近年來中國(guó)地方政府的借債規(guī)模大幅度提升，這引發(fā)了多方面的公共關(guān)注。不少地方政府通過借債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并認(rèn)為這是合理有效的通行做法，期待設(shè)施水平的提高能帶來經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而產(chǎn)生足夠的政府收入來還債。

但在具體的實(shí)施過程中，卻暴露出了很多問題。比如說，有的設(shè)施雖然可以收取使用費(fèi)，但是收費(fèi)往往不足以支撐運(yùn)營(yíng)成本，更不可能產(chǎn)生足夠的利潤(rùn)來償還初期建設(shè)成本。有的設(shè)施可能帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益，但政府可能缺乏足夠的稅收安排來收取足夠資金還債。更有甚者，有的設(shè)施需要巨額投入，但是能否帶來相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，卻仍有疑問。

美國(guó)在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成了一些相對(duì)成熟的運(yùn)作機(jī)制。本人以明尼蘇達(dá)州（簡(jiǎn)稱明州）的公共地表交通相關(guān)設(shè)施，暨具有較高“公共性”的公路、公交系統(tǒng)和地方老路為例，來分析美國(guó)交通設(shè)施投融資模式。

政府對(duì)交通的財(cái)稅投入

滿足了“公共性”的特定設(shè)施需要政府的投入，究竟由哪一層政府來擔(dān)負(fù)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，則取決于設(shè)施受益的空間范圍。公共服務(wù)的受益人集中在特定地域的話，設(shè)施成本理應(yīng)由相應(yīng)層級(jí)的地方政府來支付；公共服務(wù)的受益人分布越廣，則適合中央政府來承擔(dān)更多的責(zé)任。

把這項(xiàng)原則應(yīng)用到美國(guó)的交通設(shè)施方面，可以很清楚地看出各級(jí)政府對(duì)道路體系的責(zé)任劃分。首先，全美的高速公路網(wǎng)絡(luò)，主要受益范圍是全國(guó)，投入主體是聯(lián)邦政府。其次，區(qū)域級(jí)的高速公路，受益范圍主要在本州，則由州一級(jí)的政府來承擔(dān)。最后是地方性的街坊道路，其最主要的受益人是當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)業(yè)主，因?yàn)榈缆吩O(shè)施質(zhì)量直接影響到他們的交通可達(dá)性和房地產(chǎn)價(jià)值。因此，美國(guó)的地方道路往往依賴于地方政府的房地產(chǎn)稅。

如果忽略道路系統(tǒng)的公共性，過度依賴向直接用戶收費(fèi)，政府財(cái)稅投入不足，可能帶來多方面的問題。其實(shí)，從美國(guó)和其他國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)看，也都有過很多次收費(fèi)公路投資失敗的例子。這不是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)管理上的疏忽，而是道路系統(tǒng)公共性的一個(gè)佐證。要降低國(guó)內(nèi)的物流成本，盡早實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的道路免收費(fèi)，根本的解決途徑也許還有賴于加大政府對(duì)交通的財(cái)稅投入。

在責(zé)任分擔(dān)原則下，美國(guó)交通設(shè)施的資金分別來源于聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。首先，聯(lián)邦政府對(duì)高速公路和公交系統(tǒng)的撥款主要來自于聯(lián)邦燃油稅，不過也有少部分來自其他專用稅收，或者一般性政府財(cái)稅來源。

1956年美國(guó)通過的Federal—Aid Highway Act 確立了交通專用的聯(lián)邦燃油稅，其出發(fā)點(diǎn)是基于“使用者付費(fèi)”的基本原則。在當(dāng)時(shí)，各種車輛的燃油效率比較接近，燃油消耗也就成為駕駛行為（也就是駕駛者受益程度）一個(gè)方便的衡量方式。因此，以燃油稅為交通專用資金，在當(dāng)時(shí)是符合經(jīng)濟(jì)有效性的，因?yàn)槿加投惖呢?fù)擔(dān)和駕駛者的受益程度是大體匹配的。

在很多州，更大部分的交通資金其實(shí)來自州和地方政府。以明州為例，2003年明州交通經(jīng)費(fèi)中，一小半來自于州政府，具體主要包括州政府自己的燃油稅（將近50%），汽車登記稅（將近40%）和汽車銷售稅（將近10%）。除此之外，還有小部分的州政府資金來自于州政府發(fā)行的債權(quán)，以及直接的道路收費(fèi)等。

此外，地方政府資金始終是交通設(shè)施投入的一大組成部分。在明州所有交通設(shè)施的支出里，地方政府的資金占了將近三分之一。這些資金主要來自地方房地產(chǎn)稅、特別征收、地方銷售稅，以及少量的直接用戶收費(fèi)。

