戚 攻，李春勤

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的深層思考

戚 攻，李春勤

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

任何國家或民族從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會，都客觀上面臨二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變遷的自然歷史過程。而以國家“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略來回應(yīng)這一自然歷史過程，實質(zhì)是以國家自覺、社會自覺、人的自覺來促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。為此，厘清人們的能動性選擇與事物自然規(guī)律及屬性之間的一些理論問題，很有現(xiàn)實意義。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng);自然規(guī)律;改革;理論思考

①領(lǐng)導(dǎo)干部“任期責(zé)任延伸追究機制”是指領(lǐng)導(dǎo)干部某一任期結(jié)束得到提拔、改任后的2～3年內(nèi)，若曾任職的地區(qū)或部門發(fā)生涉及可持續(xù)發(fā)展的重大事故時，需追究已提拔或改任他職的領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。只有建立了類似的領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任延伸追究機制，才可能切實貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。

②“恩格斯致愛德華·皮斯”，1886年1月27日，《馬克思恩格斯全集》第36卷，人民出版社1972年版

一、對國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革戰(zhàn)略實施背景的思考

對一個民族、一個國家而言，看歷史有多深，看未來有多遠。自新中國成立的30年，為鞏固政權(quán)和加速實現(xiàn)國家工業(yè)化而形成的城鄉(xiāng)二元管理體制，以及1984年以后，城市經(jīng)濟體制改革和沿海地區(qū)改革先行的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，不僅客觀上加深了已有二元經(jīng)濟與二元社會結(jié)構(gòu)變遷的非均衡性，而且自進入21世紀(jì)以來還產(chǎn)生出“三農(nóng)”這類“全黨工作重中之重”的社會問題。在今天全面建設(shè)小康社會的背景下，新中國加速工業(yè)化和21世紀(jì)前改革開放采取的非均衡跨越式發(fā)展的發(fā)展方式，都需要認(rèn)真檢視。

其一，新中國60多年的工業(yè)化走過了其他工業(yè)化國家100年、200年甚至更長時間的路，的確成就巨大;但是，另一方面我們或許又面臨把其他工業(yè)化國家通過上百年歷程逐步認(rèn)識和化解的各種社會矛盾和潛在的社會風(fēng)險，也同時壓縮在60來年社會轉(zhuǎn)型不充分和發(fā)展不平衡的時空環(huán)境中去面對。其二，改革開放改變了中國的發(fā)展際遇，但一些地區(qū)的跨越式非均衡發(fā)展，又在客觀上帶來了這些地區(qū)因國家無力統(tǒng)籌兼顧而產(chǎn)生的發(fā)展成本被積蓄，甚至轉(zhuǎn)化為其他地區(qū)的發(fā)展成本和未來潛在社會風(fēng)險的問題，正如，與落后地區(qū)幾十年人口紅利在空間上流失相對應(yīng)的是，外出務(wù)工者的養(yǎng)老成本卻在落后的欠發(fā)達地區(qū)沉淀。其三，在追求GDP的政績考核機制的長期作用下，一些地區(qū)把經(jīng)濟發(fā)展作為目標(biāo)和目的時，不僅依然會發(fā)生制度創(chuàng)新、體制機制改革的非統(tǒng)籌以及公共資源儲備和人力資本增值不足等一系列非協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的新問題，而且當(dāng)我們至今沒有建立起對地方黨委、政府主官“任期責(zé)任延伸追究機制”①時，已經(jīng)形成的非均衡發(fā)展場域——各種發(fā)展關(guān)系的總和將是難以改變的。其四，當(dāng)黨的“十八大”報告繼續(xù)指出，中國面臨的“發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾依然突出”時，國家實施的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗必然面臨兩大類挑戰(zhàn):一是“時間空間化”的問題，即在把差異性問題同質(zhì)化的環(huán)境中，要探索人類工業(yè)化、城市化新的演進方式，必然要面臨政府抉擇的多難選擇;二是“空間時間化”的問題，即在把繼時性問題共時化的情境中，必然要面臨如何驗證以人們的創(chuàng)造性活動改變或調(diào)整事物發(fā)展的時序、頻率、節(jié)奏和方式的長期性與試驗性問題。筆者以為，按照恩格斯1886年1月27日“致愛德華·皮斯”的信中強調(diào)“從歷史事實和發(fā)展過程中得出確切的結(jié)論”②的方法來審視，歷史給人啟示，也給人警示。

