蔣大興

摘 要：

在中國，國企的行政化治理是一種必然現(xiàn)實，是國家作為企業(yè)股東以及國企作為公共企業(yè)的本質(zhì)使然。行政化治理雖然一直被視為有礙國企商業(yè)化，但亦有其“效率性”的一面，它有助于國企得到更多商業(yè)資源和商業(yè)利益。而且，國企的行政化治理是一種世界現(xiàn)象，差別只在于其目標以及內(nèi)容、手段和方式的不同。由此，國企面對的關(guān)鍵問題，就不是如何脫離行政化治理的問題，而是如何改進行政化的治理、進行何種行政化治理的問題，即如何跳出原有產(chǎn)權(quán)調(diào)控模式，從利潤導向走向公共導向，提升治理的透明度，讓國企為國家發(fā)展、為一般社會公眾謀取福利。中國一直追求將國企打造成獨立的商事主體，追求國企營利目標的實現(xiàn)，這顯然背離了作為公共企業(yè)的國企本質(zhì)。應當撩開國企的商事面罩，重新回到公共企業(yè)以及公共企業(yè)法的改革道路上——以特別企業(yè)法而非商事公司法的方式調(diào)整國企的設立、運營和監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；行政化治理；公司；去行政化；公共企業(yè)

中圖分類號：DF411

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.02

“行政化治理”在中國被等同于“無效率”或者“低效率”[1]。①長期以來，行政化的治理也被視為

① 例如，有文獻指出，由于國企不能有效地去行政化，帶來很多問題：（1）過度壟斷。壟斷必然限制競爭，也容易滋生腐敗，因此，幾乎所有的國家都有反壟斷立法，以消除壟斷，引入競爭機制，而我國國企的反壟斷任重而道遠。（2）難以形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。由于國企“去行政化”滯后，治理結(jié)構(gòu)改革依然面臨雙重的委托代理問題，主要是“董事會”由“行政化”的投資人派生是無法改變的事實，即使管理層或許能夠嘗試“職業(yè)經(jīng)理人”的改革方向，但由于決策層、決策機制不可能擺脫“行政化”，無論怎么建立治理結(jié)構(gòu)，都很難造成自主經(jīng)營、自我發(fā)展、公平競爭的市場化國企。（3）經(jīng)營管理效率不高。不可否認，眾多國企的內(nèi)部管理體系、內(nèi)部管控水平高于大多數(shù)民營企業(yè)，但這是以犧牲或者忽視管理成本為代價的，國企內(nèi)部的管理部門、執(zhí)行部門，不是按照效率優(yōu)先的要求配置，仍然存在“大企業(yè)、小社會”的問題，存在非經(jīng)營性部門與經(jīng)營性部門配置不合理的問題。這種經(jīng)營管理效率，完全讓它去市場化競爭，它是處于劣勢的。

國企的弊病，“去行政化”成為國企改革的當然邏輯①，另一種更世俗、更習慣的說法是“政企分開”。行政權(quán)力對企業(yè)的干擾已經(jīng)不正常地影響到國企的正常運營，這已然成為常識性判斷。②國外的一些文獻，也不斷地在證明國家參與商事投資以及對企業(yè)行為進行控制是無效率的。③因此，有關(guān)國企的改革措施都在指望將其打造成為獨立的商事主體，建立間接化的所有權(quán)管理主體（國資委），淡化國企對行政權(quán)力的依賴?？墒?，這樣一種純粹商業(yè)化的道路是否能夠解決“去行政化”的問題？如果國企真的完全去行政化了，是否就實現(xiàn)了改革的目標？這樣的問題，并不是毫無爭議。

在筆者

看來，國企的行政化是一個世界性的話題，并不是中國國企所獨有的問題。而且，國企的行政化有多重可能：可能是為了實現(xiàn)國企的經(jīng)濟功能，也可能是為了實現(xiàn)國企的公共功能。國企的行政治理并非都具有不合理性，行政治理可能有其“經(jīng)濟/商業(yè)”上或者“政治/公共”上的合理性。國企的行政治理，也有其政權(quán)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)上的根源，有什么樣的政治模式，就有什么樣的行政治理，行政治理是一種“政治—經(jīng)濟循環(huán)體系”，拋開企業(yè)存在的政治與社會基礎，單純討論或者批評國企的行政治理，是一種“不負責任的解釋學”。

一、中國國企行政化治理的表征

所謂行政化治理，是指對國企的管控、約束和利益安排等，帶有明顯的行政權(quán)力因素。國企行政化治理的表現(xiàn)是多元的，無論在所有權(quán)的行使主體、公司治理，還是利潤分配以及外部發(fā)展空間等方面，都存在比較明顯的行政化因素。

