寇斌

《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱“《條例》”）的正式實施，再次向外界釋放出黨和國家對深化事業(yè)單位人事制度改革的信心和決心，同時也印證了年初業(yè)內人士對改革時間表的預測。作為從“人事”入手的事業(yè)單位改革，根除進程阻礙，該從哪些方面推進呢？

身份：體制標簽的尷尬

去年6月考入省直事業(yè)單位的小劉，剛剛度過了走出校門的第一個年頭。與她在企業(yè)就業(yè)的同學相比，其“轉正”遲了很久。盡管如此，同學們還是十分羨慕謀得了“鐵飯碗”的她。漫長的12個月的試用期過后，小劉終于能如家人所愿，成為事業(yè)單位“體制內”的一員?？赊D為“事業(yè)人”的小劉卻怎么也興奮不起來，因為她無法預知，在即將開始的新一輪事業(yè)單位改革中，她剛剛得到的“事業(yè)人”身份是否會因為一紙《條例》而發(fā)生改變。

小劉的擔心并不是個例。在全國龐大的“事業(yè)人”大軍中，體制的身份標簽一直是他們的“護身符”，更是“鐵飯碗”。經歷了長達二十余年事業(yè)單位改革后，“事業(yè)人”的特殊身份似乎已經不再光鮮，甚至“廟堂之人”與“江湖之人”的界限也變得越來越模糊，有時候甚至連他們都搞不清自己是“國家的人”，還是“社會的人”。

在我國各級事業(yè)單位中，長期存在著正式工（事業(yè)編）、合同工、臨時工（勞務派遣）等多種用工形式，不同用工性質的人員在各自崗位上各司其責。然而，事業(yè)單位人事制度改革的核心，還是那個老問題：人往哪里去，錢從哪里來。怎樣重新定位那些被收走“鐵飯碗”的“事業(yè)人”，自然地成為利益攸關者揮之不去的心結。

早在2005年，原人事部發(fā)布的《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》就曾提出，聘用合同分為短期、中長期和以完成一定工作為期限的合同。但此次《條例》中并沒有對事業(yè)單位聘用合同進行分類，而是統一規(guī)定聘用期一般不低于3年，并要求初次就業(yè)的工作人員與事業(yè)單位訂立的聘用合同期限為3年以上的，試用期為12個月。

通過對比《勞動合同法》不難發(fā)現若干問題。首先，勞動合同期限既有短期和長期，也有無固定期限。而事業(yè)單位的聘用合同期一般限定在3年以上，這或許是考慮到事業(yè)單位人員以專業(yè)技術人才為主，訂立比較長期的合同有利于保持科學研究、公益服務等事業(yè)的延續(xù)性，組建比較穩(wěn)定的人才隊伍。

其次，12個月的試用期大大超出《勞動合同

法》中的最長不得超過6個月的界限。為何將試用期設計這么久，有點令人匪夷所思。

第三，《條例》規(guī)定，當事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時，依照《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》等有關規(guī)定處理。《條例》所使用的“人事爭議”的字眼，依然區(qū)別于企業(yè)所面臨的“勞動爭議”。

通過上述三點，我們大致可以推出這樣一個結論：事業(yè)單位改革后的“事業(yè)人”依舊是“事業(yè)人”。那么，這些“事業(yè)人”與事業(yè)單位構成什么樣的關系呢？簽訂了聘用合同的“事業(yè)人”，究竟是“國家的人”，還是 “社會的人”呢？這種身份上的尷尬或許在未來較長的一段時間內還會存在于“事業(yè)人”的身上。

用人：建立“三能”機制

自上世紀90年代提出事業(yè)單位改革以來，我國的事業(yè)單位人事制度改革已經取得了顯著進展，雖然步伐不大，但改革的效果依然有目共睹。截至目前，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度已初步建立，但同時也暴露出一些問題：能進能出、能上能下的用人機制尚未真正建立；聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不一；獎懲等激勵保障機制不夠健全；人事爭議處理依據不夠明確等問題，拖住了事業(yè)單位改革的步伐。正如人力資源專家蘇海南所說：“《條例》的核心就是要建立事業(yè)單位人員能進能出、崗位能上能下的機制，相應地，收入能增能減。而實現‘三能是最難的，也將是此次事業(yè)單位改革需要解決的核心問題?！?/p>