二、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和自然屬性的再思考

對一個工業(yè)化、城市化接近或達到中等水平的國家或地區(qū)而言，要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)，這在人類已有的工業(yè)化、城市化文明史中是少見的。因而中國以國家戰(zhàn)略方式啟動的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，不僅具有探索人類已有工業(yè)化、城市化新的演進方式的試驗性，而且具有作為世界上最大發(fā)展中國家提前預(yù)防人類一般工業(yè)化、城市化曾經(jīng)顯化的各種社會風(fēng)險的重大現(xiàn)實意義。

然而，馬克思在《資本論》中曾經(jīng)指出:“工業(yè)較發(fā)達的國家向工業(yè)不發(fā)達的國家所顯示的，只是后者未來的景象……一個社會即使探索到了本身運動的自然規(guī)律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發(fā)展階段?！雹邸恶R克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第8-12頁。顯然，馬克思不僅揭示了人類社會一般工業(yè)化進程中的普遍性規(guī)律和事物發(fā)展中的某些自然屬性，而且強調(diào)了事物發(fā)展的自然屬性對人們主觀行為的限制問題。這表明，即使“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為國家回應(yīng)其工業(yè)化和城市化進程的戰(zhàn)略，本身“既不能跳過也不能用法令”去改變事物的某些內(nèi)在規(guī)律和自然屬性。

遵循以上的邏輯，有些東西值得我們深思:其一，基于馬克思主義基本原理，世界上已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化的發(fā)達國家，對我們而言，雖然“只是未來的一種景象”，而且這種“景象”還因為我們“走自己的路”即“這些特殊性又會帶有某些局部的新東西”④列寧，“論我國革命”，《列寧選集》，人民出版社1975年版，第四卷，第690頁。，但是在為回應(yīng)工業(yè)化和城市化(中國提城鎮(zhèn)化)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中，有哪些人類社會共性的規(guī)律和自然屬性的東西是我們必須遵循的?我們各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層政府的決策者們，是否知曉并認(rèn)真研究過世界其他國家一般工業(yè)化、城市化的內(nèi)在規(guī)律與自然屬性。其二，黨的“十八大”報告提出要“以全新的視野深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識”。這其中，是否還應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防當(dāng)今世界已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的發(fā)達國家都曾經(jīng)遭遇過的諸如資源環(huán)境對發(fā)展的約束、城鄉(xiāng)差距拉大、階段性失業(yè)率上升和犯罪率上升、“大城市病”、道德失范等一系列社會問題。筆者提出這些思考的目的是希望:在我們積極推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，預(yù)設(shè)并前置防范潛在風(fēng)險的機制，以降低改革試驗的成本。

三、對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“三農(nóng)”問題屬性的再思考

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”是動賓結(jié)構(gòu)詞組，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是主謂結(jié)構(gòu)詞組;前者強調(diào)事物發(fā)展的過程，后者通常是描述事物發(fā)展的某種狀態(tài)、結(jié)果或指已經(jīng)存在的某類社會問題。從問題的角度看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題是什么性質(zhì)的社會問題，它與“三農(nóng)”問題是怎樣的關(guān)系?筆者以為，像這樣的基礎(chǔ)理論問題有必要厘清。

其一，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”成為一類社會問題是指一個國家或地區(qū)在工業(yè)化進程中出現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡和失調(diào)的某種狀態(tài)。這其中，既包括生產(chǎn)力問題，又包括生產(chǎn)關(guān)系問題，但在中國，歸根到底是生產(chǎn)關(guān)系問題，因此改革是動力，而且由于問題中同時存在歷史的和現(xiàn)實的兩類不同時空維度的復(fù)雜性，因而只能采用“試驗”的方式。其二，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”問題與“三農(nóng)”問題既是緊密相關(guān)的交叉問題，又存在認(rèn)知視角上的差異。兩者的關(guān)聯(lián)在于:中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性失衡，其最典型的表象是農(nóng)業(yè)之于非農(nóng)業(yè)、農(nóng)村之于非農(nóng)村、農(nóng)民之于非農(nóng)民群體，在發(fā)展中出現(xiàn)了發(fā)展體制、發(fā)展政策、發(fā)展機會、發(fā)展成本、交換關(guān)系、社會分配等方面的結(jié)構(gòu)性失衡和失調(diào);二者的差異是:前者是從經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的角度考量的，后者是從問題涉及的主要對象和范圍的角度提出。其三，國家之所以要從經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的角度重新揭示和把握“三農(nóng)”問題，一方面城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的失衡是“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的動因，而“三農(nóng)”問題是這類結(jié)構(gòu)性失衡的最主要表象;另一方面由于問題的破解涉及體制和超過“經(jīng)濟發(fā)展方式”的“發(fā)展方式”問題，因而只有從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的角度去把握“三農(nóng)”問題，才能跳出“三農(nóng)”解“三農(nóng)”。正如，2011年《政府工作報告》第一次明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革是中央解決‘三農(nóng)’問題的總體戰(zhàn)略部署”，就是要從統(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的角度，解決中國發(fā)展中出現(xiàn)的綜合性失衡問題。

