摘 要：

在中國(guó)，國(guó)企的行政化治理是一種必然現(xiàn)實(shí)，是國(guó)家作為企業(yè)股東以及國(guó)企作為公共企業(yè)的本質(zhì)使然。行政化治理雖然一直被視為有礙國(guó)企商業(yè)化，但亦有其“效率性”的一面，它有助于國(guó)企得到更多商業(yè)資源和商業(yè)利益。而且，國(guó)企的行政化治理是一種世界現(xiàn)象，差別只在于其目標(biāo)以及內(nèi)容、手段和方式的不同。由此，國(guó)企面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題，就不是如何脫離行政化治理的問(wèn)題，而是如何改進(jìn)行政化的治理、進(jìn)行何種行政化治理的問(wèn)題，即如何跳出原有產(chǎn)權(quán)調(diào)控模式，從利潤(rùn)導(dǎo)向走向公共導(dǎo)向，提升治理的透明度，讓國(guó)企為國(guó)家發(fā)展、為一般社會(huì)公眾謀取福利。中國(guó)一直追求將國(guó)企打造成獨(dú)立的商事主體，追求國(guó)企營(yíng)利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這顯然背離了作為公共企業(yè)的國(guó)企本質(zhì)。應(yīng)當(dāng)撩開(kāi)國(guó)企的商事面罩，重新回到公共企業(yè)以及公共企業(yè)法的改革道路上——以特別企業(yè)法而非商事公司法的方式調(diào)整國(guó)企的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；行政化治理；公司；去行政化；公共企業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF411

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.02

“行政化治理”在中國(guó)被等同于“無(wú)效率”或者“低效率”[1]。①長(zhǎng)期以來(lái)，行政化的治理也被視為

① 例如，有文獻(xiàn)指出，由于國(guó)企不能有效地去行政化，帶來(lái)很多問(wèn)題：（1）過(guò)度壟斷。壟斷必然限制競(jìng)爭(zhēng)，也容易滋生腐敗，因此，幾乎所有的國(guó)家都有反壟斷立法，以消除壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而我國(guó)國(guó)企的反壟斷任重而道遠(yuǎn)。（2）難以形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。由于國(guó)企“去行政化”滯后，治理結(jié)構(gòu)改革依然面臨雙重的委托代理問(wèn)題，主要是“董事會(huì)”由“行政化”的投資人派生是無(wú)法改變的事實(shí)，即使管理層或許能夠嘗試“職業(yè)經(jīng)理人”的改革方向，但由于決策層、決策機(jī)制不可能擺脫“行政化”，無(wú)論怎么建立治理結(jié)構(gòu)，都很難造成自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化國(guó)企。（3）經(jīng)營(yíng)管理效率不高。不可否認(rèn)，眾多國(guó)企的內(nèi)部管理體系、內(nèi)部管控水平高于大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)，但這是以犧牲或者忽視管理成本為代價(jià)的，國(guó)企內(nèi)部的管理部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)，不是按照效率優(yōu)先的要求配置，仍然存在“大企業(yè)、小社會(huì)”的問(wèn)題，存在非經(jīng)營(yíng)性部門(mén)與經(jīng)營(yíng)性部門(mén)配置不合理的問(wèn)題。這種經(jīng)營(yíng)管理效率，完全讓它去市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，它是處于劣勢(shì)的。

國(guó)企的弊病，“去行政化”成為國(guó)企改革的當(dāng)然邏輯①，另一種更世俗、更習(xí)慣的說(shuō)法是“政企分開(kāi)”。行政權(quán)力對(duì)企業(yè)的干擾已經(jīng)不正常地影響到國(guó)企的正常運(yùn)營(yíng)，這已然成為常識(shí)性判斷。②國(guó)外的一些文獻(xiàn)，也不斷地在證明國(guó)家參與商事投資以及對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行控制是無(wú)效率的。③因此，有關(guān)國(guó)企的改革措施都在指望將其打造成為獨(dú)立的商事主體，建立間接化的所有權(quán)管理主體（國(guó)資委），淡化國(guó)企對(duì)行政權(quán)力的依賴?？墒?，這樣一種純粹商業(yè)化的道路是否能夠解決“去行政化”的問(wèn)題？如果國(guó)企真的完全去行政化了，是否就實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)？這樣的問(wèn)題，并不是毫無(wú)爭(zhēng)議。

