。把便民利民、城管衛(wèi)生、治安、文化娛樂、衛(wèi)生保健、勞動(dòng)就業(yè)再就業(yè)等社區(qū)服務(wù)工作落實(shí)到居委會(huì)，改善居委會(huì)辦公條件，提高居委會(huì)干部素質(zhì)并落實(shí)政治經(jīng)濟(jì)待遇，使居委會(huì)成為名副其實(shí)的城市居民自治組織。三是業(yè)務(wù)條塊關(guān)系，即明確不同事務(wù)的上下對(duì)口關(guān)系，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，重心下移，強(qiáng)化基層的原則，要把條條延伸到街道的人、財(cái)、物各方面，一些專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)和人員，可由街道和主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，以街道管理為主，公安、工商、稅務(wù)等具有監(jiān)督檢查職能的機(jī)構(gòu)和人員，以主管部門管理為主。只有在各個(gè)職能部門都相互配合的基礎(chǔ)上，才能扣緊關(guān)系紐帶，使基層政權(quán)建設(shè)更加完善。

注釋:

(1)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)該不該撤銷以及如何撤銷，學(xué)術(shù)界有不同意見，擇其要者有三。一是認(rèn)為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制總體還是適應(yīng)的，其缺點(diǎn)是人員眾多、機(jī)構(gòu)龐雜，因此，可以通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，來消除目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)和國(guó)家在農(nóng)村最基層的行政設(shè)置的體制不需要改變;二是認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為基層政權(quán)，沒有歷史依據(jù)(所謂“皇權(quán)不下縣”)，也缺乏現(xiàn)實(shí)需要。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要是收費(fèi)養(yǎng)人，陷于惡性循環(huán)，因此建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，由農(nóng)民選舉產(chǎn)生官員來管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的事務(wù);三是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為政府，沒有存在的必要，應(yīng)改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán)，也沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。

［1］國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃:2014－2020年［M］．北京:人民出版社，2014．

［2］徐勇．變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)［J］．安徽決策咨詢，2003(05)．

［3］楊宏山．街道辦事處改革:問題、路向及制度條件［J］．南京社會(huì)科學(xué)，2012(04)．

［4］饒常林，常?。覈?guó)城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善［J］．中國(guó)行政管理，2011(02)．

［5］徐永祥．社區(qū)發(fā)展論［M］．上海:華東理工大學(xué)出版社，2000:162－164

［6］華偉．單位制向社區(qū)制的回歸:中國(guó)城市基層管理體制50年變遷［J］．戰(zhàn)略與管理，2000(01)．

(編輯:李磊)

F291:D035．5

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2095－7238(2014)05－0037－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．009

2014－03－05

2013年國(guó)家民政部課題、山東大學(xué)自主創(chuàng)新基項(xiàng)目(IFYT12104)。

張凡(1990－)，江蘇泰州人，碩士，主要研究方向:城市治理;周昊(1991－)，山東濟(jì)南人，碩士，主要研究方向:城市治理。