四、對城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和二元社會結(jié)構(gòu)互動的再認(rèn)識

一些人認(rèn)為，中國“三農(nóng)”問題之所以成為“全黨工作重中之重”的問題，是由二元結(jié)構(gòu)使然。其實，這種簡單推理和判斷值得商榷。其一，任何一個國家從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會，都客觀存在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與工業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村社會與城市社會并存，并由前者逐漸向后者轉(zhuǎn)化和變遷的二元結(jié)構(gòu)時期。這也是馬克思所說的人類工業(yè)化和城市化進程中具有“自然屬性”的歷史必然。然而這一具有“自然屬性”即歷史必然性的二元結(jié)構(gòu)時期，是否必然導(dǎo)致“三農(nóng)”這類“全黨工作重中之重”的社會問題發(fā)生，卻值得我們深思。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過長期實踐產(chǎn)出的結(jié)果若出現(xiàn)了問題，我們是更應(yīng)當(dāng)檢視和反思實踐過程，還是指導(dǎo)實踐的理論或規(guī)制實踐的政策?其二，筆者以為，中國“三農(nóng)”問題的發(fā)生，不應(yīng)簡單地歸因于二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)客觀存在的自然歷史過程，而是更應(yīng)反思我們在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中曾經(jīng)的非統(tǒng)籌、非協(xié)調(diào)和影響可持續(xù)發(fā)展的一系列政策，以及因這些政策而客觀上不斷加深城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會配套轉(zhuǎn)型的時序、速率、節(jié)奏和方式上的非均衡問題。如若這樣的判斷和審視事物的視角成立，那么中國已經(jīng)發(fā)生的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，就是因城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)之間存在非均衡轉(zhuǎn)型和統(tǒng)籌兼顧不足的政策造成的(政策是理論的現(xiàn)實形態(tài))，而非簡單地說是因為有二元結(jié)構(gòu)存在就一定要發(fā)生“三農(nóng)”這類社會問題。

五、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)及未來圖景的再思考

在理想模型下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展未來目標(biāo)的設(shè)定，必然有階段性目標(biāo)和最終目標(biāo)之分;但是，任何目標(biāo)的設(shè)計與實現(xiàn)，都與人們是否能準(zhǔn)確把握和描繪出事物發(fā)展的未來圖景，以及與人們思考這類問題的理論維度有關(guān)。筆者提出再思考的現(xiàn)實意義在于:倘若人們不能比較明確地把握和描述出事物發(fā)展的未來圖景，將難以規(guī)制基層政府的行政行為和引導(dǎo)廣大人民群眾去奮斗。

