尹利民， 全文婷

（1．南昌大學(xué) 廉政研究中心，江西南昌 330031;2．南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西南昌 330031）

1 研究背景與問題

近來，有關(guān)項(xiàng)目制的研究開始進(jìn)入學(xué)界的視野。有學(xué)者認(rèn)為:項(xiàng)目制已經(jīng)成為一種新的國家治理體制［1］，是上級(jí)部門調(diào)動(dòng)基層政府部門工作積極性的主要手段［2］，項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作及治理邏輯正是當(dāng)前我國財(cái)政體制的客觀反映［3］。然而，這種“項(xiàng)目制”的運(yùn)作方式，也引發(fā)了諸如基層組織集體債務(wù)的新問題，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要根源。本文思考的核心問題是:國家在推進(jìn)項(xiàng)目制的過程中，基層組織的集體債務(wù)是如何形成的，這些問題又是如何折射出基層政府的治理邏輯，而已有文獻(xiàn)對(duì)此鮮有討論。為了更具說服力，本研究以D村的實(shí)證調(diào)查為依據(jù)參與討論。

2 項(xiàng)目進(jìn)村與村級(jí)集體債務(wù)的形成——以D村為例

當(dāng)前，我國地方政府許多惠民工程是通過項(xiàng)目制的形式實(shí)施的。在我國農(nóng)村，最為普遍的項(xiàng)目制形式就是新農(nóng)村建設(shè)過程中的各種工程項(xiàng)目，比如“村村通”、“農(nóng)村水利”和“農(nóng)村飲水”等工程，我們把這種形式稱作為“項(xiàng)目進(jìn)村”?？疾臁绊?xiàng)目進(jìn)村”有利于探討項(xiàng)目制是如何運(yùn)作以及對(duì)基層治理帶來的影響。

2．1 D村的新農(nóng)村建設(shè)

離縣城約15公里，交通較為便利。D村以水稻種植為主，轄第一，第二，第三，第四等4個(gè)村民小組，人口2 000余人，2012年農(nóng)民人均收入2 500元左右。D村是市縣多家單位的扶貧點(diǎn)，在資源的爭取方面有諸多便利，故被A鎮(zhèn)定為重點(diǎn)打造的新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)。

D村的新農(nóng)村建設(shè)是從2010年開始啟動(dòng)的，目前已完成了第一，第二，第三等小組的改造，剩下第四組的工程量較大，計(jì)劃2013年完成。D村的新農(nóng)村建設(shè)在內(nèi)容上并無多大新意，仍然以“改”為主，即“改房”、“改路”、“改水”、“改廁”、“改欄”、“改溝”和“改環(huán)境”。

2．2 “項(xiàng)目進(jìn)村”與新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)

按照我國現(xiàn)有的財(cái)政體制，中央財(cái)政資金分配通常是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)施的，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年至2003年10年間，總量上專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一直高于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，直到2005年，后者才超過前者［4］。即便如此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍然是當(dāng)前我國中央財(cái)政資金分配的一種重要的運(yùn)作和管理方式，而專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付通常又是采用項(xiàng)目制方式實(shí)行，并在行政層級(jí)體制之外實(shí)施。這些支付大多數(shù)是由“條線”部門采用專項(xiàng)支付或者項(xiàng)目資金的形式自上而下地轉(zhuǎn)移和流動(dòng)，而地方政府或基層政府則需要通過申請(qǐng)項(xiàng)目的方式，才有可能獲得轉(zhuǎn)移支付資金［3］。也就是說，如果新農(nóng)村建設(shè)需要得到國家項(xiàng)目資金的支持，那么基層組織就需要以項(xiàng)目的方式向上級(jí)部門申請(qǐng)，上級(jí)部門對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估后來決定是否立項(xiàng)。然而，在財(cái)政專項(xiàng)支付的實(shí)踐中，往往又是以配套性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的，即在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，中央政府為了保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)政策目標(biāo)，不僅要求地方政府?？顚Ｓ?，而且還要求其提供配套資金，配套資金的比例一般從30%至60%不等。這樣，基層組織能否爭取到上級(jí)部門的財(cái)政項(xiàng)目資金，很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要看是否有配套資金到位。

