張偉娜+王敦

摘要：房屋登記制度是保護財產(chǎn)權利的基本法律制度之一，開展農(nóng)村房屋登記發(fā)證，是落實《物權法》、《房屋登記辦法》的具體措施，是破除城鄉(xiāng)二元體制、更好地推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進農(nóng)村和諧發(fā)展的一項重要舉措。該文首先闡述了農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證的目的和意義，認為農(nóng)村房屋依法登記發(fā)證后，能夠明確農(nóng)村房屋權屬，減少和避免產(chǎn)權糾紛，并確立了登記發(fā)證工作應該遵循的基本原則，針對登記發(fā)證中遇到的問題與困境，在分析了成因的基礎上提出了對策和建議。

關鍵詞：農(nóng)村房屋；權屬；登記發(fā)證

中圖分類號 TU241.4 文獻標識碼A文章編號1007-7731（2014）13-14-04

Reflection on Registration and Certification of Rural Housing under Collective Ownership

Zhang Weina1 et al.

（1Land and Resources Planning Institute of Hunan Province，Changsha 411000, China）

Abstract：House certification system is designed by protecting private property. The registration work is putting measure of real right law and the building registers way in to effect, made to eradicate the dual structure in urban and rural areas, improve the construction of a harmonious society. This paper firstly presents the purpose and significance, founds fundamentals to discuss the existing problems of registration and certification , based on analyzing causes concludes with the measures and proposals.

Key words：Rural house；Property；Registration and Certification

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進，以及農(nóng)民生活水平的日益提高，農(nóng)村集體土地房屋已經(jīng)成為農(nóng)民財富積聚的主要載體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要資產(chǎn)。土地登記發(fā)證工作是國土資源管理的一項基礎性、社會性工作，是實現(xiàn)“以圖管地、以證管地、以e管地”的重要保證，其工作涉及到千家萬戶，關系到每個人的切身利益。開展集體土地房屋登記是探索構建集體土地范圍內(nèi)的房屋產(chǎn)權處置機制，促進集體土地范圍內(nèi)的房屋由資產(chǎn)轉變?yōu)橘Y本的必要前提；對于保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的合法財產(chǎn)權利、進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力、活躍農(nóng)村經(jīng)濟等都具有重大作用。

農(nóng)村房屋，是指在農(nóng)村村民、集體經(jīng)濟組織基于生活、生產(chǎn)以及農(nóng)村公益事業(yè)為目的，而在農(nóng)村集體所有的土地上建造的建筑物及其他附屬設施。此前，農(nóng)村房屋登記由于缺乏相關的法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定，全國各地的農(nóng)村房屋權屬登記工作差異較大，大部分地區(qū)尚未開展農(nóng)村房屋權屬登記工作［1］。隨著《物權法》、《房屋登記辦法》的相繼出臺，使得農(nóng)村房屋登記工作有法可依，2010年中央1號文件提出“加快農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、其他集體建設用地使用權等確權登記頒證的要求”，大大推動了全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的房屋權屬登記工作的進程。

1 農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證的目的和意義

開展集體土地房屋登記發(fā)證，旨在明確農(nóng)村房屋權屬，減少和避免產(chǎn)權糾紛，以保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權益為核心，以健全完善農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)權制度為目標，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應、城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)市場新機制。

1.1 是落實科學發(fā)展觀，推進城鄉(xiāng)一體化建設的需要 城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，簡言之就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，實現(xiàn)共同發(fā)展。隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的不斷加快，社會保障、戶籍、教育及住房等相關配套制度改革的迅速鋪開，居民與村民身份界限的逐步模糊化。此前城市房屋和農(nóng)村房屋實行不同的產(chǎn)權登記制度，城市房屋所有權受到系統(tǒng)的法律保護，可以依法進行登記，取得房屋產(chǎn)權證書，而農(nóng)村房屋由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)的規(guī)定，大都無法取得房屋產(chǎn)權證書［2］。從過去單一的對城市國有土地上的各種房屋產(chǎn)權的登記管理，延伸到農(nóng)村不同土地屬性上多種房屋產(chǎn)權的登記管理，是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程，樹立全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

