桂家友

導(dǎo)讀：“鎮(zhèn)管社區(qū)”是20世紀(jì)90年代上海浦東基層創(chuàng)新社會治理的重要成果。由于時代發(fā)展和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)條件變化，“鎮(zhèn)管社區(qū)”在治理理念、治理方式、體制架構(gòu)、運行機制等方面發(fā)生了深刻的變化。經(jīng)過20年的探索和發(fā)展，“鎮(zhèn)管社區(qū)”在實踐中形成了許多具體模式，發(fā)揮了其對基層有效的治理功能。

上個世紀(jì)90年上海市浦東新區(qū)開發(fā)開放正式啟動，郊區(qū)城市化的步伐明顯。為有效治理郊區(qū)鎮(zhèn)域內(nèi)成片城市化的區(qū)域，基層鎮(zhèn)政府積極探索，提出“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式機制。20年的探索和發(fā)展，該模式已經(jīng)在上海市郊區(qū)大部分鎮(zhèn)實施，成為上海郊區(qū)基層治理主要模式。

一、基層社會治理模式的探索與形成

與20年前相比，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式發(fā)生了根本性的變化。其在實踐探索中隨時代發(fā)展和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)變化不斷創(chuàng)造出新意，已經(jīng)成為上海市郊區(qū)區(qū)縣廣泛推行實施的基層社會治理模式，而且“鎮(zhèn)管社區(qū)”的“管”的涵義也基本消失，主要是作為社會治理主體之一，向社會治理主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變。

（一）“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式初步探索

20世紀(jì)90年代初，浦東新區(qū)和上海市開始進入改革開放的前沿陣地。浦東新區(qū)開發(fā)開放以其最初確立的理念“帶動浦西、輻射長三角，同浦西和長三角共同發(fā)展”區(qū)別于其他經(jīng)濟特區(qū)。此時上海市改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中的一個重要基礎(chǔ)性問題需要突破——舊城區(qū)改造和再城市化，而制約瓶頸則是市區(qū)動遷人口安置問題。為此，上海市市委和市政府決定將一部分市區(qū)人口動遷到郊區(qū)，浦東新區(qū)成為承接轉(zhuǎn)移市區(qū)人口的主要郊區(qū)區(qū)縣之一。與此同時，浦東開發(fā)開放的啟動，現(xiàn)代化和城市化加快推進，大批農(nóng)民動遷轉(zhuǎn)為市民身份。對于鎮(zhèn)來說，對這些新到來的市民群體無論是管理與服務(wù)理念還是管理與服務(wù)方式以及管理與服務(wù)力量方面都是缺乏的。為有效管理和服務(wù)“城市化社區(qū)”，基層政府在探索中提出了“鎮(zhèn)管社區(qū)”。筆者認為，“鎮(zhèn)管社區(qū)”概念提出同當(dāng)時社會上人們理念中社區(qū)指城市社區(qū)有很大的關(guān)系。因而“鎮(zhèn)管社區(qū)”最初的意思是：鎮(zhèn)管理城市化地區(qū)（社區(qū)）。

1993年嚴(yán)橋鄉(xiāng)（1995年改制）下轄6個村委會、1個居委會。隨著城市化加快和市區(qū)導(dǎo)入人口的增加，1995年建成的由由新村60%左右的人口是原市區(qū)導(dǎo)入人口，40%是本地動遷居民。這是浦東新區(qū)郊區(qū)形成的第一個社區(qū)：由由社區(qū)（新村）。由于鎮(zhèn)的職能主要是發(fā)展經(jīng)濟，如何對城市化地區(qū)加強管理成為當(dāng)時鎮(zhèn)政府面臨的一個重要難題。嚴(yán)橋鎮(zhèn)沒有固守舊的思維，而是積極開拓創(chuàng)新，加強了鎮(zhèn)管理城市化地區(qū)的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、文明創(chuàng)建等工作。1995年3月起，嚴(yán)橋鎮(zhèn)利用原來村隊力量，建立起具有城鄉(xiāng)結(jié)合部特點的社區(qū)管理三級網(wǎng)絡(luò)：鎮(zhèn)社區(qū)管理委員會，負責(zé)組織協(xié)調(diào)全鎮(zhèn)的社區(qū)建設(shè)和管理；社區(qū)管理中心，每個社區(qū)管理中心配備5～7名干部，專職從事社區(qū)管理；社區(qū)管理小組，負責(zé)管理日常事務(wù)。1996年嚴(yán)橋鎮(zhèn)新建7個居委會，為便于管理1997年在鎮(zhèn)內(nèi)再組建成立了3個社區(qū)。嚴(yán)橋鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”兼顧行政領(lǐng)導(dǎo)和可操作性，兼顧農(nóng)工委和城工委對城市化過程中兩種類型交錯的社區(qū)工作的指導(dǎo)，兼顧城市型社區(qū)和集鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的各自特點，符合社區(qū)管理原則，有利于開發(fā)社區(qū)功能，有利于促進社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)?！版?zhèn)管社區(qū)”的運行機制為：根據(jù)上級政府和部門的要求和指導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)各項工作任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)；動員社區(qū)內(nèi)外資源，組織協(xié)調(diào)力量，完成社區(qū)管理的既定任務(wù)，調(diào)適社區(qū)內(nèi)外關(guān)系，以使社區(qū)運轉(zhuǎn)正常；在各項法規(guī)基礎(chǔ)上，對社區(qū)管理業(yè)務(wù)進行監(jiān)督調(diào)控。其基本構(gòu)架見圖1。[1]