我國事業(yè)單位試行人員聘用制度始于2002年，其目的是改革事業(yè)單位用人機制，由以前的行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變。2005年，原人事部發(fā)布了《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》（以下簡稱“《暫行規(guī)定》”），明確提出事業(yè)單位招聘人員應當面向社會。據人力資源和社會保障部的數據，截至2012年底，事業(yè)單位新進人員公開招聘已在全國范圍內基本實現全覆蓋。然而，看似喜人的表象背后卻隱憂重重。盡管《暫行規(guī)定》做出了明文規(guī)定，但 “上有政策，下有對策”，個別地方“蘿卜招聘”、“內部招聘”、 “因人設崗”之類的用人違規(guī)事件仍屢屢發(fā)生。由于公務員錄用考試中設置了“逢進必考”的硬杠桿，事業(yè)單位就成了部分官員安排子女和親屬工作的“后花園”。今年3月，中組部、人力資源和社會保障部聯合通報了湖南省嚴肅查處的“江永縣少數領導干部子女親屬違規(guī)調入事業(yè)單位案”，當事人受到了黨紀和行政處分，這類事件在全國也并非是個案。

其實，做到規(guī)范事業(yè)單位招聘并不難，建設完善的招錄制度、設置最低分等措施都是嚴格規(guī)范招考流程的重要措施。中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，事業(yè)單位公開招聘漏洞頻出的一個重要原因在于監(jiān)督缺位。

《條例》的施行使事業(yè)單位公開招聘從“部門規(guī)定”上升為了具有法律效能的“行政法規(guī)”，這將進一步強化和規(guī)范事業(yè)單位的招聘行為，有效杜絕事業(yè)單位違規(guī)招聘現象。但如何在執(zhí)行過程中做到監(jiān)管到位，則需配套后續(xù)實施辦法，以確保事業(yè)單位“陽光招聘”平穩(wěn)落地。

工資：套用工資增長機制

盡管在“三能”中，“收入”位列最后，但卻是3000多萬“事業(yè)人”格外關心的話題——既然

人事制度改革不可避免，我們的工資能漲嗎？

《條例》中明確“建立事業(yè)單位工作人員工資的增長機制”，雖然字數不多，卻把聚光燈打在了“增長機制”上，那么事業(yè)單位又該如何套用工資“增長機制”呢？

一直以來，機關、事業(yè)單位和企業(yè)單位的工資福利待遇差距飽受爭議。我國事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種類型。在很多人的意識中，全額撥款的事業(yè)單位“旱澇保收”，最具含金量，只要干好工作就能“衣食無憂”；而自收自支的事業(yè)單位則需要想盡辦法創(chuàng)收，職工感覺“壓力山大”。

此外，自收自支事業(yè)單位和全額、差額撥款事業(yè)單位之間的工資分配水平差異也比較大。業(yè)內分析認為，造成差異的主要原因在于事業(yè)單位沒有嚴格執(zhí)行相關工資制度改革辦法。在相當長的一段時間里，機關與事業(yè)單位一直緊密聯系，而且多年來，我國對事業(yè)單位的工資管理也是隨著公務員工資的調整做出安排，兩者可謂走著同一條路徑。

如何落實工資正常增長機制，是接下來要面臨的一道難題。對此，蘇海南開出了一劑良方：“公務員的工資調整在《公務員法》里講得很清楚，就是要參考企業(yè)相當人員的工資水平情況來相應調整，所以現在要建立健全企業(yè)人員的工資調查制度，了解社會平均工資的變化情況，據此安排機關工作人員工資的調整，在參考機關工資水平及其調整的基礎上，相應安排事業(yè)單位工作人員工資的調整?！边@意味著，工資增長機制出臺后，事業(yè)單位的工資調整將不再簡單由政府決定，而是跟隨機關一起由政府參照市場可比人員工資水平及其變動來決定?？梢灶A見，隨著經濟社會發(fā)展和社會平均工資的調整，以及物價的變化幅度等，事業(yè)單位的工資水平將逐步增長，并與社會可比人員工資水平保持合理的比例關系。

中國人事科學研究院研究員何鳳秋預測，下一步事業(yè)單位工資收入改革將與事業(yè)單位分類改革同步推進。而《條例》所說的“工資增長機制”，也應理解為國家根據經濟發(fā)展、財政狀況、企業(yè)相當人員工資水平和物價變化等因素，定期調整公益類事業(yè)單位工作人員的工資水平，而對于轉制為企業(yè)的事業(yè)單位，則應實行企業(yè)分配制度；對于承擔行政職能的事業(yè)單位，要回歸到公務員隊伍管理，實行公務員工資制度。