1.2 是規(guī)范農(nóng)村建房行為，從源頭上控制違章亂搭建的需要 農(nóng)民在集體土地上建房，由于只發(fā)給集體土地使用權證，而沒有房產(chǎn)證，不能反映出房屋的面積、層次、結構、立面等，如果不按規(guī)劃審批內(nèi)容建設，也無法定依據(jù)可查，另外，受經(jīng)濟利益驅動等原因，導致大量的違章建（構）筑物出現(xiàn)。近年來發(fā)生在城郊農(nóng)村的大面積違法建筑，就是因為農(nóng)村集體土地房屋建筑面積無法定依據(jù)確定，被拆遷戶受利益的驅動，無序增加建筑體量而致。通過建立農(nóng)村集體土地房屋產(chǎn)權登記發(fā)證制度，可以正確引導，嚴格管理農(nóng)民建房，有助于解決農(nóng)村房屋拆遷中存在的問題，化解農(nóng)村土地權屬糾紛，保護土地所有者和使用者的合法權益,也為查處違法建筑提供依據(jù)。

1.3 是產(chǎn)權管理，實現(xiàn)房屋財產(chǎn)權能的需要 隨著城區(qū)范圍的不斷拓展，城郊結合部的房屋租賃、買賣、產(chǎn)權糾紛日益增多，大多是私下隱形簽約交易或親屬作證交易，有的買受人甚至在不了解房屋產(chǎn)權情況和辦證要求下便糊涂交易，避開政府與產(chǎn)權登記部門，不僅存在稅收問題，而且留下很多隱患，致使房屋產(chǎn)權主體模糊，此類隱形交易便成為日后買賣雙方產(chǎn)生糾紛的潛在因素。此外，在征用過程中，涉及到集體土地上農(nóng)民房屋的拆遷，需要對此進行補償，而如何對集體土地上農(nóng)民房屋進行確權是補償?shù)年P鍵問題。物權法以及現(xiàn)行的征地補償安置政策要求，拆遷安置補償要以農(nóng)村集體土地所有權證和房地產(chǎn)權證為依據(jù)。農(nóng)村土地房屋權利人的產(chǎn)權意識日益增強，如果能盡早對農(nóng)村集體土地上的房屋進行確權、發(fā)證，就可確定產(chǎn)權歸屬，建立全面精確的農(nóng)村房屋權籍信息系統(tǒng)，以便于從建房管理的源頭上實現(xiàn)“一體化”管理的機制，大大降低城市化建設過程中的管理成本。

2 農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證應遵循的原則

2.1 依法登記原則 嚴格按照相關法律、法規(guī)規(guī)定的房屋登記種類、程序、要件、范圍等，辦理集體土地房屋登記。《房屋登記辦法》第83條規(guī)定了集體土地房屋初始登記必須提交的6項材料，尤其是土地使用權證明材料要按照《土地登記辦法》第3條的規(guī)定執(zhí)行，符合規(guī)劃的證明材料要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條的規(guī)定執(zhí)行，以上2項材料是集體土地房屋登記的核心材料。住房和城鄉(xiāng)建設部在《關于貫徹實施<房屋登記辦法>的通知》中明確規(guī)定，“集體土地上房屋所有權的取得、行使和轉讓，應當遵守國家法律和有關規(guī)定”［3］。因此，房屋登記部門要嚴格按照相關法律、法規(guī)的規(guī)定要件、規(guī)定程序，依法進行登記。現(xiàn)階段集體土地房屋登記由申請人先向房屋登記機構提出書面申請，提交申請登記材料，登記房屋權屬，不得強迫村民申請房屋登記。對自愿辦理房屋產(chǎn)權證的，決不向農(nóng)戶收取房產(chǎn)登記費和房屋測量費，只收取權證證書費，切實減輕農(nóng)民負擔。

2.2 權利主體一致原則 房屋作為一種不動產(chǎn)，它依附于土地而存在，房屋可以作為私有財產(chǎn)歸個人所有，而土地為國家和集體所有，個人不能取得土地所有權。因此，在進行農(nóng)村房屋產(chǎn)權登記時，必須將房屋產(chǎn)權與土地使用權同時登記，即集體土地房屋登記申請人和房屋占用范圍內(nèi)的集體建設用地或宅基地使用權權利主體必須一致，即“先地后房”，申請人要憑宅基地使用權證辦理房屋登記，同時要權屬清楚且符合城鄉(xiāng)建設規(guī)劃。

