劉筱童

摘要：有限政府理論自產(chǎn)生以來，歷經(jīng)理論和實(shí)踐的發(fā)展，內(nèi)容不斷豐富。有限政府的實(shí)質(zhì)內(nèi)核符合法治精神，是構(gòu)建法治政府的重要途徑。本文首先對(duì)于有限政府理論進(jìn)行梳理，進(jìn)而分析有限政府的特征。在對(duì)我國構(gòu)建有限政府的必要性和可行性的分析后得出結(jié)論：在我國，構(gòu)建有限政府是時(shí)代發(fā)展需要，符合我國現(xiàn)實(shí)國情，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)法治政府的必由之路。

關(guān)鍵詞：有限政府；權(quán)力制約；必要性；可行性

《中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)公報(bào)》中明確提出政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府等要求。政府職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢是簡政放權(quán)，即在社會(huì)生活各領(lǐng)域減少行政非必要干預(yù)，這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)有限政府的內(nèi)涵。有限政府理論自提出以來歷經(jīng)不斷演進(jìn)和重新解讀的歷史過程，其內(nèi)涵也隨之豐富。限制政府權(quán)力，以保障私權(quán)的核心特征日益彰顯。轉(zhuǎn)變政府職能，建立法治政府和服務(wù)型政府與有限政府的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵相統(tǒng)一。

一、有限政府理論淵源及特征

（一）有限政府的含義及理論淵源

有限政府，是指政府的職能、權(quán)力、規(guī)模、行為都有一定限度，要受到憲法和法律的明確限制，并公開接受社會(huì)的監(jiān)督與制約。［1］有限政府的理論思想深切體現(xiàn)法治思想中的權(quán)力限制理念。與有限政府相對(duì)的概念是無限政府，無限政府又被稱之為全能政府，它指的是政府的規(guī)模、職能、權(quán)力內(nèi)容及其行使方式上無限擴(kuò)張，不受法律和社會(huì)的制約。

有限政府的觀念在西方由來已久，該理論最早發(fā)源于英國。英國著名哲學(xué)家洛克，在其著作《政府論》中對(duì)于有限政府理論進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。洛克認(rèn)為，政府的權(quán)力來源于公民個(gè)人權(quán)利的讓渡。社會(huì)成員為防止外來干擾，尋求強(qiáng)大力量的保護(hù)，便讓渡其一部分自然權(quán)利于特定人員或組織，國家機(jī)構(gòu)由此形成，可以說政府的權(quán)力來源于社會(huì)成員的委托，政府是社會(huì)成員的受托人和保護(hù)人。同時(shí)，社會(huì)成員在讓渡其自然權(quán)利時(shí)，并未讓渡出全部，如財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)等自然權(quán)利依然是國家不可以剝奪的私權(quán)利。社會(huì)成員讓渡權(quán)利的有限性決定政府的權(quán)力也必然是有限的、相對(duì)的。政府的權(quán)力絕對(duì)不能凌駕于人民權(quán)利之上，其權(quán)力的行使也必然要受到人民的監(jiān)督和控制。［2］

（二）有限政府的特征

1.體現(xiàn)法治精神

法治精神是人類社會(huì)古老又不斷發(fā)展，具有豐富內(nèi)涵的法律議題。亞里士多德對(duì)于法治的理解則更為經(jīng)典：“法治大體應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂良好的法律。”［3］法治是良法得到有效遵守運(yùn)行的社會(huì)狀態(tài)。我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，法治精神涵蓋“權(quán)力制約”或“制約公權(quán)”這一角度。李步云將法治精神歸納為“主權(quán)在民、人權(quán)保障、權(quán)力制約、法律平等、程序正當(dāng)、法律至上等六個(gè)方面。”［4］江必新認(rèn)為法治精神的辯證內(nèi)涵可以概括為“規(guī)則治理與良法之治，自由人權(quán)與平等和諧，官民共治與全民守法以及積極履責(zé)與制約公權(quán)等方面。”［5］

有限政府的核心內(nèi)容是控制政府公權(quán)、保障私權(quán)。可以說，有限政府的核心內(nèi)容也是法治精神的重要內(nèi)核之一。構(gòu)建有限政府必然體現(xiàn)法治精神，必須以人的權(quán)利和自由為本位進(jìn)行政府制度構(gòu)造，以有效的政府權(quán)力保障個(gè)人的合法權(quán)利和自由。政府的權(quán)利也必然是有限的、有效、服務(wù)的。并且，作為有限政府，不僅應(yīng)體現(xiàn)法治精神中權(quán)力限制這一內(nèi)涵，同時(shí)還應(yīng)在整體上體現(xiàn)法治精神的全方位內(nèi)涵。有限的政府必然也是法律得到充分尊重、運(yùn)用、保障和實(shí)行的政府，是權(quán)責(zé)得到均衡分配的政府。

