國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部 梁 潔 張孝德

韓國城市生活垃圾從量收費模式及對中國的啟示
——基于KDIS-WBI-CAG政策論壇的調(diào)研分析

國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部 梁 潔 張孝德

2014年6月23～28日，筆者在韓國首爾參加了由韓國開發(fā)研究院公共政策與管理學(xué)院、世界銀行以及國家行政學(xué)院共同舉辦的政策論壇，此次論壇的主題是社會經(jīng)濟發(fā)展：環(huán)境、能源與城鎮(zhèn)化。論壇期間通過實地調(diào)研、學(xué)術(shù)交流等活動，針對韓國城市生活垃圾收費制度體系進行了深入剖析，深覺其經(jīng)過多年探索并已成為世界典范的從量收費模式，對中國解決日益嚴(yán)重的城市生活垃圾問題提供了制度范式與治理路徑，值得借鑒和學(xué)習(xí)。

一、韓國城市生活垃圾從量收費模式剖析

1995年，韓國人均GDP首超1萬美元，躋身中等發(fā)達國家行列，經(jīng)濟的高速發(fā)展和國民生活水平的提高，使城市生活垃圾迅速增長，給國土面積狹小的韓國帶來了極大的挑戰(zhàn)。為了減少垃圾存量，保護國土環(huán)境，韓國政府建立了垃圾從量收費制度體系，通過嚴(yán)格垃圾分類、強制從量收費、強化監(jiān)督處罰的運作模式，加強城市生活垃圾治理，多年來已取得顯著成果。

(一)事前：嚴(yán)格垃圾分類。

垃圾分類回收符合循環(huán)經(jīng)濟的“減量化、再利用、再循環(huán)”(3R)原則，是可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。韓國政府自1993年開始實行垃圾分類制度，一方面，重視垃圾分類的宣傳和教育工作，將垃圾減量和分類處理的知識納入環(huán)保教育的基礎(chǔ)課程，通過中小學(xué)生“小手拉大手”的作用，提高整個社會的垃圾分類意識。同時，韓國的媒體、政府機關(guān)定時進行不間斷的垃圾分類宣傳，不斷提醒民眾關(guān)注垃圾分類。另一方面，推行標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的垃圾分類制度。在韓國，城市垃圾主要被分為四大類，分別包括可回收垃圾、食物垃圾、大型廢棄物品以及一般生活垃圾?？苫厥绽话惴N類繁多，分別包括紙制品、罐類、瓶類、金屬、塑料、紡織品類以及各區(qū)域規(guī)定的其他可回收垃圾等(見表1)。為了便于民眾了解可回收垃圾具體項目，韓國政府專門制作淺顯易懂的彩色小冊子，按照類別詳盡地列舉出來，并且通過社區(qū)居委會發(fā)放到每位居民的手中。食物垃圾主要是指食品生產(chǎn)、流通、加工、處理過程中所產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品垃圾和餐后剩下的食品垃圾。大型廢棄物品是指超過標(biāo)準(zhǔn)垃圾袋最大尺寸，如大型的家具、家用電器等不可回收垃圾。一般生活垃圾是指除了以上三種垃圾之外的不可回收垃圾。韓國精細(xì)的垃圾分類工作不僅為垃圾分類收費奠定了良好的基礎(chǔ)，更是堪稱世界垃圾分類的典范。

表1韓國可回收垃圾分類項目表

續(xù)表

資料來源：Kwang yim Kim, Yoon Jung Kim.Volume-based Waste Fee System in Korea[R]. Korea：Korea Development Institute (KDI) School of Public Policy and Management,2012:67.

(二)事中：強制從量收費。

按照國際經(jīng)驗，垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)主要分為定額和定量(從量)兩大類。其中定額收費包括按戶單一費率征收、按地區(qū)垃圾量征收單一費率；定量收費包括依標(biāo)準(zhǔn)垃圾桶數(shù)征收、按重量征收和按垃圾袋征收等方式。1995年，韓國政府采用按垃圾袋征收的從量收費方式，垃圾袋的收費中包含了垃圾收集、運輸、處理成本以及垃圾袋的制作成本等，收費模式具有幾大特點。

首先，收費標(biāo)準(zhǔn)分類化、地區(qū)化。收費標(biāo)準(zhǔn)分類化主要是指針對不同種類的垃圾，采用不同的收費標(biāo)準(zhǔn)。可回收垃圾一般不收費，只需將垃圾放置在指定地點。大型廢棄物首先要上報附近的街道辦事處，由工作人員上門檢查，貼上標(biāo)簽，并根據(jù)體積大小收取一定費用才可丟棄。食物垃圾和一般生活垃圾要使用垃圾袋進行收集，其中食物垃圾必須使用可降解的垃圾袋。對于不可回收的一般生活垃圾，設(shè)計了從5升到100升不同容量和價格的垃圾袋供居民選擇。收費標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域化表現(xiàn)在兩個方面，一方面，不同區(qū)域采用不同的收費標(biāo)準(zhǔn)，由各地政府視具體情況而定，因此各地計量垃圾袋的價格和大小都有所不同。另一方面，不同區(qū)域采用不同顏色的垃圾袋，防止居民到其他區(qū)域亂扔垃圾，逃避責(zé)任。