在嚴(yán)橋鎮(zhèn)的相鄰鎮(zhèn)——欽洋鎮(zhèn)和花木鎮(zhèn)也基本是在同一時期進行“鎮(zhèn)管社區(qū)”的探索。1996年欽洋鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”主要是健全社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)、生活設(shè)施、文明小區(qū)評比等，也就是承擔(dān)著社區(qū)（街道）對居委的主要社會服務(wù)的職責(zé)與功能。1997年花木社區(qū)管理中心建成并投入運行，主要開展創(chuàng)建文明小區(qū)、志愿活動、社區(qū)服務(wù)等方面業(yè)務(wù)和活動。1998年花木“鎮(zhèn)管社區(qū)”機制基本形成，在花木社區(qū)、培花社區(qū)兩個新村（社區(qū)）共設(shè)了10個居委，配備了45名管理人員和44人組成的社區(qū)治安隊伍。嚴(yán)橋鎮(zhèn)、欽洋鎮(zhèn)先后于2000年和2001年并入花木鎮(zhèn)。新花木鎮(zhèn)將社區(qū)合并為4個：由由社區(qū)、欽洋社區(qū)、花木社區(qū)、培花社區(qū)。隨著花木開發(fā)開放的深入和城市化程度的提升，城市社區(qū)占鎮(zhèn)域面積90%，居住在城市社區(qū)的居民占全鎮(zhèn)居民96.8%，便捷的交通、通訊，完善的配套設(shè)施以及濃郁的人文環(huán)境，全鎮(zhèn)84%的居民生活在文明小區(qū)，各種導(dǎo)入人口占總?cè)丝?6.8%，居民多元和需求多樣，花木將“鎮(zhèn)管社區(qū)”作為其建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）綜合配套改革下的繼續(xù)探索與外溢

隨著市場經(jīng)濟體制建立，如何推進政府職能轉(zhuǎn)變和在新形勢下推進基層社會有效治理等問題成為改革中需要解決的重要課題。2005年浦東新區(qū)成為全國第一家獲批的綜合配套改革實驗區(qū)，而“鎮(zhèn)管社區(qū)”同浦東綜合配套改革“三個著力”中的“政府職能轉(zhuǎn)變”和“消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”相契合，因而成為鎮(zhèn)域內(nèi)推進政府職能轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。原花木鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、三林鎮(zhèn)等鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”探索就是在這樣的背景下開始的，從而將“鎮(zhèn)管社區(qū)”探索推向了第二個階段——多元試點階段。

1.花木鎮(zhèn)的再探索

盡管浦東綜合配套改革在2005年獲批，但花木鎮(zhèn)新一輪“鎮(zhèn)管社區(qū)”探索在2004年便開始規(guī)劃設(shè)計，隨后在2005年開始推廣全鎮(zhèn)、探索社區(qū)共治與自治的體制機制。2007年花木鎮(zhèn)改制建街道，花木“鎮(zhèn)管社區(qū)”劃上了圓滿的句號，而它們探索的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式卻有著重要的意義，成為“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式中的一種典范，也是其他鎮(zhèn)探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”起點。

2005年花木鎮(zhèn)根據(jù)歷史上形成的自然界限，規(guī)模適度，便于資源整合、配置和利用，方便群眾等原則，將花木鎮(zhèn)劃分為花木、培花、由由、欽洋、聯(lián)洋和東城6個社區(qū)?！版?zhèn)管社區(qū)”模式探索主要開展社區(qū)黨建、社區(qū)事務(wù)、社區(qū)服務(wù)和社區(qū)共治與自治四個工作系統(tǒng)?；緦M織資源和人力資源重新整合。鎮(zhèn)層面成立了社區(qū)管理委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)解決“鎮(zhèn)管社區(qū)”的重大問題；在社區(qū)層面成立社區(qū)管理中心，作為鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，負責(zé)聯(lián)系、指導(dǎo)居委會工作，組織開展本社區(qū)的各項管理服務(wù)工作；在小區(qū)層面建有居委會或社區(qū)工作站，依法開展群眾自治。將分流的干部充實到社工隊伍，加快社工隊伍職業(yè)化、專業(yè)化、知識化，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，對社工隊伍統(tǒng)一規(guī)劃管理，加強培訓(xùn)，提高社工隊伍素質(zhì)。整合條塊力量，社區(qū)服務(wù)、文明創(chuàng)建、穩(wěn)定工作、物業(yè)管理和市政管理在共同的平臺協(xié)調(diào)、解決，將相關(guān)職能、機構(gòu)、力量延伸到社區(qū)，根據(jù)群眾需要，設(shè)立各種事務(wù)受理和服務(wù)“窗口”。引入社會服務(wù)資源，滿足群眾物質(zhì)文化生活的需要，在推進社區(qū)服務(wù)社會化、專業(yè)化過程中，把原來政府承擔(dān)的部分服務(wù)職能交還給社會或市場，培育發(fā)展社會組織和志愿者隊伍，不斷完善社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)。由駐區(qū)單位、社會團體、群眾組織、居委會、業(yè)主委員會及居民代表共同組成的社區(qū)治理委員會是在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下、依法組織開展社區(qū)共治平臺。通過制定章程，建立工作例會制、會員單位輪值制、專題協(xié)商聽證制、監(jiān)督評議制等民主制度，依法開展多種形式的共治活動，協(xié)調(diào)處理社區(qū)公共事務(wù)。探索社區(qū)黨建工作新方法，不斷豐富黨組織體系建設(shè)?？v向方面，在鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)設(shè)立黨（委）總支，居民委員會黨支部和黨小組；橫向方面，創(chuàng)建社區(qū)黨的工作協(xié)調(diào)機制，成立社區(qū)黨建聯(lián)席會議、在職黨員理事會、在職黨員聯(lián)誼會、社區(qū)黨建工作研究會等，匯聚社區(qū)黨建力量。endprint