其一，基于國際慣例，在人類社會發(fā)展中，工業(yè)化是城市化的基礎(chǔ)并催生城市化，工業(yè)化和城市化交互作用而形成現(xiàn)代化效應(yīng)。順便說一句，簡單地把工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化三個概念并列，并不能揭示和體現(xiàn)三者之間的邏輯關(guān)系。另外，在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化這三個概念中，“現(xiàn)代化”首先是個文化概念，核心是“人的現(xiàn)代化”，這與前兩個概念有重要區(qū)別。其二，按照中央的戰(zhàn)略部署，中國“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的標(biāo)志時間是2050年。這表明與中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相聯(lián)系的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程，必然是長期的、幾十年的漸進過程。對于此，各級地方黨委和政府、各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要有清醒的認(rèn)識，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展絕沒有一蹴而就的可能。其三，按照中央的部署，中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)及未來“圖景”總體上分為兩個層級:第一步要解決并實現(xiàn)的是“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”，第二步是在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”。這兩個層級雖然相互聯(lián)系甚至交叉，但又有明顯的區(qū)別:基于發(fā)展現(xiàn)狀，“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”側(cè)重消除城鄉(xiāng)間已有的巨大歷史差距，逐步形成能夠有效控制城鄉(xiāng)間差距進一步拉大的條件和環(huán)境，在這個意義上，促進“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”是實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的重要基礎(chǔ)和前提。同時，“城鄉(xiāng)一體化”既是過程，又是目標(biāo)。作為過程的“城鄉(xiāng)一體化”與城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是交叉關(guān)系;而作為目標(biāo)的“城鄉(xiāng)一體化”既是對城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的要求，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高級階段;這不僅意味著阻礙城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展的歷史問題已經(jīng)解決，而且意味著城鄉(xiāng)之間持續(xù)均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的新體制與新機制確立，并呈現(xiàn)出“一體化”的發(fā)展趨勢、狀態(tài)和格局。其四，在《國務(wù)院關(guān)于重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革若干問題的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)中，明確要求重慶“為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革發(fā)展提供示范”。雖然《意見》明確了重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗有三條主線，但衡量“示范”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是什么:是側(cè)重于城鄉(xiāng)之間的各項重大制度創(chuàng)新和新政策的產(chǎn)出?還是提供縮小城鄉(xiāng)差距的各項建設(shè)指標(biāo)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?還是示范的改革試驗過程本身?如果這三個方面的內(nèi)容都包括，那么，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗要提供的“示范”，必將是一項系統(tǒng)工程，換言之，是實踐、認(rèn)識、再實踐、再認(rèn)識的長期探索過程，不可能幾年就產(chǎn)出什么規(guī)律或基本經(jīng)驗。

六、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的再思考

黨的十八大報告第一次提出了要“加快形成符合科學(xué)發(fā)展觀要求的發(fā)展方式和發(fā)展機制”。而符合科學(xué)發(fā)展觀要求的“發(fā)展方式和發(fā)展機制”，必然包括經(jīng)濟發(fā)展方式和發(fā)展機制與社會發(fā)展方式和發(fā)展機制兩個方面的統(tǒng)籌兼顧。有些學(xué)人甚至某些高級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變包含了社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，這是不對的。經(jīng)濟發(fā)展方式與社會發(fā)展方式雖相互聯(lián)系、相互促進、相互影響甚至相互制約，但二者絕不是包含關(guān)系。正如，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展、經(jīng)濟體制改革與社會體制改革并不是包含關(guān)系一樣。按照國際慣例，除經(jīng)濟以外的統(tǒng)稱為社會，即經(jīng)濟與社會是兩大系統(tǒng)。中國在“六五”計劃中第一次增加了社會發(fā)展的內(nèi)容和指標(biāo)，從“七五”計劃開始，就在國家計劃中正式將名稱確立為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”兩大系統(tǒng)，直至“十二五”規(guī)劃——“第十二個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”都始終如一。由此，筆者認(rèn)為，中央關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，包含了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和社會發(fā)展方式兩個方面，即實質(zhì)上是中國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的總體戰(zhàn)略部署。換言之，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，沒有社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的配套和統(tǒng)籌，將難以取得成功;要統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是應(yīng)然的實踐選擇。

七、對城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的功能與關(guān)系的再思考

中國的城鎮(zhèn)化進程與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是相互聯(lián)系、相互交叉，甚至局部重疊和具有同步性發(fā)展的進程;但無論是全球一般的城市化還是中國特色的城鎮(zhèn)化，都是由工業(yè)化使然并具有某種自然屬性的歷史進程;而作為國家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，卻是更多地彰顯了國家自覺和人們的主觀能動性。在這個意義上，城鎮(zhèn)化進程與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展二者的作用與功能是有區(qū)別的(表1)。

表1 城鎮(zhèn)化進程與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的功能區(qū)別

可見，城鎮(zhèn)化進程更具有某種由工業(yè)化使然的“自然屬性”，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程更彰顯人們發(fā)展理念的自覺和發(fā)展方式上的能動性選擇。從一定意義上說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是對城市化自然屬性的一種自覺調(diào)節(jié)和把控，如黨的十八大提出“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”;同時，從科學(xué)發(fā)展觀的以人為本和城鄉(xiāng)一體化的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來理解，能夠更加持續(xù)推動中國未來擴大內(nèi)需的，應(yīng)該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程。雖然城鎮(zhèn)化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展交叉，甚至是具有同步性發(fā)展的進程，而且城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)和重要動力，但是在中國，只有通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，才能實現(xiàn)“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”和“城鄉(xiāng)一體化”，這也就意味著只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展才能在更大范圍、更多人口的基礎(chǔ)上，持續(xù)地擴大內(nèi)需尤其是民眾的消費性內(nèi)需。