其次，收費時間固定化，限時定點進行垃圾回收。在韓國，每個社區(qū)針對不同種類的垃圾實行定點定時回收制度，考慮到會影響市容市貌，原則上是不允許周末和白天扔垃圾的。例如，有的社區(qū)生活垃圾和食物垃圾是在每周一到周五凌晨3點至5點進行回收的，如果是周末，就只能留到周一早晨再做處理，有效地保證了城市的環(huán)境衛(wèi)生。

最后，收費形式現(xiàn)金化，直接刺激民眾減少污染成本。在韓國，刷卡消費非常方便，幾乎在任何店鋪、以任何金額購買任何商品都可以刷卡，唯獨一般垃圾袋是不能刷卡的，必須使用現(xiàn)金。而一般家庭每個月至少要花費2500韓元購買垃圾袋，這筆不小的開支使用現(xiàn)金收費，可以讓民眾真切地感受到自己所承擔(dān)的垃圾成本，進一步強化環(huán)保意識。

從量收費制度的核心在于給予排放者經(jīng)濟上的負(fù)擔(dān)，增加排污成本從而減少垃圾排放量。自實施垃圾從量收費制度以來，韓國的垃圾排放量從1995年的15 397噸/天減少到2006年的11 420噸/天，減量率達到了25.8%；垃圾的再利用率由1994年的3159噸/天，提高到2006年的7346噸/天，資源化率達到了64.3%，*北京市市政市容管理委員會垃圾處理考察團：《韓國首爾市垃圾處理的啟示與思考》，載于《城市管理與科技》2009年第3期，第73頁。產(chǎn)生了明顯的效果。

(三)事后：強化監(jiān)督處罰。

為了保證垃圾分類和收費制度能夠有效實施，防止違法投放和焚燒垃圾，韓國政府強化了后期的監(jiān)督，加大了處罰力度。一方面，從2000年開始建立了違法投放舉報獎金制度，各地政府酌情給予垃圾違法投放的舉報人一定的獎金，鼓勵居民揭發(fā)違法投放行為。實施三年后，居民舉報高達59 000個，懲罰金額高達26億多韓元，支付舉報金11億多韓元。*陳浩、樸光玄：《韓國城市生活垃圾管理制度探析》，載于《當(dāng)代世界》2010年第11期，第58頁。同時，政府也通過安裝攝像監(jiān)控設(shè)施來進行監(jiān)督，有效地減少了垃圾違法投放行為。另一方面，政府設(shè)定了高額的處罰力度。依據(jù)1995年的法規(guī)，對于不按規(guī)定投放垃圾，以及不使用收費垃圾袋的，處以100萬韓元(折合人民幣6000多元)的罰款。對于垃圾不分類的，罰款金額隨次數(shù)增多而遞增。例如：第一次將一般垃圾和食物垃圾不分類投放時會罰款5萬韓元，第二次就罰10萬韓元，第三次時就要罰20萬韓元了。全方位的監(jiān)督以及高額的罰款保證了垃圾分類及收費的有效運行。

二、韓國城市生活垃圾從量收費模式對中國的啟示

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的大力推進，中國城市人口迅速膨脹，城市生活垃圾問題也日益凸顯，2012年中國城市生活垃圾的清運量達到了1.7億噸。同時，受垃圾處理的歷史、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和居民認(rèn)識等因素制約，中國城市生活垃圾治理水平較低，垃圾分類形同虛設(shè)、收費制度還是口號，應(yīng)當(dāng)借鑒韓國的成功經(jīng)驗。

第一，加強源頭治理，細(xì)化垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。垃圾分類是垃圾能否得到有效治理的前提和首要條件，目前，中國城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)較粗，僅分為廚余、可回收和不可回收垃圾，且垃圾分類形同虛設(shè)，大部分居民并不按照既有的分類進行垃圾投放，因此，應(yīng)借鑒韓國的分類經(jīng)驗，大類粗分、小類細(xì)分，建立細(xì)致完善的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實施從量收費，制定合理征收標(biāo)準(zhǔn)。韓國垃圾收費經(jīng)驗表明從量收費更能從源頭上促進垃圾減量，同時經(jīng)研究證明，垃圾收費額每提高1%，生活垃圾排放量可降低0.15%左右。因此，中國不僅要盡快實施垃圾從量收費制度，更要制定合理的征收標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)征收標(biāo)準(zhǔn)或單價足以影響排放者的消費支出時，才能促進排放者源頭減量。

第三，健全法律法規(guī)，加強政策的執(zhí)行力度和違法處罰力度。從國家到地方，韓國垃圾處理的法律法規(guī)較為完善，且條文規(guī)定細(xì)，操作性強。2012年北京市實施了《北京市生活垃圾管理條例》是將生活垃圾治理納入法治軌道的一個進步，但是仍需在全國范圍內(nèi)健全垃圾處理的法律法規(guī)，并保證執(zhí)行到位，加大違法處罰的力度。

第四，強化宣傳教育，提升市民垃圾分類收費意識。政府應(yīng)借鑒韓國的經(jīng)驗，加大宣傳教育力度，可以借助媒體的力量，及時進行垃圾分類的宣傳；利用學(xué)校教育，將垃圾分類等知識納入基礎(chǔ)課程，從學(xué)生抓起；通過開展培訓(xùn)、環(huán)保論壇、科普月、建立垃圾分類博物館等活動，營造濃厚的環(huán)保氛圍，提升市民環(huán)保意識。