2.高效服務(wù)型的政府

有限政府并不是無能或低效的政府，而應(yīng)當(dāng)是高效的服務(wù)型的政府。有限政府雖然在權(quán)限方面受到限制，但是，有限政府更加強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控職能和服務(wù)性職能。有限政府更加重視社會(huì)的自我管理和市場價(jià)值規(guī)律的自然調(diào)控，行政權(quán)的行使更加有的放矢，而非廣撒胡椒面似的全面性社會(huì)管理。

美國學(xué)者Charles Forcey認(rèn)為：“最好的政府是管的最少的政府，同時(shí)最好的政府是提供服務(wù)最多的政府?！保?］因政府管理范圍有限，所以可將有限的管理資源投入到社會(huì)最亟待解決的問題之中，政府精力投入到人民群眾急切解決的問題之中。簡政放權(quán)，控制重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政府行政的高效化和統(tǒng)一化。在限制公民自由方面，有限政府是“小政府”，而在提供公共服務(wù)，保障公民合法權(quán)益方面，它又是高效的服務(wù)的“大政府”。

3.權(quán)力受到法定限制

建立有限政府，應(yīng)對(duì)政府權(quán)力的內(nèi)容、行使方式和途徑均加以限制。人類幾千年的政治史喻明：權(quán)力容易滋生腐敗和濫用，一切掌權(quán)者都是應(yīng)當(dāng)裝進(jìn)“籠子”里的危險(xiǎn)者。因此，對(duì)于行使與人民生活和社會(huì)運(yùn)行最密切相關(guān)的行政權(quán)的政府，其權(quán)力的內(nèi)容、行使方式、途徑必然要求加以明確的限制。刑法中“法無明文規(guī)定即禁止”的原則，也同樣適用于政府的權(quán)力行使上，憲法法律明確規(guī)定授權(quán)內(nèi)容，便是政府權(quán)力行使的邊界。憲法法律沒有明確授權(quán)，政府不應(yīng)以公權(quán)力方式對(duì)行政相對(duì)人作出干預(yù)或影響，這也是實(shí)現(xiàn)法治的必然要求和題中之義。

政府權(quán)力受到法定限制，首先要求法律明確、權(quán)責(zé)分配合理。構(gòu)建有限政府要求法律對(duì)政府的權(quán)力范圍、權(quán)力行使方式及權(quán)力監(jiān)督方式加以明確和有效配置。同時(shí)，徒法不足以自行，構(gòu)建有限政府必然體現(xiàn)法治要求，它要求政府在現(xiàn)實(shí)施政的過程中嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，在政府管理運(yùn)行中體現(xiàn)其權(quán)力的有限性和合法性。

4.政府權(quán)力受到有效監(jiān)督

有限政府的權(quán)利限制不僅以法律的有限制授權(quán)為重點(diǎn)，同時(shí)在政府權(quán)力運(yùn)行之中必須受到有效的監(jiān)督。政府的權(quán)力在科學(xué)的監(jiān)督制約機(jī)制下運(yùn)行方能保證行政權(quán)力行使范圍、行使方式符合法定要求。有限政府的構(gòu)建以建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制為重要標(biāo)志。該種機(jī)制應(yīng)當(dāng)是全面的、多層次、體系化的。包括政府內(nèi)部的監(jiān)督，其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督以及社會(huì)公民監(jiān)督至少三種維度。規(guī)范政府內(nèi)部監(jiān)督與協(xié)調(diào)機(jī)制，通過制度管權(quán)管事管人。同時(shí)應(yīng)完善外部監(jiān)督制度，使權(quán)利運(yùn)行更為透明清晰，建立權(quán)利清單公開制度，使得外部監(jiān)督有據(jù)可依。權(quán)力受到有效的監(jiān)督與制約的政府，必須構(gòu)建預(yù)防和懲罰腐敗的配套制度，強(qiáng)化行政問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的透明化、清晰化運(yùn)行。

5.分權(quán)與制衡協(xié)調(diào)

我國現(xiàn)在面臨著立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三種權(quán)力不均衡的現(xiàn)狀。其中，行政權(quán)突出。這或許與我國千百年封建專制來形成的行政主導(dǎo)的歷史慣性有關(guān)，但是，為建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)主義法治國家法治政府和法治社會(huì)，必然要求實(shí)現(xiàn)立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)的獨(dú)立，不受其他因素的干預(yù)和控制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約和平衡。

