趙建華

摘 要：基于黨的十八屆三中全會中提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標，探討政府績效在國家治理現(xiàn)代化中的功能定位、現(xiàn)實困境和策略選擇具有重要的現(xiàn)實意義。在國家治理現(xiàn)代化的總目標之下，地方政府績效評估兼具民主管理的價值理性和治理能力現(xiàn)代化的工具理性。通過當前地方政府績效評估現(xiàn)狀的考察，發(fā)現(xiàn)當下我國地方政府績效評估面臨著評估權(quán)力的“碎片化”、評估主體選擇不合理、評估信息不對稱三方面的困境。應從加強地方政府績效評估的頂層設(shè)計和制度安排，推進績效評估主體多元化和重視績效評估的信息溝通機制建設(shè)三個方面予以改進。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；地方政府績效評估；現(xiàn)代化

中圖分類號：C931.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）04-0083-04

政府績效評估是政府改革的產(chǎn)物，是推動政府改革的有效治理工具。政府績效評估是與一定的政府管理范式相聯(lián)系的[1]。因此，政府公共管理范式的轉(zhuǎn)變勢必會帶來政府績效評估的變革。從上世紀80年代開始，許多西方國家進行了以重新配置公共權(quán)力為核心的行政改革，嘗試通過重新配置公共權(quán)力的方式來提高國家管理的彈性與韌性，例如引入社會組織、私營部門等多主體參與到國家管理中。這股變革浪潮直接導致國家管理逐漸開始由“統(tǒng)治”的管理范式向“治理”的管理范式轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標[2]。這標志著我國的國家管理也開始引入治理理念。在當前我國治理范式發(fā)生轉(zhuǎn)變的背景之下，傳統(tǒng)的地方政府績效評估將受到哪些影響？與之相對應，當前的地方政府績效評估又將做出怎樣的調(diào)整以推動政府由“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)型？本文就是針對上述問題分析地方政府績效評估在國家治理現(xiàn)代化中的功能定位、存在的困境以及應對策略的選擇。

一、政府績效評估在國家治理現(xiàn)代化中的功能定位

國家治理現(xiàn)代化，既包括國家制度體系的現(xiàn)代化也包括制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，國家制度體系的現(xiàn)代化能夠保障制度文明的先進性，堅定制度自信；制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化能夠保障制度文明的有效性，堅定道路自信[3]。國家制度體系（治理體系）的現(xiàn)代化和制度執(zhí)行能力（治理能力）的現(xiàn)代化，分別體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的價值屬性和工具屬性。在國家治理現(xiàn)代化的總目標之下，要想確立政府績效評估的功能定位，就必須在充分考慮政府績效評估和國家治理評估現(xiàn)代化的價值屬性、工具屬性基礎(chǔ)上進行判斷。

（一）政府績效評估促使行政體制更加符合國家制度體系現(xiàn)代化的要求

任何一種制度安排都有其特定的價值體系作為支撐。推進國家治理的現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系，增強國家治理能力，最重要的是要推進民主法治建設(shè)的進程[4]。有序推動民主進程，是國家治理現(xiàn)代化的正確方向。十八屆三中全會也決定把“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[6]作為實現(xiàn)國家治理和社會治理現(xiàn)代化的重要任務。這一決定深刻反映了國家制度體系現(xiàn)代化背后所蘊藏的“公民權(quán)利本位、政府義務本位”的價值理念。地方政府績效評估作為政府管理實踐創(chuàng)新的基本途徑，有效地推動著我國行政體制改革。同時，它的內(nèi)在機理、運行邏輯也體現(xiàn)著民主的價值導向。由此，行政體制改革在擁有民主“氣質(zhì)”的政府績效評估的引導下，將更加符合國家制度體系現(xiàn)代化的要求。一方面，它將增強政府權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。另一方面，它將凸顯政府行政的民主化。總之，政府績效管理不僅為我國政府踐行行政民主提供了現(xiàn)實路徑，而且為人民監(jiān)督和制約公共權(quán)力奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）政府績效評估為實現(xiàn)國家制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化提供了工具和手段