養(yǎng)老：實現并軌最難一步

黨的十八屆三中全會提出，推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度?！稐l例》中“事業(yè)單位工作人員參加社會保險”的提出，再次從國家層面發(fā)出信號，事業(yè)單位醫(yī)療和養(yǎng)老保險“并軌”已箭在弦上。

早在2008年2月，國務院常務會議就討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、

廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進，但這些改革試點進展并不順利：

在山西，多數事業(yè)單位仍然沿用舊的養(yǎng)老金制度；

在上海，根據1993年發(fā)布的《上海市機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險費統籌暫行辦法》，實現了對機關、事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險費實行全市統籌；

在浙江，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革仍尚未起步；

在廣東和重慶，雖然兩地均已出臺了試點方案，但因缺乏國家相關配套政策，在事業(yè)單位養(yǎng)老并軌方面并無實質性進展。

不難看出，這些養(yǎng)老保險改革試點省市取得的進展不大，甚至是在“原地踏步”。業(yè)內人士指出，試點省市的改革困境主要還是源于養(yǎng)老金問題頂層設計的缺失，而且改革牽扯范圍太廣，多方利益難以協調，試點省市很難真正推進。由此可見，在缺乏國家相關配套政策的大前提下，《條例》的實施可能并不意味著事業(yè)單位人員很快就會“轉軌”，而《條例》中有許多內容帶有“原則性”，只是明確了改革的方向，如何實現改革的既定目標，還需要盡快出臺具體的方案細則。

在多地的改革試點中，“老人老辦法、新人新辦法”可謂一項折中的改革措施，但“中間人”（事業(yè)單位中的中年群體）的處理辦法卻成為最大的難題。有些地方的試點采取了“基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金”的模式，職業(yè)年金能比較好地保障事業(yè)單位人員的權益，避免由于缺乏個人養(yǎng)老基金積累，離開事業(yè)單位后“一無所有”的困境。目前來說，職業(yè)年金由個人、企業(yè)還是財政來承擔尚無定論。

有學者認為，機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革應同步進行，否則各方的博弈會把問題弄得更加復雜，只有同步進行才能徹底消除長期以來的雙軌制困局。值得注意的是，事業(yè)單位退休人員的待遇和公務員的待遇差距有擴大的趨勢。東部地區(qū)一位曾參與制定某研究機構事業(yè)單位改革方案的負責人表示，一位事業(yè)單位編制的正教授的養(yǎng)老金待遇從以前和副局級干部持平一路下降到和縣處級干部持平，在有些地區(qū)甚至還不及科級干部待遇。

除此之外，養(yǎng)老金實現并軌后，根據財政撥款類型不同，改革面臨的挑戰(zhàn)還有很多。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文將其歸納為三點：首先是全額撥款的事業(yè)單位，將或多或少增加中央和地方財政支付；其次是部分于上世紀90年代改革的事業(yè)單位，先期進行了繳費，由于歷史條件改革沒有徹底進行，它們與“從零開始”的單位不盡相同，這將增加改革成本；第三是差額或零撥款的事業(yè)單位，一旦啟動改革，事業(yè)單位人員需要繳費，其收入肯定要降低，勢必造成改革阻力。

上海市社科院城市與人口發(fā)展研究所研究員胡蘇云認為，由于現行的機關事業(yè)單位工作人員離退休制度屬國家保險模式，個人不繳納任何保險費，實行統賬結合的改革方案后，已經退休的部分職工和參加工作的職工，個人賬戶上沒有積累基金，同樣形成空賬，這部分資金就構成了轉制成本，其中“中間人”是改革的焦點。曾有學者測算，按照8%的個人繳費率，如果3000萬事業(yè)單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個人賬戶中少繳費用達720億，財政將承擔比較大的壓力。

胡蘇云說，社會保障制度并不等于平均主義。在健全和完善基本的社會保障制度之余，根據退休人員繳費年限、繳費水平，“多繳多得、長繳多得”，體現養(yǎng)老金一定程度的差異也是應該的。

隨著我國建立統一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的步伐，未來養(yǎng)老保障制度改革或將借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中基礎養(yǎng)老金由中央政府統籌的方式，對不同“軌道”上的養(yǎng)老保險都采用基礎養(yǎng)老金中央政府統籌，加權部分由地方、企業(yè)、個人等自行進行選擇，在構建一個全國統一的水平差距不大、相互銜接的基本養(yǎng)老保障制度的基礎上，建立多層次、多維度的養(yǎng)老保障體系。