2.川沙新鎮(zhèn)整體式探索

2005年12月川沙新鎮(zhèn)成立并試點“鎮(zhèn)管社區(qū)”。川沙新鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”主要做法是按照合并前的原行政區(qū)劃7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)將全鎮(zhèn)劃分為7個社區(qū)（包括農(nóng)村地區(qū)），因此“鎮(zhèn)管社區(qū)”覆蓋全鎮(zhèn)，與同期的花木鎮(zhèn)和三林鎮(zhèn)僅僅覆蓋城市化地區(qū)（社區(qū)）不同。鎮(zhèn)管社區(qū)體制建設(shè)方面，除在鎮(zhèn)層面建立社區(qū)管理委員會外，在各個社區(qū)建立社區(qū)管理機構(gòu)。2006年4月開始，川沙新鎮(zhèn)各社區(qū)的社區(qū)委員會相繼成立，下設(shè)行政事務(wù)、社會事務(wù)和村（居）委會事務(wù)等3個專業(yè)委員會，后根據(jù)實際情況增設(shè)了社會穩(wěn)定專業(yè)委員會。社區(qū)委員會作為社區(qū)代表會議的常設(shè)機構(gòu)，成為溝通川沙新鎮(zhèn)與村（居）委的主要橋梁和紐帶。川沙新鎮(zhèn)的華夏社區(qū)第一個建立社區(qū)委員會，這也是上海市第一個在鎮(zhèn)域范圍成立的社區(qū)委員會。相對來講，這里的社區(qū)資源豐富，企業(yè)較多、社區(qū)社會組織豐富，過去川沙縣的老干部和職工退休之后也主要住在該社區(qū)，發(fā)揮了社區(qū)的社會資本作用，為社區(qū)共治平臺構(gòu)建和運行起到了積極的作用。川沙模式實現(xiàn)了社區(qū)自治組織的前移和政府的退居幕后，極大增強了社區(qū)的自主和自治能力，社區(qū)成為在更廣泛意義上的利用和組織社區(qū)內(nèi)的所有力量來自行解決社區(qū)發(fā)展問題。2012年行政區(qū)劃調(diào)整，川沙新鎮(zhèn)調(diào)整為6個社區(qū)，其“鎮(zhèn)管社區(qū)”基本架構(gòu)和職能沒有大的改變。而它相鄰的祝橋新鎮(zhèn)在這一年也啟動了“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點，基本架構(gòu)和模式與川沙新鎮(zhèn)大體相同。

3.三林鎮(zhèn)的試點與持續(xù)推進

三林鎮(zhèn)最早成立的社區(qū)是三林世博家園社區(qū)。該社區(qū)是上海市歷史上規(guī)模最大的動遷房基地，占地2.8平方公里，總建筑面積118.5萬平方米，規(guī)劃約1.7萬戶、4.8萬人口，導(dǎo)入人口中市區(qū)居民占主體。世博家園社區(qū)是在世博動遷中形成的新社區(qū)，對于這些以市民為主體的動遷居民如何管理、鎮(zhèn)如何向這類新市民提供服務(wù)都是一個以經(jīng)濟發(fā)展為首要目標(biāo)的郊區(qū)鎮(zhèn)面臨的新課題。2006年三林鎮(zhèn)在鎮(zhèn)層面成立了社區(qū)管理委員會，其辦公室設(shè)在世博家園社區(qū)，并同世博家園社區(qū)的社區(qū)委員會一起受社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)中心成為社區(qū)內(nèi)的主要執(zhí)行機構(gòu)和服務(wù)窗口（見圖2），從而開啟了具有三林特色的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。為適應(yīng)減少政府管理機構(gòu)和轉(zhuǎn)變政府職能要求，三林“鎮(zhèn)管社區(qū)”中的社區(qū)各機構(gòu)以虛設(shè)為主要形式，采取給經(jīng)費不給編制，社區(qū)黨委成員主要以鎮(zhèn)黨委兼職為主個別專職為輔的形式，社區(qū)管理委員會和社區(qū)委員會主要負責(zé)人也都以兼職為主，成員聘用社工為主要方式。2008年后，這一模式在全鎮(zhèn)其他3個社區(qū)——楊思社區(qū)、永泰社區(qū)、三林社區(qū)推廣。三林鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”是浦東新區(qū)具有特色和取得成效的模式之一，在機構(gòu)精簡的情況下實現(xiàn)了精深化管理、精細化服務(wù)，形成公共管理服務(wù)有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式。