如前所述，D村第四組新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容是“改”，“改”的預(yù)算投資需要 554．1萬元（見表1）。當(dāng)然，預(yù)算投資與實(shí)際投入往往有出入，計(jì)劃的項(xiàng)目也不一定能完全到位，比如預(yù)算表中的“普及”項(xiàng)目，電視、電話和太陽能，就目前D村的發(fā)展情況以及上級(jí)部門的財(cái)力，這些項(xiàng)目是不可能列入新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容。村干部之所以這樣做，他們是希望把“餅”畫大一些，在申請(qǐng)項(xiàng)目的時(shí)候能夠多爭取點(diǎn)資金。由于新農(nóng)村建設(shè)屬于專項(xiàng)項(xiàng)目，國家財(cái)政每年都有資金安排，而且很多地方有硬性任務(wù)，有具體的考核指標(biāo)要求。因此，只要申請(qǐng)單位符合基本條件（比如，有配套資金到位，有一定的基礎(chǔ)），一般都能獲得立項(xiàng)。

從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)來看，基層組織為了籌集到一定數(shù)額的配套性資金以順利獲得項(xiàng)目的立項(xiàng)，通常的策略是:借債，即向金融機(jī)構(gòu)，或私人貸款，或私人先行項(xiàng)目墊資等;空轉(zhuǎn)，即先轉(zhuǎn)入后抽空，造成有到賬資金的假象等［5］。比如，D村第四組的配套資金的籌集也是運(yùn)用借債、空轉(zhuǎn)等方式來完成的。借債:D村以工程墊資的名義，向工程承包方借債50萬元;空轉(zhuǎn):D村村干部利用私人關(guān)系，委托個(gè)體企業(yè)主轉(zhuǎn)入資金60萬元，等資金到賬檢查完后再由該個(gè)體企業(yè)主抽回。資金在帳上過了一遍，但賬上實(shí)際上并沒有可用資金。再加之扶貧單位資助10萬元，這樣，D村共“籌集”到了120萬元的“配套資金”，因而順利拿到了國家新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)，項(xiàng)目資金總額為150萬元。這樣“項(xiàng)目進(jìn)村”了!

表1 D村第四組新農(nóng)村建設(shè)投資預(yù)算表

2．3 集體新債務(wù)的形成

D村第四組新農(nóng)村建設(shè)到位的項(xiàng)目資金為150萬元，加上扶貧單位資助的10萬元，實(shí)際可用資金為160萬元。但該項(xiàng)目至少要投入230萬元方可達(dá)到上級(jí)部門的驗(yàn)收要求，這就意味著，D村第四組完成新農(nóng)村建設(shè)后將會(huì)形成70萬元的集體債務(wù)。D村支部書記歐陽說:

“整個(gè)鎮(zhèn)的村莊里面，一般新農(nóng)村建設(shè)完成后都有負(fù)債，我們村算是欠債最多的一個(gè)，什么時(shí)候能還清我們也沒底。第一，第二，第三組的新農(nóng)村建設(shè)一共花費(fèi)170萬元，其中120萬來自財(cái)政的配套性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們村已經(jīng)欠施工方50萬元的債務(wù)。”（訪談資料:2013－08－20）

D村的新農(nóng)村建設(shè)還沒有完成，再加上之前3個(gè)小組留下的50萬元，將會(huì)產(chǎn)生120萬元的集體債務(wù)。

新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)惠民工程，但如果需要農(nóng)民承擔(dān)一定的成本，此項(xiàng)工程并非都能得到村民的支持。況且，在此過程中，對(duì)一些村民還有可能帶來利益的損失，比如，拆房子。村支書歐陽告訴我們:

“很多農(nóng)民不愿意拆掉自己建的房子，也不愿意承擔(dān)村組織攤派給每戶的費(fèi)用。村委會(huì)干部和村中黨員就擔(dān)當(dāng)起了給村民做思想工作的任務(wù)，最后沒有辦法只能強(qiáng)拆了事。村里定期給村民、村中黨員們開會(huì)動(dòng)員，在項(xiàng)目配套性轉(zhuǎn)移支付的資金還未到賬之前，村組織必須先同步進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的前期工作。但是前期拆除舊房、空心房，清掃衛(wèi)生等等都需要資金投入，所以村組織多是向村民們集資，即向每戶村民收取一定的費(fèi)用。但是，改造之初，村民的積極性并不高，村組織集資十分困難，村組織只有依靠村中的小老板與村委會(huì)的感情獲得一些捐款，多則兩千，少則四五百元?！保ㄔL談資料:2013－08－21）

既然有村民不支持，又可能會(huì)給村民增加負(fù)擔(dān)，那為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不遺余力地要推動(dòng)這項(xiàng)工作?