首先，在所有權(quán)結(jié)構(gòu)方面，由行政化的機構(gòu)行使國企的所有權(quán)。這種行政化的機構(gòu)可能是國資部門，也可能是財政部門，甚至還可能是文化部門（文化企業(yè)），無論是何種機構(gòu)，無論該種機構(gòu)的名稱如何，甚至性質(zhì)如何（機關(guān)或者企業(yè)），都帶有濃厚的行政化因素。例如，國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者部門，其組成本身就有比較明顯的行政化因素。

其次，公司治理的組成具有明顯的行政化色彩。例如，在國企內(nèi)部實行黨委領導，部分國企的董事人選需要事先經(jīng)過組織部門任命，再由公司進行選任，甚至一些上市公司也是如此。一些國企內(nèi)部仍然保留著行政機關(guān)的建制，部門領導稱“局長”、“處長”，而非“經(jīng)理”或者“總裁”；再如，公司內(nèi)部盛行長官意志，董事長一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利潤分配決定權(quán)行政化等。

再次，在具體運營方面，國企具有明顯的行政色彩。例如，為了保證國企安全運營，禁止或者限制其進入一些風險性行業(yè)：不允許國企成為合伙企業(yè)的普通合伙人④、限制國企從事期貨投資⑤，等等。

最后，在外部發(fā)展空間上，國企也體現(xiàn)出很強的行政治理特色。國企官員很容易轉(zhuǎn)化為政府機關(guān)官員，而民企的官員卻很難平等地獲得此種“從政機會”，如果民企實力足夠雄厚，其投資人或者企

①

例如，劉俊海教授在其微博上也曾宣講國有企業(yè)去行政化的問題，認為：“去行政化是國有企業(yè)公司治理改革的一個重要內(nèi)容，是實現(xiàn)廉潔治理、透明治理、勤勉治理、誠信治理的前提?！保▍⒁姡号Ｃ?論國企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

② 例如，有人指出：“中國的國有企業(yè)是伴隨著行政力量的支持而產(chǎn)生的，其蓬勃的發(fā)展離不開行政權(quán)力的支持，但是權(quán)力是一把雙刃劍，私法保護失效導致國有企業(yè)發(fā)展止步不前，國有資產(chǎn)得不到優(yōu)化配置等也是因為行政權(quán)力的干擾。”（參見：張世俊.國有企業(yè)投資人制度研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2012.）

③ 例如，大約從20世紀90年代起，許多文獻表明國家官員在運行商業(yè)公司中沒有相對優(yōu)勢，許多證據(jù)記載了世界各地由國家控制運行的公司的華麗失敗（magnificent failures）。此類證據(jù)證明：國有控股企業(yè)與私營部門競爭資源可能會扭曲經(jīng)濟中的資源分配；國有控股企業(yè)效率較低，而且往往會污染更多。（參見：World Bank. Bureaucrats in Business： The Economics and Politics of Government Ownership[M].Oxford University Press， 1995； Bernardo Bortolotti & Enrico Perotti. From Government to Regulatory Governance： Privatization and the Residual Role of the State[J].The World Bank Research Observer， 2006，（22）：53； Andrei Shleifer & Robert Vishny. A Survey of Corporate Governance[J]. Journal of Finance， 1997，52（2）：737， 767； Maxim Boycko， Andrei Shleifer & Robert W. Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal， 1996，（106）： 309.）

④ 例如，《合伙企業(yè)法》第3條規(guī)定：“國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會團體不得成為普通合伙人?！?/p>

⑤ 例如，《期貨交易管理條例》第45條規(guī)定：“國有以及國有控股企業(yè)進行境內(nèi)外期貨交易，應當遵循套期保值的原則，嚴格遵守國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)以及其他有關(guān)部門關(guān)于企業(yè)以國有資產(chǎn)進入期貨市場的有關(guān)規(guī)定。”

業(yè)負責人有可能成為政協(xié)委員或者常委，這是現(xiàn)實生活中比較常見的現(xiàn)象。

例如，有媒體指出：在中國，企業(yè)家能不能當高官，取決于其是國企還是民企。“中石油、中石化、中海油就出了大批的省部級高官，大國企出大官，小國企出小官。中國的企業(yè)，國企老板都有行政級別，官商一體化，不存在官商勾結(jié)的問題。給企業(yè)官員行政級別，企業(yè)分為部級企業(yè)、局級企業(yè)、處級企業(yè)、科級企業(yè)，這肯定是世界少有的中國特色?！保▍⒁姡禾K文洋.國企老板享受行政級別待遇違反社會公平[EB/OL].（2009-02-09）[2013-07-17].http：//business.sohu.com/20090209/n262133823.shtml.）