4.閔行區(qū)的試點

閔行區(qū)也是上海市較早試點“鎮(zhèn)管社區(qū)”的區(qū)縣之一。同浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)的世博家園一樣，2006年閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)也建了世博家園社區(qū)，2007年4月浦江鎮(zhèn)成立居民區(qū)黨委并開始試點“鎮(zhèn)管社區(qū)”。但是具體體制上與浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)有較大的差異，浦江鎮(zhèn)的社區(qū)實體化運行，下設(shè)多個科室（見圖3），形成了浦江模式。這種模式也稱為“1+1+X”模式，即在鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，整合居民區(qū)黨委、社區(qū)辦、社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心人力資源，實行三塊牌子、一套班子。鎮(zhèn)管社區(qū)管理機構(gòu)對社區(qū)黨建、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)穩(wěn)定、社區(qū)干部管理及社區(qū)精神文明建設(shè)等事務(wù)行使綜合管理、綜合協(xié)調(diào)職能。

閔行區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”的試點還有莘莊鎮(zhèn)、七寶鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)、虹橋鎮(zhèn)等，這些鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”具體模式的共同特點就是中間層實體化運作，屬于典型社區(qū)實體運作模式。但可以就其中間層社區(qū)科室設(shè)置和職能大小分為兩類，一類社區(qū)職能和機構(gòu)較大型，如浦江鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，社區(qū)科室較多，機構(gòu)工作人員在25人左右；二類是社區(qū)職能和機構(gòu)偏小型，如莘莊鎮(zhèn)、虹橋鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，社區(qū)權(quán)限相對較小，機構(gòu)工作人員在10～14人。也可以就其“鎮(zhèn)管社區(qū)”范圍分為兩類，一類是同浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)模式相類似的七寶鎮(zhèn)全覆蓋模式，“鎮(zhèn)管社區(qū)”覆蓋城市化地區(qū)也覆蓋到農(nóng)村地區(qū)；二類是同浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)類似的浦江、馬橋、莘莊等局部覆蓋模式，“鎮(zhèn)管社區(qū)”僅覆蓋城市化社區(qū)。[2]

（三）大型居住社區(qū)和城市郊區(qū)試點推廣

經(jīng)過多年的探索，“鎮(zhèn)管社區(qū)”取得了一定的成效，得到了上海市市委、市政府關(guān)注和肯定。上海市相繼出臺了《關(guān)于推進本市大型居住社區(qū)市政公建配套設(shè)施建設(shè)和管理的若干意見》（滬府發(fā)〔2009〕44號）、《關(guān)于加強本市大型居住社區(qū)行政管理和公共服務(wù)配置的若干意見》（滬府〔2012〕46號）等文件，明確了在大型居住社區(qū)中實施“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。上海市市委常委會“2012年工作要點責(zé)任分工方案”提出了“在城郊結(jié)合部和郊區(qū)的大型居住社區(qū)探索‘鎮(zhèn)管社區(qū)模式，建立與轄區(qū)常住人口規(guī)模和地區(qū)相適應(yīng)的基層政權(quán)組織和群眾自治組織”。隨后中共上海市社會工作委員會出臺了《關(guān)于開展“鎮(zhèn)管社區(qū)”創(chuàng)新試點工作的意見》（滬社工委〔2012〕55號），重申了上海市市委常委會的決定，并提出“原則上在郊區(qū)各區(qū)縣選擇一個鎮(zhèn)進行試點”?！叭薪紖^(qū)‘鎮(zhèn)管社區(qū)試點的鎮(zhèn)是：浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)、嘉定區(qū)馬路鎮(zhèn)、寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)、松江區(qū)新橋鎮(zhèn)、奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)、青浦區(qū)華新鎮(zhèn)、金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)、崇明縣城橋鎮(zhèn)?！边@樣，“鎮(zhèn)管社區(qū)”進入了新的發(fā)展階段。