我們知道，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的一個(gè)重要戰(zhàn)略步驟，在2006年被中央提到一個(gè)很高的政策層面。正因如此，新農(nóng)村建設(shè)工程作為國家自上而下進(jìn)行主導(dǎo)的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃而被納入到地方政府的目標(biāo)考核中。但由于資金的問題，大多數(shù)地方的新農(nóng)村建設(shè)重建設(shè)輕管理，屬于典型的“運(yùn)動(dòng)式”的工程，甚至后續(xù)的維護(hù)還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資出力，故許多地方的基層政權(quán)并沒有足夠的動(dòng)力。A鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說:

“我們鎮(zhèn)下面的每個(gè)村都在新農(nóng)村建設(shè)上下了大功夫，但是資金總是入不敷出，中央下來的配套性轉(zhuǎn)移支付的錢根本不夠，所以在沒有資金去做后續(xù)管理的情況下，長則兩三年，短則一年，那些村里又會(huì)雜草叢生，垃圾滿地。最后新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目成了一個(gè)只具其表的空殼子。”（訪談資料:2013－08－22）

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是項(xiàng)目的執(zhí)行者，同時(shí)還是項(xiàng)目的責(zé)任人。一方面要承受來自上級(jí)政府的層層壓力，另一方面還有面對(duì)村民的壓力。因?yàn)樯霞?jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標(biāo)體系中，就有新農(nóng)村建設(shè)這一項(xiàng)。因此，為了完成上級(jí)的考核目標(biāo)，即使本地不具備新農(nóng)村建設(shè)的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也往往會(huì)通過各種途徑去創(chuàng)造條件，那些基礎(chǔ)條件稍微好的村（村干部能力強(qiáng)，地理位置較好，與外聯(lián)系比較密切，有幫扶單位等）自然被列入重點(diǎn)考慮的對(duì)象。這也反映了在當(dāng)前我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，積極的政府干預(yù)無處不在。正是這種無處不在的政府干預(yù)，使得本已負(fù)擔(dān)減輕的基層組織再一次陷入了集體債務(wù)的泥潭，在耗盡集體資產(chǎn)的同時(shí)，也有可能會(huì)侵蝕原有的公共信任和社會(huì)關(guān)系，從而削弱鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。

3 項(xiàng)目進(jìn)村、集體債務(wù)與農(nóng)民負(fù)擔(dān):理論分析

以上我們以D村為例，簡要地梳理了“項(xiàng)目進(jìn)村”及其造成的意外后果。盡管D村反映情況或許是個(gè)案，但“項(xiàng)目治國”卻是一種新的治理體制。因此，D村所折射的問題具有普遍性。這就促使我們要去反思其背后的制度邏輯，以便更好地理解國家政策的實(shí)施與后果。

3．1 項(xiàng)目進(jìn)村:“動(dòng)員”抑或“管制”的邏輯

自從上世紀(jì)90年代分稅制改革以來，中央財(cái)權(quán)不斷集中，事權(quán)不斷下放。中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以“條線”模式進(jìn)行資金的再分配，在行政層級(jí)體制之外以項(xiàng)目制的形式進(jìn)行運(yùn)作，并逐步形成了一套制度化的體系。項(xiàng)目制也成為了解決地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”不對(duì)稱的主要手段［6］，其背后實(shí)際上蘊(yùn)涵著兩種邏輯，即“動(dòng)員”與“管制”的邏輯。

項(xiàng)目進(jìn)村的動(dòng)員邏輯，表現(xiàn)在:上級(jí)部門為了調(diào)動(dòng)下級(jí)部門貫徹落實(shí)執(zhí)行上級(jí)部門的決策的積極性，企圖以項(xiàng)目作為“誘餌”，來調(diào)動(dòng)基層政府的積極性。這些政策目標(biāo)通常具有階段性的特征，或者說，是在特定時(shí)期需要完成的特定任務(wù)。因此，動(dòng)員是為了更好地把中央的決策變?yōu)榈胤接绕涫腔鶎拥膱?zhí)行。那么，為什么中央的決策需要?jiǎng)訂T，才有可能被地方很好地執(zhí)行?這是中國現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)特性使然。中國的政治結(jié)構(gòu)特性表現(xiàn)在:決策權(quán)掌握在中央手中，而地方具有執(zhí)行權(quán)的優(yōu)勢(shì)。這樣，地方在執(zhí)行中央的決策方面有很大的回旋余地，或者說地方具備了與中央博弈的可能性。地方政府可以執(zhí)行中央的決策，或可以選擇性執(zhí)行，也可以變相執(zhí)行，甚至“陽奉陰違”不執(zhí)行。因?yàn)榈胤接凶约旱睦?，?duì)地方不利的政策，地方在執(zhí)行的過程中缺乏積極性。而有些政策事關(guān)全局，因此，中央需要通過政策激勵(lì)來調(diào)動(dòng)地方的積極性。這就有了“項(xiàng)目制”的出臺(tái)和運(yùn)作。