八、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的資源流動和交換方式的再思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗是一項涉及眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。但遵循毛澤東抓矛盾要抓住主要矛盾的方法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展首先需要思考的是:城鄉(xiāng)之間的資源要素能否自由流動和是否以市場化方式流動，是否遵循市場經(jīng)濟等價交換原則流動的問題。

其一，有學(xué)者和官員認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要堅持市場化方式和發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，理由是今天的中國在推進市場化改革。但筆者認(rèn)為，這樣的提法未必嚴(yán)謹(jǐn)，而且不加說明還容易造成誤識。因為，市場主體追求利益最大化的市場競爭，帶來的是優(yōu)勝劣汰的社會分化，換言之市場機制本身沒有統(tǒng)籌兼顧的功能;要推進國家的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，不能簡單地基于市場機制或獨立的市場主體的市場行為作為新制度設(shè)計、新體制建立的基礎(chǔ)和條件，而是應(yīng)首先區(qū)分各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。基于中國國情，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的關(guān)鍵是生產(chǎn)關(guān)系問題，因而行政體制、機制和法律機制的創(chuàng)新，應(yīng)然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的首要動力機制。當(dāng)然，強調(diào)各級政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“第一責(zé)任主體”，并不否定其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中對市場機制的選擇和運用，只是動力機制設(shè)置的“主”與“輔”、“先”與“后”應(yīng)該是明確的。其二，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，改革生產(chǎn)關(guān)系的責(zé)任主體只能是政府，但改革的方向應(yīng)是市場化，改革的重點之一是政府推進城鄉(xiāng)資源要素的市場化流動。目前，城鄉(xiāng)之間可市場化流動的最重要資源包括四大類:土地、勞動力、資本和技術(shù)。然而，目前推動和約束這四大類資源在城鄉(xiāng)間市場化流動的機制設(shè)置有失公平。正如，當(dāng)農(nóng)村的土地資源受法律機制和行政機制強制而呈現(xiàn)出單向性(從農(nóng)村到城市、從農(nóng)業(yè)到工業(yè))流動時，這種流動方式與市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律——資源自由流動(雙向流動)是相悖的;盡管國家已經(jīng)頒布實施了《物權(quán)法》，但這一問題的核心是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律與人們由價值取向決定的主觀選擇之間有潛在的沖突，即表現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域的國有、集體所有和私人所有之間的關(guān)系(包括交換關(guān)系、再分配關(guān)系)仍存在類似于馬克思在《哥達綱領(lǐng)批判》中闡述的“事實上的不平等”。又如，當(dāng)農(nóng)村勞動力資源向城市流動和轉(zhuǎn)移本應(yīng)是工業(yè)化和城市化進程的必然，但因為現(xiàn)行的戶籍制度和歷史形成的城鄉(xiāng)二元社會管理體制被阻緩時，基于地方的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗，客觀上必然要面對地方政府所不能克服的制度障礙和整個社會的結(jié)構(gòu)性障礙問題。

九、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的行政授權(quán)問題的思考

在依法治國和國家行政分層管理體制的依法行政背景下，任何地方政府要在包括國家法律、法規(guī)的制度層面和國家社會管理體制的結(jié)構(gòu)層面改革創(chuàng)新，事實上都潛存依法行政和管理體制權(quán)限的悖論。而化解這種悖論產(chǎn)生的社會風(fēng)險的唯一辦法，以及確保所謂地方性改革創(chuàng)新合法性的唯一途徑，就是基層政府在改革試驗時能夠獲得自上而下的行政授權(quán)(行政授權(quán)與行政免責(zé)是正相關(guān)關(guān)系)。正如，“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”只所以被稱為“金牌”，實質(zhì)在于國家授權(quán)是地方“改革試驗”的前提。對地方政府而言，“改革試驗”的實質(zhì)，就是要突破某些現(xiàn)行的法律法規(guī)和既有政策，如果沒有突破，也就用不著“改”、用不著“試”，只須按照過去的慣例做就是了。然而，接踵而來的卻有三個問題:其一，行政分層授權(quán)的“權(quán)力”邊界該如何界定(中央政府的授權(quán)通常都是原則性的規(guī)定)，這不僅涉及上級政府的權(quán)威問題，而且涉及下級政府所謂的探索改革的縱深度問題。其二，如果從上至下的行政分層授權(quán)的“權(quán)力”邊界是收縮性(某些規(guī)定性條件非常明確)的，那么這種收縮性是有利于地方政府一切從實際出發(fā)的創(chuàng)新，還是不利于?其三，如果地方政府的探索改革獲得了行政分層授權(quán)就能夠行政免責(zé)，沒有行政授權(quán)的探索改革就應(yīng)當(dāng)追責(zé)，那么，又應(yīng)該如何理解“堅持一切從實際出發(fā)”?如何理解沒有獲得授權(quán)的地方政府向獲得授權(quán)的地方政府學(xué)習(xí)所謂經(jīng)驗的合法性?

