王連花

黨的十八屆三中全會(huì)指出：要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。這是黨在維持農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向新階段發(fā)展的重要舉措，對(duì)增加農(nóng)民收益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制有著極為重要的作用。而此前，黨進(jìn)行了長時(shí)間的探索、規(guī)范。

改革開放初至2002年：探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

十一屆三中全會(huì)后，改革的春風(fēng)吹暖大地。中國農(nóng)村土地制度改革也迎來了春天：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立，農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)戶。由此，一個(gè)新的歷史性問題擺到了黨中央的面前：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

1984年，中央1號(hào)文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》第一次打開了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策口子，規(guī)定：“社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包?！?988年4月，全國人大七屆一次會(huì)議通過憲法修正案，第10條第4款明確規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！睆亩於送恋厥褂脵?quán)合法流轉(zhuǎn)的憲法地位，但仍存在只允許土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包，而禁止轉(zhuǎn)讓、出租等行為。

1994年12月30日，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出進(jìn)一步指示：“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的，依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)?！?001年中央發(fā)布18號(hào)文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，明確指出“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求”。2002年，黨的十六大報(bào)告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。

2002年至黨的十八大：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的日益規(guī)范化

黨的十六大以后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為時(shí)常出現(xiàn)，一些新的方式、新的模式逐漸被探索出來。以此為基礎(chǔ)，中央不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并上升為理論，推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

2003年3月1日，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了原則約束，為土地流轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)，這標(biāo)志著中國土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度的正式確立。

2005年3月1日，農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)管理作出了比以前法律政策更為詳細(xì)、明確的規(guī)定。

2007年3月，全國人大十屆五次會(huì)議通過《中華人民共和國物權(quán)法》，把土地承包經(jīng)營權(quán)定義為“用益物權(quán)”，從而明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，把土地承包期“長期不變”更改為“長久不變”，由此進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，也進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。

土地流轉(zhuǎn)的日益規(guī)范化促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈加快趨勢，流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)對(duì)象多元化，而且多數(shù)地方是平穩(wěn)健康的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年8月底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為1.06億畝，占家庭承包耕地總面積的8.7%，而且這一數(shù)據(jù)呈逐年上升趨勢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也盤活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。但也要看到，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在發(fā)展的初期，大規(guī)模流轉(zhuǎn)的時(shí)代還沒到來。

黨的十八大以來：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新及新形勢新問題

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在領(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的偉大征程中，更加重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題。黨的十八大報(bào)告明確指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重?！鞭r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題自然成為新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體十分重視的問題之一。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，繪就了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新的藍(lán)圖。

綜合來看，黨的十八大以來，黨中央對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，要求建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。之前，農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)雖已經(jīng)在全國各地自發(fā)開展，但大多為由農(nóng)戶自主協(xié)商、政府主導(dǎo)或大戶直接與農(nóng)戶對(duì)接等方式實(shí)現(xiàn)。其二，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，從而為新一輪土地制度改革指明了方向。其三，鼓勵(lì)信托公司參與土地流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，中央在創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的同時(shí)，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則和規(guī)范，如規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循五大原則和規(guī)范：一、平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t。土地承包經(jīng)營權(quán)的具體事宜應(yīng)當(dāng)由雙方當(dāng)事人協(xié)商，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。二、不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途的原則。三、流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限的原則。四、受讓方須有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的原則。這是對(duì)受讓方主體資格的要求。五、在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)的原則。這些原則對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮著重要作用。

時(shí)至今天，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也風(fēng)風(fēng)雨雨走過了幾十年。這個(gè)過程，總體是成功向前的。但是，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于發(fā)展的初期，出現(xiàn)了許多新問題新困難，如：大批農(nóng)民失去土地，生活來源缺乏保障；一次性轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民獲取的收入有限；一些政府甚至直接插手農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不管農(nóng)戶愿不愿意，強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)戶的利益等。這就要求在土地流轉(zhuǎn)過程中，繼續(xù)探索，攻關(guān)克難，對(duì)許多實(shí)踐和理論性問題進(jìn)一步探討，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步健全和發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模潮流的到來。