在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為，治理是實現(xiàn)一定社會政治目標的手段，相對于國家的統(tǒng)治體制而言，治理體制更多體現(xiàn)工具理性[7]。十八屆三中全會中提出的國家治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)就是國家制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，它體現(xiàn)了國家治理體制的工具理性。政府績效評估作為一種政府管理的技術(shù)工具，自產(chǎn)生伊始就有著清晰的功能定位。政府績效評估最早源于西方的公共管理實踐，他們主張在憲政民主的框架下，利用技術(shù)工具提升政府效率、服務質(zhì)量，以評估的技術(shù)功能為主要目的。當然，我國的地方政府績效評估也具備技術(shù)視角下的工具理性，它為國家制度執(zhí)行能力的提升提供了必要的技術(shù)支持。然而，我們的政府管理實踐應該注意吸取西方績效管理實踐中的教訓，不應僅僅局限于績效評估的工具屬性，更要充分挖掘績效評估的價值屬性，進而把民主導向的價值屬性和效能導向的工具屬性結(jié)合起來，推動政府管理實踐的創(chuàng)新，提升國家制度執(zhí)行的能力。

二、政府績效評估存在的現(xiàn)實困境

對于促進“國家治理體系現(xiàn)代化”的總目標的實現(xiàn)來說，實施科學合理的政府績效評估意義重大。然而，受我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位、“官本位”的傳統(tǒng)行政文化盛行以及地方政府績效評估機制建設(shè)不足等問題的影響，目前我國政府績效評估的實踐正面臨著種種困境，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）評估權(quán)力的“碎片化”

理論上，地方政府績效評估本應是幫助政府落實公共責任的有效工具。然而，從目前的地方政府績效評估實踐中看，我們卻未能突破傳統(tǒng)的政府治理邏輯，存在為評估而評估的傾向。換言之，我們并不缺乏針對地方政府績效的考核。據(jù)不完全統(tǒng)計，地方政府每年接受上級年度考評超過百項。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府每年有三分之一的時間用來應付各種考核、評比[5]。由不同行政層級、不同部門牽頭的各項綜合考核種類繁多、流程復雜，使得地方政府不堪重負。深究原因，其癥結(jié)主要在于未能厘清評估過程中所涉及的權(quán)力關(guān)系。擁有評價組織權(quán)就意味著掌握了評價的主動權(quán)，其背后的利益邏輯導致爭奪評價組織管理權(quán)的博弈日益激烈。一方面，為了部門利益最大化，體制內(nèi)各自為政，重復考評不斷泛濫。另一方面，為了有效回避責任，將考評作為過程管理的法定程序[6]。如此一來，績效評估的權(quán)力被不斷分散到各政府部門，并逐漸“碎片化”。然而，評估權(quán)力的“碎片化”只是我國地方政府績效評估矛盾的具體表象。其深層次矛盾，還在于我國地方政府績效評估的開展沒有充分考察政府的治理過程。endprint

（二）評估主體選擇不合理

作為地方政府績效評估中關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能否合理選擇可以體現(xiàn)“公共性”的評估主體具有重要意義。只有保證評估主體選擇的合理性，才能實現(xiàn)評估結(jié)果的客觀、公正和有效。目前，我國政府績效評估主體的選擇不合理的問題主要體現(xiàn)兩個方面：

一是評估主體的選擇較為單一。我國地方政府績效評估仍是一種自上而下的政府管理活動，政府及其相關(guān)部門在評估中處于主導和壟斷的地位。地方政府績效評估工作的開展也主要是出于上級考核下級或者機關(guān)內(nèi)部自我考核的需要，這不僅與西方政府績效評估理論中由服務對象評估的理念相左，而且不利于形成社會和公眾廣泛參與的地方政府績效管理格局。