十、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中戶籍制度改革的再思考

中國的城鎮(zhèn)化有別于其他國家的城市化，這本身就體現(xiàn)了我們是基于國情的選擇。但如果過分強調(diào)“國情”，這背后或許就有潛臺詞了。因為，無論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都有其“自然屬性”，即人類工業(yè)文明發(fā)展的一般規(guī)律，如農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移之所以現(xiàn)在是全社會關(guān)注的“一道坎”，就是因為現(xiàn)存的戶籍制度以及與之配套的一系列制度安排。因而需要思考:其一，中國長期實行的戶籍制度是否還有存在的必要。值得注意的是，不同國家的工業(yè)化、城市化，會因國情而有不同的道路選擇和制度安排，但是，目前世界上還在采用和運行戶籍制度的國家，只有寥寥可數(shù)的幾個;這或許說明戶籍制度未必在人類工業(yè)化、城鎮(zhèn)化(國際上是城市化)中具有長期的歷史必然性，尤其是當(dāng)占全國總?cè)丝?0%以上的人口因為工作和生活而流動時。其二，如果戶籍制度還有存在的必要或者階段性存在的必要，那么改革的取向是強化管理、管制，還是服務(wù)?中國的戶籍管理制度本質(zhì)上是一種身份管理制度，但戶籍制度改革的難點又并不在戶籍制度本身，而在于過去國家以戶籍制度為基礎(chǔ)而附著其上的其他制度安排——核心是以身份管理區(qū)分各種公共福利和公共服務(wù)享有權(quán)利的差異。這里不討論基于公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)建立的各種公共福利和公共服務(wù)實行公民差別化待遇的制度合法性(《憲法》:“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”)問題;這里要彰顯的是改革戶籍制度的必然趨勢和價值取向。其三，如果改革戶籍制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的應(yīng)然要求，那么改革的方向和目標(biāo)又是什么。筆者認(rèn)為，即使基于國情，戶籍制度還有存在的必要或者階段性存在的必要，那么，改革戶籍制度也勢在必行，而且改革的大趨勢和基本價值取向應(yīng)該:一是從傳統(tǒng)的管理、管制人轉(zhuǎn)向服務(wù)人，二是從服務(wù)部分人轉(zhuǎn)向公平地服務(wù)于所有人。其四，重慶“以農(nóng)民工為主體的戶籍制度改革”，雖然范圍和涉及的對象有特定性和發(fā)展的階段性，但是，由中共重慶市委黨校課題組在2007年8月提出并最終成為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革首要原則的“戶口跟著就業(yè)走”⑤中共重慶市委黨校的《農(nóng)民工問題研究》課題組，在2007年8月23日上午，在中共重慶市委黨校向原中共重慶市委書記汪洋、原市委副書記張軒、原重慶市常務(wù)副市長黃奇帆等作了現(xiàn)場匯報，并受到一致好評。參見“四大制度創(chuàng)新促進農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)移”，《重慶日報(理論版)》2007-11-29。，無疑是至今改革中國戶籍制度、觸及二元身份管理體制和機制最有價值的思想。