“項(xiàng)目制”的運(yùn)作與常規(guī)的科層體制不一樣。常規(guī)的科層制運(yùn)作需要嚴(yán)格恪守程序，在操作上沒有多大的彈性空間，而項(xiàng)目制則經(jīng)?？梢岳@開這些常規(guī)的程序，項(xiàng)目給誰不給誰，上級(jí)部門有很大的主動(dòng)權(quán)，因而也更具動(dòng)員的特性。而地方只有積極配合上級(jí)部門，并積極執(zhí)行上級(jí)的決策，才有可能獲取項(xiàng)目。

當(dāng)然，從理論上看，基層政府也可以對(duì)上級(jí)的項(xiàng)目“無動(dòng)于衷”，但問題是中國的行政管理具有“壓力管制”的特性，即政策的貫徹實(shí)施是由上至下，通過目標(biāo)責(zé)任的方式推行，壓力也是逐級(jí)傳遞。比如，在上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的考核體系中，就有項(xiàng)目的考核?；鶎痈刹磕芊耥樌ㄟ^考核，是其職務(wù)晉升的重要依據(jù)。盡管如此，由于下級(jí)部門在執(zhí)行上級(jí)部門傳遞下來的政策的時(shí)候，因信息等諸多方面的因素，仍然有彈性空間，因而借助于“項(xiàng)目進(jìn)村”的方式，亦可達(dá)到上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門“管制”之目的。

項(xiàng)目制的“管制”邏輯體現(xiàn)在實(shí)施過程中的上下級(jí)部門的緊密關(guān)系上。如前所述，“項(xiàng)目制”屬于財(cái)政支付體系在行政層級(jí)體制之外的靈活處理。下級(jí)部門要想獲得上級(jí)部門的項(xiàng)目支持，需要下級(jí)部門的聯(lián)動(dòng)，啟用諸如配套資金、考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)等措施，從而形成了上下級(jí)部門之間以獲得資金為目的的“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。在資金的分配和管理上，仍然突出幾個(gè)結(jié)構(gòu)性的關(guān)鍵點(diǎn):強(qiáng)調(diào)上級(jí)部門的控制權(quán)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的專門化方向，強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)［7］。因此，項(xiàng)目制在推行的過程中，一方面加深了上下級(jí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，另一方面有效地強(qiáng)化了上下級(jí)間的“管制”。

由此可見，“項(xiàng)目制”背后體現(xiàn)了一種上下級(jí)政府間的“動(dòng)員”和“管制”的邏輯，也是中國政治結(jié)構(gòu)特性的必然反映。

3．2 項(xiàng)目進(jìn)村的意外后果:集體債務(wù)的形成

在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村級(jí)集體債務(wù)是一個(gè)普遍性的問題。集體債務(wù)的形成主要有兩種:一是20世紀(jì)80年代以來，政府鼓勵(lì)村級(jí)組織從政府銀行或地方信用社借款以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最后因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營不善而形成的集體債務(wù);二是國家向村民征收農(nóng)業(yè)稅，因一些村民的拖欠而形成的集體債務(wù)，包括拖欠村干部的工資，或由村干部墊付的稅費(fèi)款。在中西部農(nóng)村，后者是集體債務(wù)形成的主要來源。

稅費(fèi)改革后，在國家政策的支持下，基層集體債務(wù)得到了有效清理。比如，2012年3月13日，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好清理化解鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)工作的通知》，通過中央、省、市、縣按比例分?jǐn)偟霓k法，化解鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)，突出的農(nóng)村集體債務(wù)問題慢慢開始好轉(zhuǎn)。