在筆者

看來(lái)，國(guó)企的行政化是一個(gè)世界性的話題，并不是中國(guó)國(guó)企所獨(dú)有的問(wèn)題。而且，國(guó)企的行政化有多重可能：可能是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)企的經(jīng)濟(jì)功能，也可能是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)企的公共功能。國(guó)企的行政治理并非都具有不合理性，行政治理可能有其“經(jīng)濟(jì)/商業(yè)”上或者“政治/公共”上的合理性。國(guó)企的行政治理，也有其政權(quán)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)上的根源，有什么樣的政治模式，就有什么樣的行政治理，行政治理是一種“政治—經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系”，拋開(kāi)企業(yè)存在的政治與社會(huì)基礎(chǔ)，單純討論或者批評(píng)國(guó)企的行政治理，是一種“不負(fù)責(zé)任的解釋學(xué)”。

一、中國(guó)國(guó)企行政化治理的表征

所謂行政化治理，是指對(duì)國(guó)企的管控、約束和利益安排等，帶有明顯的行政權(quán)力因素。國(guó)企行政化治理的表現(xiàn)是多元的，無(wú)論在所有權(quán)的行使主體、公司治理，還是利潤(rùn)分配以及外部發(fā)展空間等方面，都存在比較明顯的行政化因素。

首先，在所有權(quán)結(jié)構(gòu)方面，由行政化的機(jī)構(gòu)行使國(guó)企的所有權(quán)。這種行政化的機(jī)構(gòu)可能是國(guó)資部門(mén)，也可能是財(cái)政部門(mén)，甚至還可能是文化部門(mén)（文化企業(yè)），無(wú)論是何種機(jī)構(gòu)，無(wú)論該種機(jī)構(gòu)的名稱如何，甚至性質(zhì)如何（機(jī)關(guān)或者企業(yè)），都帶有濃厚的行政化因素。例如，國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)，其組成本身就有比較明顯的行政化因素。

其次，公司治理的組成具有明顯的行政化色彩。例如，在國(guó)企內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)，部分國(guó)企的董事人選需要事先經(jīng)過(guò)組織部門(mén)任命，再由公司進(jìn)行選任，甚至一些上市公司也是如此。一些國(guó)企內(nèi)部仍然保留著行政機(jī)關(guān)的建制，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)稱“局長(zhǎng)”、“處長(zhǎng)”，而非“經(jīng)理”或者“總裁”；再如，公司內(nèi)部盛行長(zhǎng)官意志，董事長(zhǎng)一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利潤(rùn)分配決定權(quán)行政化等。

再次，在具體運(yùn)營(yíng)方面，國(guó)企具有明顯的行政色彩。例如，為了保證國(guó)企安全運(yùn)營(yíng)，禁止或者限制其進(jìn)入一些風(fēng)險(xiǎn)性行業(yè)：不允許國(guó)企成為合伙企業(yè)的普通合伙人④、限制國(guó)企從事期貨投資⑤，等等。

最后，在外部發(fā)展空間上，國(guó)企也體現(xiàn)出很強(qiáng)的行政治理特色。國(guó)企官員很容易轉(zhuǎn)化為政府機(jī)關(guān)官員，而民企的官員卻很難平等地獲得此種“從政機(jī)會(huì)”，如果民企實(shí)力足夠雄厚，其投資人或者企

①

例如，劉俊海教授在其微博上也曾宣講國(guó)有企業(yè)去行政化的問(wèn)題，認(rèn)為：“去行政化是國(guó)有企業(yè)公司治理改革的一個(gè)重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)廉潔治理、透明治理、勤勉治理、誠(chéng)信治理的前提?！保▍⒁?jiàn)：牛明.論國(guó)企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

② 例如，有人指出：“中國(guó)的國(guó)有企業(yè)是伴隨著行政力量的支持而產(chǎn)生的，其蓬勃的發(fā)展離不開(kāi)行政權(quán)力的支持，但是權(quán)力是一把雙刃劍，私法保護(hù)失效導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)發(fā)展止步不前，國(guó)有資產(chǎn)得不到優(yōu)化配置等也是因?yàn)樾姓?quán)力的干擾。”（參見(jiàn)：張世俊.國(guó)有企業(yè)投資人制度研究[D].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，2012.）endprint