為進一步推進“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式試點，浦東新區(qū)出臺了《關(guān)于推進浦東新區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作的指導(dǎo)意見（試行）》（浦委辦發(fā)〔2012〕19號），要求浦東新區(qū)大型居住社區(qū)中實施“鎮(zhèn)管社區(qū)”和在全區(qū)鎮(zhèn)域推行“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。各大型居住社區(qū)包括經(jīng)濟適用房、動遷房、廉租房、公租房和部分限價商品房等類型，人口來自市區(qū)的中低收入者、動遷戶、市民以及本地動遷戶，另外還有部分外來人口。管理對象多元化、需求多元化給社會管理提出了挑戰(zhàn)，也給大型居住社區(qū)實行“鎮(zhèn)管社區(qū)”提供了機遇。浦東大型居住社區(qū)中的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式架構(gòu)一般為“兩委一中心”，且“兩委”一般虛設(shè)，這樣在有限財力情況下實現(xiàn)了對人口大量增加區(qū)域的社會服務(wù)和社會管理功能。當(dāng)前，浦東新區(qū)大型居住社區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”主要有航頭、曹路、三林、周浦等鎮(zhèn)。這樣，幾乎浦東新區(qū)的所有鎮(zhèn)域都已經(jīng)或即將施行“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，盡管具體模式存在差異。endprint

到目前為止，閔行區(qū)共計規(guī)劃了8個大型居住區(qū)基地，分布在浦江、顓橋、馬橋、梅隴四個鎮(zhèn)，規(guī)劃用地面積超過1440萬平方米，預(yù)計將導(dǎo)入上海市常住人口30余萬人。截至到2012年底，顓橋鎮(zhèn)君蓮大型居住社區(qū)基地已入住3.5萬人；浦江原選址基地大型居住社區(qū)已入住3.5萬人。而上海市第二批選址的大型居住社區(qū)浦江拓展基地于2011年10月開工建設(shè)，馬橋鎮(zhèn)旗忠大型居住社區(qū)等其他大型居住社區(qū)也陸續(xù)動工。在已經(jīng)入住的顓橋鎮(zhèn)君蓮和浦江鎮(zhèn)大型居住社區(qū)都開始“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點，基本模式與其他“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式相類似。

寶山區(qū)大型居住社區(qū)目前共計規(guī)劃兩處，已經(jīng)入住的顧村鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)和正在建設(shè)的羅店鎮(zhèn)大型居住社區(qū)。寶山區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”也稱為“鎮(zhèn)管大型社區(qū)”。馨佳園大型社區(qū)屬于第一批規(guī)劃的大型居住社區(qū)，規(guī)劃面積1.52平方公里，住宅建筑面積120.6萬平方米，16 227戶（套）人口約4.5萬。到2012年底，入住1萬余戶，占規(guī)劃總?cè)丝?.5萬人的近三分之二。大型居住社區(qū)形成的“鎮(zhèn)—社區(qū)—居委會”三級社區(qū)管理組織架構(gòu)。社區(qū)層面成立黨總支和聯(lián)合服務(wù)中心，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)管理工作；設(shè)立社區(qū)事務(wù)受理分中心、文體中心和衛(wèi)生服務(wù)站，成立物業(yè)科，組建綜合執(zhí)法隊，來滬人員社區(qū)工會工作站。顧村鎮(zhèn)大型居住社區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是舉寶山區(qū)全區(qū)之力來建設(shè)、管理和服務(wù)，因此總的來看，社區(qū)居民滿意度較高。

奉賢區(qū)目前只規(guī)劃一個大型居住社區(qū)基地即南橋鎮(zhèn)大型居住社區(qū)基地。南橋鎮(zhèn)大型居住社區(qū)規(guī)劃用地面積約12.63平方公里，住宅建筑面積約833萬平方米，預(yù)計建成后可入住23萬人。南橋鎮(zhèn)大型居住社區(qū)設(shè)計的初衷是將來在大型居住社區(qū)成立街道辦事處，因此南橋“鎮(zhèn)管社區(qū)”架構(gòu)也與其他區(qū)縣不同，它的中間層為街道辦事處和社區(qū)辦事處，當(dāng)前共計規(guī)劃3個社區(qū)中間層設(shè)立街道辦事處、1個社區(qū)中間層設(shè)社區(qū)辦事處，街道辦事處與社區(qū)辦事處同級。但是鎮(zhèn)之下的街道辦事處在用人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)與區(qū)級之下的街道有本質(zhì)區(qū)別。這是當(dāng)前上海市第一個在鎮(zhèn)之下設(shè)立街道的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，具有典型特色。

另外，嘉定區(qū)的江橋、環(huán)球樂園站、新城西站、新城白銀路站，青浦區(qū)的新城一站、新城四站、諸光路站，松江區(qū)的泗涇，金山區(qū)的亭林等大型居住社區(qū)基地已經(jīng)或即將在其大型居住社區(qū)中實施“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。這些大型居住社區(qū)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式基本上可以歸為以上幾種類型。

二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式發(fā)展與經(jīng)濟社會基礎(chǔ)的變化

按照政治社會學(xué)理論，“一定的政治現(xiàn)象和政治生活總是產(chǎn)生于一定的社會，與一定的社會之間存在著不可分割的聯(lián)系。于是認識社會的本質(zhì)對分析政治現(xiàn)象和政治生活便至關(guān)重要?！盵3]對20世紀(jì)90年代浦東新區(qū)產(chǎn)生“鎮(zhèn)管社區(qū)”的背景和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)以及新形勢下推進“鎮(zhèn)管社區(qū)”發(fā)展的背景和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)加以分析，可以幫助人們更好地理解這個模式的主要特征。