有限政府內(nèi)部也同樣要求進(jìn)行權(quán)力的合理分配，政府之中應(yīng)當(dāng)配置更為合理完善的制衡機(jī)制。再者，構(gòu)建有限政府必然需要壯大社會(huì)自治的力量，這也進(jìn)一步要求社會(huì)權(quán)力的合理分配。政企權(quán)力與權(quán)利分開、政府和事業(yè)單位權(quán)力與權(quán)利分開，政府應(yīng)當(dāng)逐步培育發(fā)展各有活力和生存能力的非政府組織，并且逐步讓權(quán)給非政府組織。

三、我國構(gòu)建有限政府的必要性分析

（一）構(gòu)建有限政府符合我國現(xiàn)實(shí)國情

改革開放三十多年來，我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)取得了舉世矚目的突出成就。然而，隨著改革的深入進(jìn)行，各種社會(huì)問題也日益突顯。在經(jīng)濟(jì)方面，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式束縛亟待解決。我國高能耗的經(jīng)濟(jì)增長模式不僅導(dǎo)致產(chǎn)能越來越多，同時(shí)引起了巨大的環(huán)境隱患。同時(shí)，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出于陣痛期，經(jīng)濟(jì)增長速度處于下行階段。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的表面其實(shí)暗含著政府與市場的關(guān)系問題。

市場經(jīng)濟(jì)體制的基本特征是價(jià)值規(guī)律在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場經(jīng)濟(jì)保障經(jīng)濟(jì)主體的自由競爭秩序而盡量降低其他因素對(duì)于市場的干預(yù)。深化改革開放，轉(zhuǎn)變政府職能，必然要求放開市場，使市場這只“看不見的手”充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。放開市場激發(fā)市場活力則要求構(gòu)建權(quán)力具有明確限度的有限政府，簡政放權(quán)，減少對(duì)市場經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)和控制，厘清政府與市場的界限。而當(dāng)前，我國行政審批過多，行政權(quán)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象依然存在，一些地方、部門設(shè)置審批、許可的隨意性較大，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)主體不一視同仁，存在地方保護(hù)主義。這不僅降低市場經(jīng)濟(jì)主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，同時(shí)易產(chǎn)生權(quán)錢交易濫用職權(quán)等貪腐行為。全能型的政府是鞠躬盡瘁、事必躬親的政府，同時(shí)也是權(quán)力無限、毫無限制的政府。因此，構(gòu)建有限政府，實(shí)現(xiàn)市場更為自由化開放化發(fā)展是我國深化改革的必經(jīng)之路。清理取消或下方行政審批事項(xiàng)，取消或免征行政事業(yè)性收費(fèi)。使市場經(jīng)濟(jì)在價(jià)值規(guī)律為主的調(diào)控手段下自由積極的運(yùn)行。

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（二）構(gòu)建有限政府是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要途徑

2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，成為我國明確建設(shè)法治政府的重要標(biāo)志，十年后，中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)提出建設(shè)法治國家法治政府與法治社會(huì)一體建設(shè)，其中建設(shè)法治政府更是重中之重。法治政府的建設(shè)內(nèi)容包括很多具體方面，而構(gòu)建有限政府則是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要途徑之一，也是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要標(biāo)志。姜明安教授認(rèn)為，法治政府“應(yīng)是為人民服務(wù)、執(zhí)政為民的政府”；“應(yīng)是權(quán)力受控制的政府，是‘有限政府”；法治政府應(yīng)是運(yùn)用法的規(guī)范，為人們提供各項(xiàng)服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的服務(wù)政府。”［7］

我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家是一個(gè)漸進(jìn)的過程，從構(gòu)建法治政府著眼，對(duì)于社會(huì)事務(wù)參與與管理最為廣泛的行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法治是構(gòu)建法治國家的有效路徑。建立有限政府是構(gòu)建法治政府的重要舉措，完善有限政府便是在逐步推進(jìn)法治政府的過程。首先，有限政府的內(nèi)涵不僅包括對(duì)于政府權(quán)力的限制，同時(shí)在于有效保障私權(quán)主體權(quán)利的順利行使，有限政府同時(shí)也是服務(wù)型政府，是有效政府。并且，有限政府權(quán)力行使的內(nèi)容有法律明確限制，在權(quán)力行使方式和程序上同樣應(yīng)受到明確規(guī)定。行政權(quán)作為公權(quán)力的重要組成部分，作為與公民關(guān)系、社會(huì)關(guān)系最為密切的權(quán)力，其行使機(jī)關(guān)行使權(quán)力的方式和程序?qū)⒑艽蟪潭壬嫌绊懴鄬?duì)人的自身權(quán)利的行使。