十一、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與縮小貧富差距的再思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對于縮小貧富差距的意義和功能是什么，是否能最終解決現(xiàn)實中國的貧富差距拉大和潛在的貧富分化趨勢等問題，是需要認(rèn)真思考的。在思考這一問題之前，有些基礎(chǔ)理論需要厘清:其一，富裕與貧困不僅是一對歷史范疇，而且二者是動態(tài)的和相互依存、相互轉(zhuǎn)化的，即沒有貧困之說，也就沒有富裕之語。其二，當(dāng)代國際社會對“貧困”的解釋是:貧困是一種多維現(xiàn)象，包括物質(zhì)匱乏和較低的健康與教育程度，包括風(fēng)險和面臨風(fēng)險時的脆弱性，以及不能表達自身的需求和缺乏影響力。與此相反的界說，就應(yīng)該是“富?！彼膬?nèi)容。這說明，無論是貧困還是富裕，都不僅僅討論物質(zhì)財富問題，雖然物質(zhì)財富是基礎(chǔ)。其三，貧困與富裕作為一對歷史范疇，在社會發(fā)展的不同階段，應(yīng)有不同的、能夠讓人們作出判斷的“底線”和“上線”。因為，在某一社會發(fā)展階段的目標(biāo)或預(yù)期目標(biāo)中，如果沒有關(guān)于富裕的“底線”設(shè)計，也就沒有“貧困”一說;如果沒有關(guān)于富裕的“上線”設(shè)計，也就沒有了“兩極分化”的擔(dān)憂。

長期以來，無論是宣傳界還是理論界，研究資本主義社會兩極分化現(xiàn)象的經(jīng)典事例和方法，通常是以全社會中最高收入的15%～20%的人群和最低收入的15%～20%的人群之間的貧富差距作為經(jīng)典論據(jù)和比較事例。這一研究方法隱喻著生產(chǎn)方式中的生產(chǎn)資料私人占有以及剝削是其最主要根源的思想，而且這樣的研究視角和方法，是符合馬克思主義基本立場、觀點和方法的。

其一，從理論研究維度和方法的角度思考，當(dāng)我們研究現(xiàn)實中的貧富差距和縮小差距的問題時，從城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)的角度分類和從社會不同收入群體的角度分類，與國際慣例是有重要區(qū)別的。雖然討論“城鄉(xiāng)差距”既包括城鄉(xiāng)區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)性差距問題，也包括社會群體之間的收入差距問題，即中國目前存在的貧富差距問題是綜合性的，而且城鄉(xiāng)區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)性差距，是更大范圍、涉及更多人口的貧富問題;在這個意義上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的確立和實施，把握了當(dāng)前中國縮小貧富差距的主要矛盾。但是，這樣的認(rèn)知視角和方法，并不同于從一個社會中最高收入群體和最低收入群體比較研究——衡量貧富是否懸殊的國際慣例。問題在于，我們?yōu)槭裁床蛔裱瓏H慣例?尤其是當(dāng)全球化和信息時代的到來而逐漸培育出一種具有開放性和共時性特征的全球發(fā)展場域，以及形成市場化的合作和同構(gòu)的過程時。其二，筆者注意到，從國際慣例考察社會中的最高收入人群和最低收群體之間的貧富差距，是一個社會控制和預(yù)防“貧富懸殊”的關(guān)鍵。然而，這一視角所涉及的貧富差距問題，一方面并非是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所能破解的，另一方面這類問題的“根”，或許主要是與生產(chǎn)資料的私人占有和由此決定的生產(chǎn)以及隨生產(chǎn)而來的交換關(guān)系中蘊含一定的剝削和被剝削的關(guān)系有關(guān)。

［1］恩格斯致愛德華·皮斯［M］//馬克思恩格斯全集(第36卷).北京:人民出版社，1972.

［2］馬克思恩格斯全集(第23卷)［M］.北京:人民出版社，1972.

［3］列寧.論我國革命［M］//列寧選集(第四卷).北京:人民出版社，1975.

Deep Thinking on the Reform and Balancing Urban and Rural Development

QI Gong，LI Chunqin
(Chongqing Party School，Chongqing 400041，P.R.China)

No matter which country or nation from an agricultural society to an industrial society or from a traditional society to a modern society is facing the process of the natural history objectively，this changes the dual economic and social structure.But using the national strategy of“balancing urban and rural development”to respond to this natural history process， essentially， is based on the national consciousness， social consciousness and people consciousness to promote transformation of development mode.So，clarifying some theoretical issues between the subjectivity and the attributes of the laws of nature has some practical significance.

urban and rural;laws of nature;reform;theoretical thinking

F061.5

A

1008-5831(2014)03-0027-06

10.11835/j.issn.1008-5831.2014.03.004

2013-05-26

戚攻，男，中共重慶市委黨校研究生部主任，教授，主要從事社會管理與區(qū)域發(fā)展研究。

(責(zé)任編輯 傅旭東)