（一）“鎮(zhèn)管社區(qū)”產(chǎn)生的背景和基礎(chǔ)條件

“鎮(zhèn)管社區(qū)”最初是針對鎮(zhèn)域內(nèi)的從市區(qū)動遷來的市民集聚的區(qū)域、普通商品房小區(qū)和本地農(nóng)民動遷小區(qū)的管理而產(chǎn)生的，是特殊背景下的產(chǎn)物。這一管理模式的出現(xiàn)，體現(xiàn)出資源集聚、協(xié)調(diào)有力等優(yōu)勢，能較好適應(yīng)鎮(zhèn)域城市化進程。

一是地緣因素和鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。就“鎮(zhèn)管社區(qū)”最早試點的嚴(yán)橋來看，因為這個（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)位于陸家嘴金融貿(mào)易開發(fā)區(qū)境內(nèi)，陸家嘴金融區(qū)的開發(fā)必然會對這個鎮(zhèn)的土地有需要，這樣就導(dǎo)致產(chǎn)生大批動遷居民集聚的社區(qū)。1994年在其近5平方公里的轄區(qū)內(nèi)，有近1.5平方公里已經(jīng)城市化了。[4]而在還不夠建街道條件的情況下，鎮(zhèn)來管理這類社區(qū)也具有經(jīng)濟基礎(chǔ)。新建一個街道需要大量社區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)費，而且需要一個時期的“磨合”方可進入正常管理。而鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力是新建街道所不可企及的。依托鎮(zhèn)來管社區(qū)，既有利于由鎮(zhèn)按照社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)劃，統(tǒng)籌安排人力、財力和物力，統(tǒng)一配置和利用社區(qū)資源；又有利于發(fā)揮鎮(zhèn)財力的相對優(yōu)勢，加大社區(qū)管理的必要投入，在較好的基礎(chǔ)和較高起點上實現(xiàn)對城市化社區(qū)的有效管理。從經(jīng)濟角度講，“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理成本低、效率高。

二是社區(qū)需求和居民的感情基礎(chǔ)。由于開發(fā)開放初期浦東新區(qū)“預(yù)征地”制度導(dǎo)致了大批農(nóng)民被征了地但未動遷走，一批農(nóng)民在無人管理但已預(yù)征的土地上亂倒垃圾造成環(huán)境污染，自種蔬菜破壞規(guī)劃布局，因而需要增加管理力量對這些地區(qū)加強管理。如何讓征地農(nóng)民成為合格的市民，實現(xiàn)“農(nóng)村居民—市民—文明市民”的轉(zhuǎn)變，也需要發(fā)揮鎮(zhèn)的作用。而實際上，新成立社區(qū)的居民，占一定比例的是動遷安置的本土農(nóng)民，他們在本地區(qū)生活、工作相當(dāng)長一段時期，雖然他們的職業(yè)、戶籍、生活環(huán)境有了變化，但是同基層組織、同鎮(zhèn)和村的干部的感情基礎(chǔ)還沒有變。他們遇到了困難便會自然地去求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，容易接受它的教育和引導(dǎo)。社區(qū)需求和社區(qū)居民對組織的感情成為“鎮(zhèn)管社區(qū)”誕生的重要基礎(chǔ)條件。

三是社區(qū)服務(wù)工作的基礎(chǔ)和鎮(zhèn)的組織優(yōu)勢。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和單位制改革，1986年民政部提出社區(qū)服務(wù)，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)在我國城市中逐步開展。浦東新區(qū)除了在街道開展社區(qū)工作外，有條件的鎮(zhèn)也開展社區(qū)服務(wù)工作。我們從浦東新區(qū)當(dāng)初建立社區(qū)服務(wù)中心數(shù)量來說明。1993年浦東新區(qū)街鎮(zhèn)數(shù)量共16個（街道11個、鎮(zhèn)5個），建社區(qū)服務(wù)中心10個；1995年社區(qū)服務(wù)中心增加到15個。[5]這說明1995年有4個鎮(zhèn)也建立了社區(qū)服務(wù)中心。實際上浦東新區(qū)所有鎮(zhèn)都在努力改善社區(qū)服務(wù)，成立社區(qū)管理辦公室，建立社區(qū)服務(wù)中心，提升社區(qū)服務(wù)水平，將成規(guī)模的城市化地區(qū)建立社區(qū)。依托鎮(zhèn)的政權(quán)組織和現(xiàn)有的管理基礎(chǔ)來管理城市社區(qū)，不僅有助于干部隊伍的穩(wěn)定，有助于合理利用原有的管理資源，提高管理效能，而且便于發(fā)揮基礎(chǔ)實、情況熟的優(yōu)勢，有利于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)在管理上的過渡和銜接，保持地區(qū)的社會穩(wěn)定。鎮(zhèn)內(nèi)的成片城市化區(qū)域建社區(qū)，可以利用已有管理資源收到事半功倍的管理成效。