從燃油稅向里程收費(fèi)的改革

美國(guó)從五十年代逐步建立起來的交通財(cái)政體系曾經(jīng)取得很大的成功，但進(jìn)入21世紀(jì)以來，因?yàn)榻煌ㄘ?cái)稅增長(zhǎng)趕不上交通需求的提高等原因，現(xiàn)有的交通財(cái)政體系開始面臨挑戰(zhàn)。美國(guó)國(guó)會(huì)先后組織了兩個(gè)專門委員會(huì)評(píng)估全美的交通發(fā)展現(xiàn)況，研究報(bào)告一致認(rèn)為，美國(guó)聯(lián)邦和州政府以燃油稅為基礎(chǔ)的專用交通基金體制不足以提供足夠的未來交通資金，美國(guó)必須急切地尋求新的交通投融資手段，以替換或者補(bǔ)充現(xiàn)有交通財(cái)稅機(jī)制。

為了解決燃油稅和車輛駕駛?cè)找娌黄ヅ溥@個(gè)問題，這幾年來美國(guó)在積極探索的方案之一是里程收費(fèi)。在美國(guó)處在里程收費(fèi)探索前沿的有俄勒岡、華盛頓和明尼蘇達(dá)等州，其中最為成熟的是俄勒岡的Oregon Road Usage Charge。俄勒岡的里程收費(fèi)嘗試始于2001年，當(dāng)時(shí)的試點(diǎn)項(xiàng)目只選擇了44個(gè)參與者，其后又有多輪不同形式的試點(diǎn)。2013年七月，俄勒岡通過了法案SB—810。根據(jù)該法案，將征集5000個(gè)駕駛者，對(duì)他們征收每英里1.5美元的里程費(fèi)，同時(shí)退還每加侖30美元的州燃油稅。行駛里程的確定可以有多種選擇，包括智能手機(jī)定位、衛(wèi)星GPS定位和駕駛者自己申報(bào)等。

當(dāng)然，從燃油稅向里程收費(fèi)的改革，涉及的不單是純粹的技術(shù)問題，還需要很多政策方面的研究，例如民眾認(rèn)知度和接受程度、決策程序和制度設(shè)計(jì)、多級(jí)政府之間的銜接，以及政策轉(zhuǎn)型期的過渡，等等。

溢價(jià)歸公在交通財(cái)政中的運(yùn)用

單純以交通使用者為對(duì)象來定義的“使用者”付費(fèi)，往往忽略了如房地產(chǎn)業(yè)主和開發(fā)商等其他收益對(duì)象，使得他們得以免費(fèi)獲取了好處。如果能有合適的財(cái)稅手段，讓這些房地產(chǎn)業(yè)主和開發(fā)商也分擔(dān)適當(dāng)?shù)慕煌ㄘ?cái)稅責(zé)任，不僅可以補(bǔ)充緊缺的交通資金，還可以提高這個(gè)交通財(cái)政系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)有效性。

事實(shí)上，中國(guó)在推進(jìn)高速城市化進(jìn)程的同時(shí)，也登上了國(guó)際上溢價(jià)歸公研究和實(shí)踐的風(fēng)口浪尖。以中國(guó)的“土地財(cái)政”來說，國(guó)內(nèi)有很多爭(zhēng)議，甚至有人認(rèn)為是推高房?jī)r(jià)的罪魁之一。我卻覺得幾十年來不斷完善的土地批租制度，從好的方面看，是非常成功的中國(guó)式溢價(jià)歸公?；A(chǔ)設(shè)施的改善帶來土地價(jià)值提高，政府以市場(chǎng)化的批租手段（而不是行政劃撥或私下協(xié)商）得到較高的土地財(cái)稅，可以用來支持進(jìn)一步的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成一種價(jià)值創(chuàng)造和溢價(jià)歸公的良性循環(huán)。

當(dāng)然，目前的土地財(cái)政制度也有一些亟待改進(jìn)的弱點(diǎn)，以一次性征收的出讓金作為政府當(dāng)期開支的財(cái)源，財(cái)政持續(xù)性堪憂。未來的一個(gè)改進(jìn)方向，我想應(yīng)該是從目前這種“一次性土地財(cái)政”（土地批租）向規(guī)范的“常年化土地財(cái)政”（房地產(chǎn)稅）轉(zhuǎn)變，并輔以適當(dāng)?shù)拿癖妳⑴c和決策權(quán)力，讓溢價(jià)歸公透明化、制度化和常年化。

（本文由CBF記者凌云霄根據(jù)美國(guó)明尼蘇達(dá)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授趙志榮在7月11日上海金融與法律研究院主辦的“城市化與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”研究成果發(fā)布會(huì)上所作報(bào)告整理而成，文章不代表本刊觀點(diǎn)）