③ 例如，大約從20世紀(jì)90年代起，許多文獻(xiàn)表明國(guó)家官員在運(yùn)行商業(yè)公司中沒(méi)有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，許多證據(jù)記載了世界各地由國(guó)家控制運(yùn)行的公司的華麗失敗（magnificent failures）。此類(lèi)證據(jù)證明：國(guó)有控股企業(yè)與私營(yíng)部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)資源可能會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)中的資源分配；國(guó)有控股企業(yè)效率較低，而且往往會(huì)污染更多。（參見(jiàn)：World Bank. Bureaucrats in Business： The Economics and Politics of Government Ownership[M].Oxford University Press， 1995； Bernardo Bortolotti & Enrico Perotti. From Government to Regulatory Governance： Privatization and the Residual Role of the State[J].The World Bank Research Observer， 2006，（22）：53； Andrei Shleifer & Robert Vishny. A Survey of Corporate Governance[J]. Journal of Finance， 1997，52（2）：737， 767； Maxim Boycko， Andrei Shleifer & Robert W. Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal， 1996，（106）： 309.）

④ 例如，《合伙企業(yè)法》第3條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人?！?/p>

⑤ 例如，《期貨交易管理?xiàng)l例》第45條規(guī)定：“國(guó)有以及國(guó)有控股企業(yè)進(jìn)行境內(nèi)外期貨交易，應(yīng)當(dāng)遵循套期保值的原則，嚴(yán)格遵守國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及其他有關(guān)部門(mén)關(guān)于企業(yè)以國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)入期貨市場(chǎng)的有關(guān)規(guī)定?！?/p>

業(yè)負(fù)責(zé)人有可能成為政協(xié)委員或者常委，這是現(xiàn)實(shí)生活中比較常見(jiàn)的現(xiàn)象。

例如，有媒體指出：在中國(guó)，企業(yè)家能不能當(dāng)高官，取決于其是國(guó)企還是民企?！爸惺汀⒅惺?、中海油就出了大批的省部級(jí)高官，大國(guó)企出大官，小國(guó)企出小官。中國(guó)的企業(yè)，國(guó)企老板都有行政級(jí)別，官商一體化，不存在官商勾結(jié)的問(wèn)題。給企業(yè)官員行政級(jí)別，企業(yè)分為部級(jí)企業(yè)、局級(jí)企業(yè)、處級(jí)企業(yè)、科級(jí)企業(yè)，這肯定是世界少有的中國(guó)特色?！保▍⒁?jiàn)：蘇文洋.國(guó)企老板享受行政級(jí)別待遇違反社會(huì)公平[EB/OL].（2009-02-09）[2013-07-17].http：//business.sohu.com/20090209/n262133823.shtml.）

理論上流行的批評(píng)意見(jiàn)認(rèn)為，國(guó)企的行政化治理最大的弊端是影響了國(guó)企的效率[2]。一些國(guó)外的研究也不斷證明，當(dāng)國(guó)家控制企業(yè)法人，其管理者沒(méi)有真正的股東，公司的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)利益在人民間廣泛分散。負(fù)責(zé)一個(gè)特定公司的政府官員沒(méi)有股東監(jiān)督公司經(jīng)營(yíng)管理時(shí)的那種動(dòng)力。在更令人震驚的情況下，造成的后果包括徹底掠奪企業(yè)資產(chǎn)（“隧道”）[3]。即使在某些案例中，代理問(wèn)題不是明目張膽的，但政府官員的私人利益可能會(huì)導(dǎo)致他們把重點(diǎn)放在促進(jìn)他們（有時(shí)是政治）的職業(yè)生涯而非公眾利益方面[promoting their （sometimes political） careers more than the public interest][4]。這樣的判斷雖然可能有一些為數(shù)不少的實(shí)例證明，但事實(shí)上，行政化治理未必會(huì)影響到國(guó)企的效率，相反，在某種意義上，行政化恰好增強(qiáng)了國(guó)企的效率。一些研究表明，國(guó)家所有權(quán)對(duì)企業(yè)的控制，會(huì)減少企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)[5]，