二是評估主體的選擇缺乏代表性。政府的產(chǎn)生于人民的公意達成和公意授權(quán)，它的終極價值取向是滿足公眾的服務需求。因此，地方政府績效評估最根本的衡量標準主要是社會公眾對政府績效的滿意程度。實現(xiàn)公眾參與以及行政民主已經(jīng)逐漸成為新時代公共管理的基本共識，公眾應該擁有對公共服務表達質(zhì)量訴求的權(quán)利，擁有對政府公共服務質(zhì)量績效評價的權(quán)利。然而，現(xiàn)行地方政府績效評估主體單一，缺乏公眾參與，專業(yè)的第三方評估機構(gòu)缺位，仍然凸顯著“政府主導、只唯上不為下”的特點。這樣一來，地方政府績效評估不僅在價值取向上缺乏代表性，而且在技術(shù)體系上也缺乏代表性。

（三）評估信息不對稱

我國政府績效評估除了面臨著評估主體選擇不合理的問題，在評估信息上也面臨著信息來源以及信息反饋不對稱的現(xiàn)實困境。

首先，評估信息來源的不對稱。地方政府績效評估過程在一定程度上是信息收集、處理和加工的過程，涉及績效跟蹤、績效評估、評估結(jié)果利用等多個環(huán)節(jié)。目前，我國主要采取了一種行政發(fā)包式的地方政府績效管理模式，該模式中涉及中央政府（委托方）、省市級政府（管理方）和基層政府（代理方）三個主體。在這一模式中，中央政府主要行使目標設(shè)定和檢查評估的控制權(quán)，而省市級政府則分享了中央政府下放的激勵分配權(quán)（績效信息的利用、獎懲其表現(xiàn)的權(quán)力），掌握了評估信息采集的控制權(quán)。這一模式充滿靈活性，極大地調(diào)動了地方政府完成中央政府績效目標的積極性[7]。然而，由于這一模式缺乏市場、社會和公眾的問責和分權(quán)，再加上“放手去干”的模式激勵又缺乏嚴格的程序控制、全面的行政問責和透明的信息公開，為省市級政府和基層政府留下了合作合謀的機會空間，去掩蓋那些不易于評價的信息。因此，在當前的地方政府績效評估模式下，績效評估信息的來源主要來自評估對象的地方政府，形成了信息壟斷，造成了評估信息來源不對稱的結(jié)果。

其次，評估信息反饋的不對稱。我國地方政府績效評估所采用的“行政發(fā)包”式的政府績效管理模式不僅產(chǎn)生了評估信息來源不對稱的后果，而且在一定程度造成評估信息反饋的不對稱。評估信息來源的不對稱主要出現(xiàn)在中央政府（委托方）和地方政府（管理方、代理方）這兩個行為主體之前，而這里所指的評估信息反饋的不對稱是指享受公共服務的社會公眾與中央、地方政府之間的不對稱。在當前的模式下，中央政府和省市級政府掌握著基層政府反饋績效信息的權(quán)力，而對政府公共服務質(zhì)量擁有直接感受的社會公眾卻并不享有這樣的發(fā)言權(quán)，因此形成了社會公眾與政府之間在評估信息反饋方面的不對稱。

三、國家治理現(xiàn)代化進程中政府績效評估的策略選擇

基于當前政府績效評估所面臨的現(xiàn)實困境，筆者認為，在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的進程中，政府績效評估應采取如下策略，以滿足國家治理現(xiàn)代化總目標的基本要求。

（一）加強政府績效評估的頂層設(shè)計和制度安排

“頂層設(shè)計”是一項戰(zhàn)略性、全局性的設(shè)計，它的成功取決于國家政治體制改革的決心與進程。也就是說，國家層面的制度建設(shè)才是“頂層設(shè)計”的基礎(chǔ)。