2.3 屬地統(tǒng)一登記原則 集體土地房屋由房屋所在地市、縣人民政府依法設立的房屋登記機關進行登記，一個市縣不得同時設立若干個登記機關，房屋登記機關應當建立本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的房屋登記簿。房屋登記簿是房屋權利歸屬和內(nèi)容的依據(jù)，由房屋登記機關管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各類開發(fā)區(qū)不能成為登記機關，不得從事集體土地房屋登記工作；房屋登記是對民事權利的確認，登記標準必須統(tǒng)一執(zhí)行國家相關法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定；房屋權屬證書必須使用住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)一印制的證書。

2.4 協(xié)調(diào)配合原則 農(nóng)村房屋登記發(fā)證工作牽涉到許多政府職能部門，如土地管理部門、城建規(guī)劃部門、房屋管理部門等。在農(nóng)村房屋登記過程中，市政府應成立市農(nóng)村房屋登記工作協(xié)調(diào)小組，負責制定政策，做好指導、督促和服務工作。建設、國土、公安、財稅、民政、司法、城管執(zhí)法等部門按各自職責互相配合，信息共享，統(tǒng)籌宣傳發(fā)動、人員調(diào)配、業(yè)務培訓、時間安排等各環(huán)節(jié)任務，協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）登記工作。

2.5 尊重歷史，方便群眾原則 集體土地房屋登記歷史較短，原登記制度較為混亂，發(fā)證機關較多，城市規(guī)劃管理、工程建設管理和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、建設管理規(guī)定不完全相同，土地所有者各不相同，集體土地房屋交易限制條件嚴格、建設地分散。因此，應當實事求是地對待集體土地房屋登記，實行登記標準統(tǒng)一與區(qū)別要件形式內(nèi)容相結合，房屋統(tǒng)一登記工作與村鎮(zhèn)建設規(guī)劃管理工作相結合。實現(xiàn)集體土地房屋和國有土地房屋統(tǒng)一平臺、分類登記。對于原已登記的集體土地房屋，應換發(fā)全國統(tǒng)一的房屋權屬證書。原發(fā)證部門應將集體土地房屋登記檔案移交當?shù)胤课莸怯洐C關。對于房屋檔案完整、符合當時登記條件的集體土地房屋，房屋登記機關應將自然狀況和權利狀況記入房屋登記簿，換發(fā)房屋權屬證書。對于原房屋檔案不完整，無法記入登記簿或記入登記簿事項不全的，房屋登記機構應當按照當時的登記要件規(guī)定，要求房屋權利人在換發(fā)房屋權屬證書時補全材料。

3 農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證中存在的問題與困境

3.1 村民對參與房屋登記發(fā)證的積極性不足 目前，集體土地和農(nóng)村房屋的流轉只限于集體成員內(nèi)部及繼承、分家析產(chǎn)、贈與等情況，而集體外部正常的房屋買賣則依照法律規(guī)定予以了限制，因此，土地房產(chǎn)交易的法律限制制約了農(nóng)村房屋價值的變現(xiàn)，房屋價值無法體現(xiàn)，直接導致了農(nóng)民辦證積極性不高。我國農(nóng)村歷來都有“重地輕房”的觀念，認為只要土地經(jīng)過有關部門審批即可，認為房屋權屬證書在生產(chǎn)生活中無法發(fā)揮作用，不能體現(xiàn)它的使用價值。