理論上流行的批評意見認為，國企的行政化治理最大的弊端是影響了國企的效率[2]。一些國外的研究也不斷證明，當國家控制企業(yè)法人，其管理者沒有真正的股東，公司的經(jīng)濟和財產(chǎn)利益在人民間廣泛分散。負責一個特定公司的政府官員沒有股東監(jiān)督公司經(jīng)營管理時的那種動力。在更令人震驚的情況下，造成的后果包括徹底掠奪企業(yè)資產(chǎn)（“隧道”）[3]。即使在某些案例中，代理問題不是明目張膽的，但政府官員的私人利益可能會導致他們把重點放在促進他們（有時是政治）的職業(yè)生涯而非公眾利益方面[promoting their （sometimes political） careers more than the public interest][4]。這樣的判斷雖然可能有一些為數(shù)不少的實例證明，但事實上，行政化治理未必會影響到國企的效率，相反，在某種意義上，行政化恰好增強了國企的效率。一些研究表明，國家所有權(quán)對企業(yè)的控制，會減少企業(yè)的風險負擔[5]，

例如，在私有化中剩余的國家所有部分的影響和強政府干預，可能導致公司的保守投資（如更少的風險計劃），公司可能尋求社會穩(wěn)定和就業(yè)率最大化的政府政策，從而可能約束公司的風險承擔能力。這雖然也可能影響企業(yè)從事風險性的營利活動，但在另一方面減少了企業(yè)面對損失的機會。尤其是在中國，盡管已經(jīng)進行了市場化取向的改革，但中國在整體上仍然是一個熱衷于依靠行政權(quán)力配置資源的國家，這從各級政府熱衷于親自組織招商活動中可窺一斑。而且，由于堅持以經(jīng)濟建設為中心的路線，各級政府都將經(jīng)濟發(fā)展作為工作重心，行政權(quán)的運作目標和國企的經(jīng)濟目標很容易吻合，行政化的治理有助于國企取得經(jīng)濟資源，降低運行成本。在中國，完全市場化的民營企業(yè)需要“傍靠”政府部門，顯然從另一個角度證明了此種“歷史性事實”。再如，作為政策性銀行的國家開發(fā)銀行內(nèi)部仍保留各種“局”、“處”稱謂，國家開發(fā)銀行主要也是為了方便在地方開展工作，鑒于單位內(nèi)部的此種行政化設置和級別，當國家開發(fā)銀行在地方進行融資活動時，地方政府往往會對口接待，有助于融資業(yè)務的開展。盡管“去行政級別”的問題一直在國企展開[6]，

例如，早在2008年，就有媒體報道，上海市委、市政府最新審議通過《關(guān)于進一步推進上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》，該規(guī)定在五個方面有重要突破，其中進一步強調(diào)完善法人治理結(jié)構(gòu)，取消市管國企和國企領導人員的行政級別，企業(yè)領導人員不再保留公務員身份，但“保留行政級別是有利的”，這樣的認識也常見于普通民眾之中[7]。

在一則關(guān)于國企內(nèi)部行政級別的提問中，看到有讀者做了這樣的回答：“其實在大型國企或者央企里是絕對有級別的，保留這種級別是便于跟地方各部門有職級上的對應與交流。一些央企老總下到地方當省長或者副省長，都是有級別對應的。這是特色社會主義國家的特別之處，不值得稀奇。”

行政化治理有助于效率提升，還可以從國企上市的優(yōu)勢地位中得到證明。因為治理的行政化，國企在上市融資過程中更容易得到成功。截至2012年底，全國共有953家國有控股公司在A股上市，市值合計13.71萬億元[8]。即使在短期寬松貨幣政策時期，大量的貨幣資源也是優(yōu)先注入國企解困。同樣，在所謂建設創(chuàng)新型國家的實踐中，國企也是核心競爭力。例如，神九飛天、蛟龍下海、高鐵奔馳、殲15一鳴驚人等，無不是國企參與的結(jié)果?！秶抑虚L期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》確定的16個國家科技重大專項，中央企業(yè)參與了15個；歷年國家科技進步特等獎及絕大部分的國家技術(shù)發(fā)明一等獎均由中央企業(yè)獲得，近一半的國家重點實驗室建在央企[9]。行政治理下的國企，不僅獲得了商業(yè)效率的提升，也取得了稅收繳納、社會保障等公共職能履行方面的業(yè)績。從2003年到2011年，全國國有企業(yè)累計上繳稅金17.1萬億元，年均增長近20%，2011年國有企業(yè)上繳稅金占全國稅收的38.4%。國有股權(quán)劃撥全國社會保障基金，使人民群眾擁有了更可靠的社會保障。到2011年底，已有2119億元的國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益劃歸社?；稹Ｖ醒肫髽I(yè)還劃轉(zhuǎn)到全國社?；?3.94億股，為社?；鹛峁╅L期收益[10]?？梢?，“大的就是好的”、“政府信用高于商業(yè)信用”，這在中國目前乃至今后相當長的時間內(nèi)，仍是不需要特別證明的“真理”。