黨的十八屆三中全會中提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，這背后所體現(xiàn)的是國家制度體系的現(xiàn)代化和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。因此，要實現(xiàn)政府績效評估的頂層設(shè)計，就離不開國家治理現(xiàn)代化總目標的有力支持，它為頂層設(shè)計的目標定位提供了理論源泉。當然，頂層設(shè)計除了要從戰(zhàn)略目標角度考慮績效評估的目標定位之外，還要從現(xiàn)實選擇角度考慮頂層設(shè)計的實現(xiàn)策略。筆者認為，當前實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”是一種合理的選擇。

首先，統(tǒng)一績效評估的管理組織。這一措施意在解決當前地方政府績效評估“各自為政、重復考評泛濫”的問題，將“碎片化”的評估權(quán)力集中于統(tǒng)一的管理組織?；谠u價對象與評價主體相分離的理論原則，政府本不應該成為評價主體。由此，長遠來看，未來地方政府績效評估的組織管理權(quán)必須獨立于政府及其部門。目前，從我國權(quán)力機構(gòu)的組成來看，人民代表大會本應是國家的最高權(quán)力機關(guān)，卻一直未能充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用。因此，筆者認為我們需要進一步重視人民代表大會在國家治理中的地位，并將圍繞地方政府績效的監(jiān)督控制權(quán)逐步歸還人大，也即將績效評估的組織管理權(quán)統(tǒng)一于人大。

其次，統(tǒng)一績效評估的技術(shù)體系。統(tǒng)一技術(shù)體系，主要是統(tǒng)一績效評估所采用的技術(shù)標準（指標體系、指標權(quán)重、評估周期等）。從西方的績效管理實踐來看，政府績效評估不僅上升到了國家層面的法律法規(guī)，而且還出臺了全國性的指導文件，例如，基于《政府績效與結(jié)果法案》的美國政府會計標準委員會的評價模型、美國聯(lián)邦政府績效通用模型。因此，我們也必須建立全國績效評價的通用模型。當然，由于政府行為的特殊性，我們還必須解決好統(tǒng)一的技術(shù)體系與地方政府特質(zhì)之間的矛盾。因此，在通用模型的評價指標結(jié)構(gòu)及體系中，我們可以實現(xiàn)指標維度和三級指標的統(tǒng)一。同時，考慮到地方政府及部門的差異，部分三級指標中的具體指標可以供各地各部門自主選擇。

最后，統(tǒng)一績效評估的結(jié)果應用。為了體現(xiàn)提升政府績效的價值屬性，統(tǒng)一結(jié)果應用在績效評估中就顯得尤為重要，具體的做法主要是統(tǒng)一協(xié)調(diào)分屬于組織、紀檢、人事等部門的獎懲權(quán)限。此外，還可以從如下幾個方面強化績效評估的結(jié)果應用。一是評估結(jié)果可以作為政府決策部署的重要依據(jù)；二是作為干部選拔任用的重要參考；三是作為財政及機構(gòu)編制調(diào)整的依據(jù)；四是作為獎懲依據(jù)，實行精神獎勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合；五是作為政府部門或個人的問責依據(jù)。endprint

（二）推進政府績效評估主體多元化

目前，推進我國政府績效評估多元化，必須從績效理念、評估模式、結(jié)構(gòu)搭配、制度建設(shè)四個方面入手。

首先，轉(zhuǎn)變管理理念，樹立“公民本位”的政績觀。受“官本位”的傳統(tǒng)行政文化價值觀念的影響，社會公眾評價、監(jiān)督政府的行為和動機受到一定制約。然而，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型不斷加快以及民主行政觀念不斷深入，政府績效評估越來越體現(xiàn)出由政府內(nèi)部向政府外部拓展的特點。在這樣的背景和趨勢下，要想成功推行政府績效評估主體多元化，政府就必須轉(zhuǎn)變“唯上不唯下”的落后觀念，在具體的公共管理實踐中樹立“公民本位”的績效觀。