例如，在私有化中剩余的國(guó)家所有部分的影響和強(qiáng)政府干預(yù)，可能導(dǎo)致公司的保守投資（如更少的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃），公司可能尋求社會(huì)穩(wěn)定和就業(yè)率最大化的政府政策，從而可能約束公司的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。這雖然也可能影響企業(yè)從事風(fēng)險(xiǎn)性的營(yíng)利活動(dòng)，但在另一方面減少了企業(yè)面對(duì)損失的機(jī)會(huì)。尤其是在中國(guó)，盡管已經(jīng)進(jìn)行了市場(chǎng)化取向的改革，但中國(guó)在整體上仍然是一個(gè)熱衷于依靠行政權(quán)力配置資源的國(guó)家，這從各級(jí)政府熱衷于親自組織招商活動(dòng)中可窺一斑。而且，由于堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線，各級(jí)政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為工作重心，行政權(quán)的運(yùn)作目標(biāo)和國(guó)企的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)很容易吻合，行政化的治理有助于國(guó)企取得經(jīng)濟(jì)資源，降低運(yùn)行成本。在中國(guó)，完全市場(chǎng)化的民營(yíng)企業(yè)需要“傍靠”政府部門(mén)，顯然從另一個(gè)角度證明了此種“歷史性事實(shí)”。再如，作為政策性銀行的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)部仍保留各種“局”、“處”稱謂，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行主要也是為了方便在地方開(kāi)展工作，鑒于單位內(nèi)部的此種行政化設(shè)置和級(jí)別，當(dāng)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在地方進(jìn)行融資活動(dòng)時(shí)，地方政府往往會(huì)對(duì)口接待，有助于融資業(yè)務(wù)的開(kāi)展。盡管“去行政級(jí)別”的問(wèn)題一直在國(guó)企展開(kāi)[6]，

例如，早在2008年，就有媒體報(bào)道，上海市委、市政府最新審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，該規(guī)定在五個(gè)方面有重要突破，其中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)完善法人治理結(jié)構(gòu)，取消市管?chē)?guó)企和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級(jí)別，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不再保留公務(wù)員身份，但“保留行政級(jí)別是有利的”，這樣的認(rèn)識(shí)也常見(jiàn)于普通民眾之中[7]。

在一則關(guān)于國(guó)企內(nèi)部行政級(jí)別的提問(wèn)中，看到有讀者做了這樣的回答：“其實(shí)在大型國(guó)企或者央企里是絕對(duì)有級(jí)別的，保留這種級(jí)別是便于跟地方各部門(mén)有職級(jí)上的對(duì)應(yīng)與交流。一些央企老總下到地方當(dāng)省長(zhǎng)或者副省長(zhǎng)，都是有級(jí)別對(duì)應(yīng)的。這是特色社會(huì)主義國(guó)家的特別之處，不值得稀奇?！?/p>

行政化治理有助于效率提升，還可以從國(guó)企上市的優(yōu)勢(shì)地位中得到證明。因?yàn)橹卫淼男姓?，?guó)企在上市融資過(guò)程中更容易得到成功。截至2012年底，全國(guó)共有953家國(guó)有控股公司在A股上市，市值合計(jì)13.71萬(wàn)億元[8]。即使在短期寬松貨幣政策時(shí)期，大量的貨幣資源也是優(yōu)先注入國(guó)企解困。同樣，在所謂建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的實(shí)踐中，國(guó)企也是核心競(jìng)爭(zhēng)力。例如，神九飛天、蛟龍下海、高鐵奔馳、殲15一鳴驚人等，無(wú)不是國(guó)企參與的結(jié)果?！秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》確定的16個(gè)國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)，中央企業(yè)參與了15個(gè)；歷年國(guó)家科技進(jìn)步特等獎(jiǎng)及絕大部分的國(guó)家技術(shù)發(fā)明一等獎(jiǎng)均由中央企業(yè)獲得，近一半的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建在央企[9]。行政治理下的國(guó)企，不僅獲得了商業(yè)效率的提升，也取得了稅收繳納、社會(huì)保障等公共職能履行方面的業(yè)績(jī)。從2003年到2011年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)累計(jì)上繳稅金17.1萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)近20%，2011年國(guó)有企業(yè)上繳稅金占全國(guó)稅收的38.4%。國(guó)有股權(quán)劃撥全國(guó)社會(huì)保障基金，使人民群眾擁有了更可靠的社會(huì)保障。到2011年底，已有2119億元的國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益劃歸社?；?。中央企業(yè)還劃轉(zhuǎn)到全國(guó)社?；?3.94億股，為社?；鹛峁╅L(zhǎng)期收益[10]?？梢?jiàn)，“大的就是好的”、“政府信用高于商業(yè)信用”，這在中國(guó)目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，仍是不需要特別證明的“真理”。endprint

在中國(guó)，行政化治理雖然可能使企業(yè)增加諸多行政負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也可能使企業(yè)獲得額外利益，有助于國(guó)企商業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此種行政化治理并不僅僅如學(xué)界所批評(píng)的那樣，只是減損了企業(yè)效率。至于行政治理是否會(huì)有害于國(guó)企與私企之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，則是競(jìng)爭(zhēng)法上需要考量的問(wèn)題。但很明顯，行政治理符合中國(guó)“透過(guò)權(quán)力分配資源”的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)格局，國(guó)企行政治理不是孤立的現(xiàn)象，而是一種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局的反射，是一種內(nèi)蘊(yùn)文化氣質(zhì)的綜合效應(yīng)的結(jié)果。