只有從保障和發(fā)展人的權(quán)利的角度出發(fā)，才能建設(shè)一個(gè)高效、服務(wù)型的有限政府。構(gòu)建有限政府，必然將使一場“割肉式”的痛苦變革，但是，只有政府職能轉(zhuǎn)變，政府更加具有服務(wù)性有限性，才能更加使得我國社會(huì)充滿活力，使經(jīng)濟(jì)主體充滿競爭力。

四、我國構(gòu)建有限政府的可行性分析

（一）行政體制改革的宏觀背景

在行政體制改革方面，我國2014年政府工作報(bào)告中明確提出要深入推進(jìn)行政體制改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，以保障市場經(jīng)濟(jì)主體的自主性和市場經(jīng)濟(jì)活力。其中包括對(duì)于行政審批制度的完善、權(quán)利清單制度的建立，以及行政管理方式的創(chuàng)新。

通過我國行政體制改革的大方向及政府職能轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容可以得出，我國政府正全力向一個(gè)服務(wù)的、公信的政府邁進(jìn)。而無論是轉(zhuǎn)變政府職能還是建立服務(wù)型政府的宏觀目標(biāo)，抑或大部制改革、下放或取消行政審批的具體措施，無不體現(xiàn)著我國政府正日益減少對(duì)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的行政性干預(yù)的總體趨向。我國行政體制改革的最終結(jié)果便是構(gòu)建起一個(gè)權(quán)力有限而行政有效的有限政府。構(gòu)建有限政府符合我國行政體制改革的宏觀背景，也是行政體制改革的必由之路。

（二）非政府組織力量日益增強(qiáng)

非政府組織最早出現(xiàn)在西方國家，非政府組織如今成為各國社會(huì)獨(dú)立于政府和市場的第三方社會(huì)力量，在社會(huì)公共事業(yè)管理中發(fā)揮不可替代的作用。在我國，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入進(jìn)行，市場經(jīng)濟(jì)得到蓬勃發(fā)展，行政審批門檻的降低，我國非政府組織的數(shù)量也呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。經(jīng)過改革開放三十多年的努力與發(fā)展，我國社會(huì)組織業(yè)已成為公共事業(yè)管理中的重要力量。據(jù)我國國務(wù)院民政部統(tǒng)計(jì)，“截至2013年6月底，全國依法登記的社會(huì)組織有50.67萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27.3萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位23萬個(gè)，基金會(huì)3713個(gè)，社會(huì)澤智從業(yè)人員達(dá)到1200萬人?！保?］我國社會(huì)組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民生、法律、文化、環(huán)境等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮著轉(zhuǎn)接政府職能、執(zhí)行社會(huì)政策、提供行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、提供公益服務(wù)等多項(xiàng)重要作用。

我國社會(huì)組織的發(fā)展壯大充分證明我國建立有限政府的可行性。王名和劉求實(shí)教授認(rèn)為,非政府組織存在和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)在于“公共空間的存在和不斷拓展，以及公民基于這種公共空間對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的積極參與?！保?］因此，政府轉(zhuǎn)移行政職能于非政府性質(zhì)的社會(huì)組織，達(dá)到社會(huì)合法限度內(nèi)的自治，首先有利我我國社會(huì)管理及公共事業(yè)管理事業(yè)的健康、自由、民主發(fā)展。同時(shí)有利于政府將資源配置于更為亟需和復(fù)雜的行政問題；提升政府行政行為的有效性；分散政府行政壓力；簡化政府組織結(jié)構(gòu)制度，降低政府組織人員冗雜、行政效率低下等多項(xiàng)問題。并且，構(gòu)建有限政府，不斷推動(dòng)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大還有利于我國公民對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的積極參與，提升公民意識(shí)和民主意識(shí)以及權(quán)利保護(hù)意識(shí)。

結(jié)論

誠然，對(duì)于尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段、社會(huì)各方面發(fā)展并不十分完善、并不十分科學(xué)亦并不十分協(xié)調(diào)的我國來說，實(shí)現(xiàn)法治政府或?qū)崿F(xiàn)有限政府，尚有一條從觀念到改革實(shí)踐的漫長的一條變革之路要走。但是，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的限制，對(duì)公民權(quán)利的保障是現(xiàn)代國家發(fā)展的必經(jīng)之路，有限政府也是人類歷史之潮流之勢。我們不能因歷史傳統(tǒng)而放棄學(xué)習(xí)與演變。

中華民族的偉大復(fù)興必然要求更加透明、權(quán)責(zé)合理、體現(xiàn)憲政精神的有限政府。改革，是為了我們希望的生活。在我國構(gòu)建有限政府是時(shí)代發(fā)展的必然，是我國成為現(xiàn)代法治國家的必由之路。

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（作者單位：大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024）

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