其次，優(yōu)化評估模式，實現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合的績效評估。理論上講，政府績效評估存在內(nèi)外兩種評估模式，它們各有利弊。政府自身主導的內(nèi)部評估，由于利益考量的存在導致公正客觀性不足。而由外部主體參與的評估，盡管相對客觀，但是同樣會受到職能部門外部形象差異的影響。如此一來，充分結(jié)合內(nèi)部評估和外部評估的各自的優(yōu)勢才是當前政府績效評估的現(xiàn)實選擇。首先，內(nèi)部評估，除了政府自身的內(nèi)部評估外，我們應當學習借鑒西方議會監(jiān)督政府行為的經(jīng)驗，注重發(fā)揮人大、政協(xié)在地方政府評估的監(jiān)督作用。其次，外部評估。一方面，積極引導公眾廣泛地參與到評估過程中。另一方面，委托擁有專業(yè)知識背景的第三方評價機構(gòu)開展政府績效評估。

再次，強化結(jié)構(gòu)搭配，實現(xiàn)評估主體和對象之間的合理比例。由于政府部門職能和服務對象的獨特性，因此不能盲目地將評估主體和評估對象進行搭配。一方面，評估主體的選擇必須建立在明確政府職能的基礎(chǔ)之上，全面覆蓋政府部門的直接服務對象。另一方面，由于不同比例的評估主體對評估結(jié)果的影響程度不同，因此，對于涉及多個服務對象的政府部門，必須科學合理搭配評估主體的結(jié)構(gòu)比例。

最后，加強制度建設(shè)，形成評估主體多元化的長效機制。地方政府績效評估作為提高政府績效的有效工具和手段，不能依賴于“運動式”的績效評估，而應該從制度建設(shè)入手，使多元評估主體參與的績效評估由“試點活動”上升到穩(wěn)定的制度。一方面，加強相關(guān)立法，使多元評估主體參與的制度建設(shè)提供法律保障。另一方面，積極采取相關(guān)措施，引導社會公眾或者專業(yè)的第三方評估機構(gòu)長期地參與政府績效評估，為評估主體多元化制度的形成提供生長土壤。

（三）重視政府績效評估的信息溝通機制建設(shè)

地方政府績效評估作為政府公共管理的重要手段和方法，有助于促進政府工作人員對政府績效進行積極反思。這需要建立完善的信息溝通機制。評估主體只有充分了解評估對象行為、過程和服務的相關(guān)信息，才能做出客觀評估[8]。這里所指的評估既包括中央政府自上而下的評估，也包括社會公眾自下而上的監(jiān)督。因此，地方政府績效評估必須在公眾與政府之間、政府部門之間建立健全信息溝通機制。

首先，建立透明的績效信息公開機制。沒有政府績效信息的公開，就不可能解決評估信息不對稱的問題，也就難以得到準確客觀的績效評估結(jié)果[10]。建立透明的績效信息公開機制，一方面，中央政府可以有效監(jiān)控地方政府的績效信息；另一方面，公眾可以獲取政府的相關(guān)績效信息來實施監(jiān)督。

其次，創(chuàng)建有效的績效信息反饋機制。績效信息的反饋主要是指社會公眾向政府部門反饋的各類信息，例如，對服務內(nèi)容、服務質(zhì)量的要求；對公共服務的滿意程度、建議。當然，作為公共服務的提供主體，政府也應積極回應社會公眾的反饋。

最后，實現(xiàn)嚴格的信息溝通問責機制。僅僅建立績效信息的公開和反饋機制，并不能有效保證信息公開的真實性、信息反饋的積極性、政府回應的主動性。因此，必須建立配套的信息溝通問責機制，提升政府工作的透明度，將政府行政過程和政府行為納入社會公眾的監(jiān)督之中。

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責任編輯 凌經(jīng)球endprint