四是政府的責(zé)任和行政管理基礎(chǔ)。雖然，按照傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)界限，在農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民、村委會轉(zhuǎn)為居委會（社區(qū)）后，就脫離了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍。但是鎮(zhèn)把對遷入社區(qū)（新村）的居民的管理和服務(wù)，一直作為自己應(yīng)盡的責(zé)任，承擔(dān)安排好群眾的工作和生活，想方設(shè)法改善和優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境，使他們安居樂業(yè)，并倡導(dǎo)現(xiàn)代城市文明、科學(xué)生活方式。同時，鎮(zhèn)的行政基礎(chǔ)比新成立的街道在各方面實施起來要快，特別是在城鄉(xiāng)仍然存在差異的情況下，鎮(zhèn)作為一級政府組織，更有利于區(qū)域內(nèi)的管理和服務(wù)的快速實施，就行政效率來講，“鎮(zhèn)管社區(qū)”更有利于過渡時期社區(qū)的管理和服務(wù)。endprint

（二）新時期“鎮(zhèn)管社區(qū)”發(fā)展的背景與基礎(chǔ)條件

經(jīng)過20年的探索和實踐，當(dāng)前“鎮(zhèn)管社區(qū)”在管理理念、管理和服務(wù)方式、體制架構(gòu)、運行機制等方面與當(dāng)初都具有很大的不同。那么當(dāng)前的“鎮(zhèn)管社區(qū)”進一步發(fā)展的背景和基礎(chǔ)又是什么呢？

一是超大鎮(zhèn)域面積和人口規(guī)模的服務(wù)管理與資源有效配置的需要。當(dāng)前浦東新區(qū)的鎮(zhèn)域無論是人口還是面積都屬于超大型。我們從近20年浦東新區(qū)街鎮(zhèn)數(shù)量的合并減少，可以得到感知。原浦東新區(qū)1993年底行政區(qū)劃為11個街道、5個鎮(zhèn)、27個鄉(xiāng)，共43個行政單位；2009年調(diào)整為13個街道、12個鎮(zhèn)，僅僅25個行政單位，合并減少了18個；2009年原南匯區(qū)1個街道14個鎮(zhèn)；浦東新區(qū)與南匯區(qū)兩區(qū)合并后，到2012年底，行政區(qū)劃為12個街道24個鎮(zhèn)，又減少了4個行政單位。不斷合并導(dǎo)致郊區(qū)一些鎮(zhèn)域的面積呈超大型規(guī)模。以川沙新鎮(zhèn)為例，川沙新鎮(zhèn)由原川沙鎮(zhèn)先后與東城鎮(zhèn)、六團鎮(zhèn)、黃樓鎮(zhèn)和機場鎮(zhèn)（含原施灣鎮(zhèn)和江鎮(zhèn)）合并，行政區(qū)域面積最大時達到139.83平方公里，是市中心幾個區(qū)的面積，是最小的7.6平方公里的靜安區(qū)的18倍。鎮(zhèn)域人口增多，除了合并引起的外，還有大批導(dǎo)入人口，特別是上海市規(guī)劃大型居住社區(qū)保障房建設(shè)使得一些鎮(zhèn)人口數(shù)量激增。以航頭鎮(zhèn)為例，2012年航頭戶籍人口5.8萬，外來人口5.6萬，而大型居住社區(qū)規(guī)劃導(dǎo)入人口約15萬，遠遠超過現(xiàn)有的常住人口。鎮(zhèn)域內(nèi)大量增長的市民群體，帶來了社會管理問題。過去“鎮(zhèn)管社區(qū)”提供了一定的經(jīng)驗，但是當(dāng)前的情況又發(fā)生了變化，特別是大型居住社區(qū)給社會管理帶來的挑戰(zhàn)。而成立于鎮(zhèn)之內(nèi)的社區(qū)，有利于在大鎮(zhèn)域內(nèi)劃設(shè)小管理單元，有利于整個鎮(zhèn)域內(nèi)的資源科學(xué)配置、合理配置、有效配置、優(yōu)化配置。在大鎮(zhèn)域和人口規(guī)模下，“鎮(zhèn)管社區(qū)”更有利于實現(xiàn)科學(xué)管理、有效服務(wù)。

二是服務(wù)能力提升與降低行政成本、轉(zhuǎn)變政府職能的需要。傳統(tǒng)行政注重管理，實現(xiàn)對社會的統(tǒng)一治理；而現(xiàn)代社會行政理念是社會治理，進一步強調(diào)政府服務(wù)能力和水平，寓管理于服務(wù)之中。在西方20世紀(jì)80年代以來興起的公共治理理論也漸漸影響到我國政府的治理理念和行政方式，降低行政成本、提高行政效率、轉(zhuǎn)變政府職能成為我國政府現(xiàn)代化和改革的需要。提升整個社會的服務(wù)能力和水平，僅憑政府難以實現(xiàn)，必須依靠社會力量，增強市民社會（公民社會）承載能力，培育社會組織。現(xiàn)代市民社會和社會組織發(fā)展從兩個方面都能促進降低政府行政成本、提升行政效率。一方面市民社會和社會組織依法自治，政府管理成本就會減少；另一方面政府可以通過購買服務(wù)的方式，提高社會組織的社會服務(wù)比例，提高整個社會的服務(wù)效率和整個社會的服務(wù)能力?！版?zhèn)管社區(qū)”模式不僅可以減少行政層級，減少行政人員，降低行政成本，而且社區(qū)作為現(xiàn)代社會基礎(chǔ)和擁有豐富的社區(qū)社會組織，能夠有利于提高行政效率。同時，社區(qū)較好地承接了鎮(zhèn)級層面的資源，更好地分擔(dān)了鎮(zhèn)的管理壓力、構(gòu)建和諧的社區(qū)，也有利于基層加強對條線部門、職能部門的日常監(jiān)督。在政府機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變還不到位情況下，仍需要繼續(xù)探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。