3.2 登記機構不完善，房屋管理處于無序狀態(tài) 房屋登記相關法律法規(guī)已經(jīng)日趨完善并漸成體系，但由于圍繞房屋登記相關的職能資源并沒有經(jīng)過充分整合形成合力，尤其是中小城市，國土、建設、房管一般均為獨立機構，分設而治，各部門之間在行政資源共享、職能銜接上的矛盾尤為突出。長期以來，我國對農(nóng)村房屋的產(chǎn)權管理沒有一個明確的監(jiān)管機構和有效的管理機制，發(fā)證機關較多，城市規(guī)劃管理、工程建設管理和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、建設管理規(guī)定不完全相同，因此，農(nóng)村房屋產(chǎn)權管理嚴重滯后和不到位，歷史欠賬太多。房屋登記機構在已開展的登記工作中，所登記的房產(chǎn)僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、規(guī)劃管理所出具的加蓋有2個管理所印鑒的證明來代替宅基地使用證和建筑工程規(guī)劃許可證所占比例居多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、規(guī)劃管理部門出具的證明顯然不具有法律效力。登記證明材料普遍存在缺失，不夠規(guī)范。雖然國家建設部有關文件多次強調(diào)一個市、縣只能由一個房屋管理部門頒發(fā)房屋權屬證書，但其他部門或企業(yè)頒發(fā)非全國統(tǒng)一權屬證書現(xiàn)象仍有發(fā)生。

3.3 房屋申請人身份的確定尚不明確 根據(jù)《房屋登記辦法》第8條：“辦理房屋登記，應當遵循房屋所有權和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權權利主體一致的原則”；第83條“申請農(nóng)村村民住房所有權初始登記的，還應當提交申請人屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的證明”；第87條“申請農(nóng)村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構應當不予辦理”。農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的房屋申請初始登記或轉移登記時，都需要登記部門認定申請人是否屬于該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，我國目前尚沒有明確的法律規(guī)定。一些人認為申請人只有是房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的才能辦理集體土地范圍內(nèi)房屋的所有權初始、轉移登記［4］。實踐中會遇到許多不一致的情況，如一些村民因撤組轉產(chǎn)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道居委會，從而戶口性質由農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)槌擎?zhèn)非農(nóng)戶口；原戶口在本集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)役義務兵、符合國家有關規(guī)定的士官以及高等院校、中等職業(yè)技術學校的在校學生；析產(chǎn)分割房屋的，取得所有權的人員可能是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口等，還需房屋登記機構工作人員進行審核。

3.4 集體土地房屋抵押登記處境尷尬 近年來，宅基地上的房產(chǎn)在信用社辦理抵押貸款的業(yè)務量呈逐年增長態(tài)勢，眾多農(nóng)民利用住房作為抵押貸款發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，住房抵押貸款已成為農(nóng)民最便捷、最實用的融資方式，深受農(nóng)民的歡迎，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展正日益發(fā)揮著積極的作用，但集體土地房屋抵押登記卻面臨著“合情、合理、不合法”的尷尬局面［5］?！段餀唷?、《擔保法》及《房屋登記辦法》均明文規(guī)定，宅基地使用權不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以農(nóng)村村民的住房及宅基地不能設定抵押權；集體土地上的房屋，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物可以設定抵押。因此，集體土地范圍內(nèi)村民住房抵押權登記無法律依據(jù)。《物權法》第21條規(guī)定：“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任”，一些地方暫緩辦理集體土地范圍內(nèi)村民房屋抵押權登記。停止集體土地范圍內(nèi)農(nóng)村房屋的抵押權登記，而又沒有可替代的有效的融資途徑，無疑將導致農(nóng)民主要融資渠道的阻塞，農(nóng)民住房價值將大幅度下跌，不可避免地導致農(nóng)村發(fā)展停滯，極大阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，可能引起矛盾進一步激化，并有可能造成農(nóng)民集體上訪；此外，還將造成登記主管部門登記費收入的大幅度減少，弱化其職能，使登記機關的正常運轉面臨困難。

4 對策與建議

由于《房屋登記辦法》與原先實行的《城市房屋權屬登記管理辦法》對比存在明顯變化，尤其是對農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的房屋登記的限制，將對經(jīng)濟、社會等領域的發(fā)展產(chǎn)生重大影響［6］。從全國范圍來看，相比于國有土地房屋登記工作，集體土地房屋登記多年來一直是比較突出的薄弱環(huán)節(jié)，鑒于目前集體土地房屋登記發(fā)證工作的復雜性和特殊性，開展集體土地房屋登記，應當積極穩(wěn)妥有序的推進。