然而，隨著新一輪新農(nóng)村建設(shè)的全面實(shí)施，新的集體債務(wù)又開始形成，令中央始料未及。而新一輪集體債務(wù)，很大一部分是項(xiàng)目配套性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式所帶來的。如前所述，項(xiàng)目進(jìn)村前提是地方需要籌集到一定比例的配套資金。村一級(jí)的資金籌集除了社會(huì)捐款外，大部分資金需要村民自籌。關(guān)于村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金的籌集，國務(wù)院曾下發(fā)了多個(gè)文件，需要通過“一事一議”的方式，經(jīng)村民同意后方可進(jìn)行。從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)來看，許多地方農(nóng)村，尤其是中西部的農(nóng)村“一事一議”實(shí)施面臨諸多困境［8］。

專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)特點(diǎn)就是資金跟著項(xiàng)目走?；鶎咏M織獲得財(cái)政撥款的專項(xiàng)資金的前提是需要籌集一定比例的專項(xiàng)配套資金。這種配套性轉(zhuǎn)移支付的手段使項(xiàng)目成為一種并不只是簡單的將資金給予補(bǔ)貼地方政府的消極模式，而是已經(jīng)具有了支持、調(diào)動(dòng)和整合地方自有財(cái)力的作用。然而，基層政府卻以“舉債、空轉(zhuǎn)、虛報(bào)賬目”等方式來獲得上級(jí)部門的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。最終，上述以舉債、空轉(zhuǎn)等方式所形成的虛構(gòu)的配套資金就成為了村級(jí)組織集體負(fù)債的起源。項(xiàng)目進(jìn)村在短期內(nèi)確實(shí)改善了村里的面貌和環(huán)境，鄉(xiāng)村干部也獲得了某種政績，但從長遠(yuǎn)來看，它卻有可能改變鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境，阻礙自治公共空間的出現(xiàn)。

3．3 集體債務(wù)的轉(zhuǎn)嫁:新時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)

稅費(fèi)改革前，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)主要包括農(nóng)業(yè)類稅收、三提五統(tǒng)、社會(huì)負(fù)擔(dān)以及以資代勞等。由于國家取消了農(nóng)業(yè)類稅收、三提五統(tǒng)等項(xiàng)目，社會(huì)負(fù)擔(dān)大為減輕，其他需要農(nóng)民出資出力的項(xiàng)目，必須通過“一事一議”的方式征求農(nóng)民的意見，國家還通過各種政策嚴(yán)格管理涉農(nóng)收費(fèi)和價(jià)格。因此，稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大為減輕。

然而，新一輪的集體公共債務(wù)的形成不得不引起我們的擔(dān)憂，因?yàn)楣布w債務(wù)會(huì)使得村民在更長時(shí)間里生活在集體負(fù)債壓力的陰影之下，集體資產(chǎn)會(huì)在更大程度上被消耗殆盡，而村莊的公共信任也會(huì)更加受到侵蝕［9］。

當(dāng)然，從理論上講，項(xiàng)目進(jìn)村后所形成的集體債務(wù)應(yīng)該由村集體來承擔(dān)，但問題是，大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，集體債務(wù)無法通過集體經(jīng)濟(jì)的方式予以化解，因此集體債務(wù)會(huì)通過各種隱含的方式“搭車收費(fèi)”，進(jìn)而把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，比如，水利設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用，出生嬰兒戶口辦理，開具證明需要交費(fèi)，等等，成為新時(shí)期農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，D村的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明了這點(diǎn)。

在集體債務(wù)的壓力下，還會(huì)使本已薄弱的集體資產(chǎn)消耗殆盡。比如，在D村，為了緩解債務(wù)的壓力，把屬于D村的林地變賣。對(duì)原來村集體遺留下來的公用土地、公用倉庫等集體資產(chǎn)都進(jìn)行了處理。在這個(gè)過程中，村干部的公共信任也在集體資產(chǎn)處理的過程中逐步喪失，從而影響到鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)與環(huán)境。

4 結(jié)語

實(shí)踐證明:政府通過項(xiàng)目的方式對(duì)于提高公共服務(wù)的效果是明顯的。然而，項(xiàng)目制在改變鄉(xiāng)村面貌的同時(shí)，也有可能引發(fā)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)的增加。經(jīng)驗(yàn)表明:農(nóng)民非常希望國家能加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，歡迎“財(cái)政下鄉(xiāng)”，但不希望本應(yīng)該是惠民的工程在最后變成了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)工程。為此，在國家財(cái)政體制進(jìn)行制度性變遷的同時(shí)，還需要優(yōu)化鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。

［1］趙樹凱．鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)源于政府體制——10省區(qū)20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查［N］．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2004-09-23．

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