三是基層民主發(fā)展和政府管理方式轉(zhuǎn)變需要。如何推進基層民主是推進中國特色社會主義民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)，特別是作為民主重要形式的協(xié)商民主，應(yīng)該成為我國基層民主發(fā)展的重要內(nèi)容。這已經(jīng)基本形成了社會共識?！版?zhèn)管社區(qū)”模式中的社區(qū)委員會，是搭建共商共治平臺，有利于在現(xiàn)有的鎮(zhèn)管理下實現(xiàn)基層社會協(xié)商共治，成為推進基層協(xié)商民主發(fā)展的重要形式和載體?；鶎用裰靼l(fā)展和基層公民民主意識提高，政府社會管理方式轉(zhuǎn)變才會有基礎(chǔ)，因而“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式有利于推進政府職能轉(zhuǎn)變，真正使得政府管理手段和方式轉(zhuǎn)變，促進傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代社會治理方向發(fā)展。

四是社會和諧發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要。社區(qū)和諧是社會和諧的基礎(chǔ)，推進社區(qū)和諧的前提是要從根本上實行城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等。公民權(quán)利平等是現(xiàn)代社會的基本特征和發(fā)展要求。公民權(quán)利平等必須以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)，也就是需要推進城鄉(xiāng)一體化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)在各方面平等。當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。鎮(zhèn)域內(nèi)的社區(qū)，特別是像川沙新鎮(zhèn)這么大區(qū)域內(nèi)的各個社區(qū)本來就是鏈接城市化地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的載體，因此社區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對城鄉(xiāng)一體化具有積極的作用。同時，城鄉(xiāng)之間的互動在一個社區(qū)內(nèi)進行較為可行并且便利，城市文明和農(nóng)村傳統(tǒng)相互影響，特別是社區(qū)委員會平臺中的共治構(gòu)建和活動開展，培養(yǎng)了現(xiàn)代文明治理理念，帶動了社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)凝聚力、歸屬感的增強，也為“農(nóng)村居民—市民—文明市民”的轉(zhuǎn)變提供了積極作用。鎮(zhèn)作為城市和農(nóng)村的過渡形式，其本身探索的任何管理方式都是對現(xiàn)代化發(fā)展中農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過渡的有益探索，有益于成效一體化發(fā)展，因而“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式無論是就鎮(zhèn)域內(nèi)還是整個社會來講都有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

總之，上海市浦東新區(qū)推進“鎮(zhèn)管社區(qū)”從管理到治理的發(fā)展，符合時代要求、現(xiàn)實需要。我們可以看到，這個誕生在20年前的模式，在多方面發(fā)生變化的情況下，如今又煥發(fā)了青春和魅力，具有可持續(xù)發(fā)展性。由于我國整體上仍然處在加快現(xiàn)代化發(fā)展和城市化發(fā)展過程中，當(dāng)前在上海市郊區(qū)存在的問題可能會在不久的將來在其他地區(qū)重現(xiàn)，因此“鎮(zhèn)管社區(qū)”作為一種探索，必然會對其他地區(qū)具有借鑒意義。

說明：本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“大都市底層社會及其公共治理研究”（項目號：12JZD047）。

參考文獻：

[1]鮑宗豪.小城鎮(zhèn)發(fā)展中的“鎮(zhèn)管社區(qū)”新模式[J].上海市建設(shè)職工大學(xué)學(xué)報，2000（3）：36-38.

[2]周健.鎮(zhèn)管社區(qū)建設(shè)的模式、問題及其對策[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，19（1）：74-80.

[3]王滬寧.政治的邏輯：馬克思主義政治學(xué)原理[M].上海：上海人民出版社，2004.43.

[4]《浦東新區(qū)年鑒》編輯委員會.浦東新區(qū)年鑒（1995）[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，1995.310.

[5]《浦東新區(qū)年鑒》編輯委員會.浦東新區(qū)年鑒（1994）[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994.283；浦東新區(qū)年鑒（1996）[M].上海：上海遠東出版社，1996.262.

[6]李政.適應(yīng)郊區(qū)快速城市化，創(chuàng)新“鎮(zhèn)管社區(qū)”新機制[J].黨政論壇，2012（10）：49-50.

責(zé)任編輯：張 煒endprint