4.1 加強輿論宣傳，營造集體土地房屋登記工作的良好氛圍 集體土地房屋登記工作政策性強，與廣大農(nóng)民群眾切身利益息息相關。在集體土地房屋登記中，應該做到既尊重農(nóng)民的意愿、又引導農(nóng)民積極參與。加強集體土地房屋登記政策的宣傳，結合農(nóng)村特點，采取農(nóng)民喜聞樂見的形式，發(fā)放各種宣傳資料，如房地產(chǎn)管理法、房屋登記辦法以及各種辦證須知等，達到家喻戶曉。進一步宣傳開展集體土地房屋登記的重要意義，提高廣大農(nóng)民對集體土地房屋登記的認知和接受程度，促進登記發(fā)證工作盡快開展。

4.2 完善登記機關的組織結構，制定科學合理的業(yè)務規(guī)范 鑒于房屋產(chǎn)權產(chǎn)籍管理是一項業(yè)務性強、涉及面廣，而又十分繁雜的管理工作，當務之急應明確房地產(chǎn)行政管理部門為農(nóng)村集體土地上的登記發(fā)證機關，認真梳理房屋登記流程，在各鎮(zhèn)設立房管所，并建立分工負責的工作機制，執(zhí)行統(tǒng)一的作業(yè)指導文件，以此改變目前農(nóng)村房屋產(chǎn)權混亂、無人管理的局面。鑒于農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作包括集體土地所有權、使用權確權登記發(fā)證、土地權屬糾紛調(diào)處與信息管理3個方面，在各項條件具備下，還需建立農(nóng)村房產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)房屋地理信息與權屬登記信息相結合，即圖文合一，進行立體化管理，并與城區(qū)房產(chǎn)圖文信息管理系統(tǒng)合并，真正實現(xiàn)房產(chǎn)管理城鄉(xiāng)一體化。

4.3 開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋的普查登記工作，規(guī)范農(nóng)村房產(chǎn)管理 以行政村為單位逐戶進行調(diào)查摸底和受理房屋產(chǎn)權登記工作，做到以點帶面，全面鋪開，聯(lián)合土地、規(guī)劃部門多方聯(lián)動突破登記要件不齊全障礙，通過普查登記，加強農(nóng)村集體土地房屋的管理基礎，建立起較為詳盡完整的產(chǎn)權產(chǎn)籍資料，并對農(nóng)村房屋分類建檔，將農(nóng)村集體土地房屋有序地管理起來，根據(jù)《房屋登記辦法》，統(tǒng)一申請登記需提交的要件資料，明確辦事程序。對符合登記辦證的房屋，根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)生活習慣，盡量簡化辦事程序，有條件的上門服務，即登記、即發(fā)證。

4.4 完善房屋登記相關法律法規(guī) 十七屆三中全會明確指出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開、規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下，與國有土地享有平等權益。要加快完善與農(nóng)村土地流轉相關的法律法規(guī)和配套政策、規(guī)范，推進農(nóng)村土地管理制度改革”。根據(jù)上述精神，建設和發(fā)展農(nóng)村土地市場，必須加快完善《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規(guī)，出臺專門的司法解釋，使集體土地的流轉完全合法。農(nóng)村房屋實現(xiàn)其應有權能是大勢所趨，目前更需要國家制定一些優(yōu)惠性政策來保證農(nóng)民融資［7］。同時，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權制度改革，積極探索統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，逐步建立和完善相應的管理體制、運行機制及監(jiān)督機制，盡管農(nóng)村房屋買賣還不能完全放開，但是有限制的抵押卻是必要的，在立法中逐步加入農(nóng)村房屋抵押的理念，制定相應的抵押登記制度，達到法律、法規(guī)的一致性。

5 結語

農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證是一項紛繁復雜的系統(tǒng)工程，是與廣大農(nóng)民切身利益息息相關的重要工作，應本著“登記為民”的理念，堅持以人為本，明確登記發(fā)證原則，修改完善配套制度，規(guī)范登記程序，細化服務項目，積極穩(wěn)妥的推進，確保登記發(fā)證工作的順利進行。

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（責編：張宏民）