二、行政化治理是國(guó)企的“世界現(xiàn)象”

很多的批評(píng)認(rèn)為，行政化治理是中國(guó)企業(yè)獨(dú)有的弊病，是來(lái)源于“集權(quán)”政治體制的“中國(guó)特色”，仿佛在所謂自由主義經(jīng)濟(jì)體中，企業(yè)不會(huì)存在所謂行政化治理。在中國(guó)，國(guó)企內(nèi)部的行政化治理被視為一種“落后”的現(xiàn)象，不斷受到來(lái)自自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)陣營(yíng)的批評(píng)。

為反抗此種國(guó)企行政化治理的延續(xù)和蔓延，“進(jìn)一步私有化”似乎成為理論學(xué)者為國(guó)企改革開(kāi)出的“不二藥方”。可是，這樣的一種理解，不僅誤解了西方國(guó)企存在的治理現(xiàn)實(shí)，而且，實(shí)際上誤解了國(guó)企的定位和功能——“私有化”的理論范本，是片面地理解了西方國(guó)企的立法安排和存在狀況。不僅僅國(guó)企本身，而且國(guó)企的行政化治理在西方國(guó)家都不是罕見(jiàn)的現(xiàn)象，只是在西方，國(guó)企的行政化治理與中國(guó)有所不同，有什么樣的政權(quán)體制，就有什么樣的行政治理模型。

在西方，事實(shí)上仍然存在大量的中央或者地方管理的國(guó)企。以美國(guó)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1999年，聯(lián)邦與各州存在的政府公司（government corporation）大約有6397家，其中，分布在各州的政府公司有6352家（參見(jiàn)表1[11] 16）。這些聯(lián)邦和地方的政府公司基本類(lèi)似于我們所謂的中央國(guó)企和地方國(guó)企。

Note： The methodology used to derive these numbers can be found in Jerry Mitchell. The Policy Activities of Public Authorities[J]. Policy Studies Journal，1990，（18）： 1928-42. For each state total， the number includes both state and local organizations.

在美國(guó)，政府公司一般限于從事公共領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)，主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展（economic develepment）、教育（education）、能源和自然資源（energy and natural resources）、環(huán)境保護(hù)（environmental protection）、保?。╤ealth care）、住房（housing）、港口（port）、公用設(shè)施（public use facitilies）、交通（transportation）等領(lǐng)域[12] 17-18，而且，對(duì)其成立、運(yùn)行和監(jiān)管，多在普通公司法以外，以特別公司法案專(zhuān)門(mén)予以規(guī)制。例如，在美國(guó)，有適用于聯(lián)邦政府公司的《政府公司控制法》（Gonverment Corporation Control Act 1945）；在澳大利亞，有《聯(lián)邦機(jī)關(guān)與公司法》（Commonwealth Authorities and Companies Act 1997）、《聯(lián)邦機(jī)關(guān)與公司監(jiān)管法》（Commonwealth Authorities and Companies Regulations 1997）以及昆士蘭州的《政府所屬公司法》（Government Owned Corporations Act 1993）；在新西蘭，有《國(guó)有企業(yè)法》（State-Owned Enterprises Act 1986）；在加拿大，有《財(cái)務(wù)管理法》（Financial Administration Act 1985），其中，專(zhuān)設(shè)《皇家公司》（Crown Corporations）一章；在德國(guó)，對(duì)運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施的行為及企業(yè)，也是采用公法與私法并用的方法進(jìn)行調(diào)整；俄羅斯有《非商業(yè)組織法》與《國(guó)家與自治地方單一制企業(yè)法》。上述這些國(guó)家很少將國(guó)企視為普通商事公司，對(duì)國(guó)企具體運(yùn)行的法律調(diào)整或多或少地偏向公法規(guī)范，國(guó)企的設(shè)立、公司治理、財(cái)務(wù)制度以及信息披露監(jiān)管等方面，都充滿了公法因素[13]。

換言之，按照這些法案的內(nèi)容，美國(guó)的政府公司存在很?chē)?yán)重的“行政化治理”傾向。例如：

其一，國(guó)企/政府公司不以營(yíng)利為主要目的。以美國(guó)田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）為例，從公司營(yíng)利性方面看，有關(guān)法案對(duì)TVA無(wú)盈利要求，公司既不使用納稅人的錢(qián)，也不以盈利為目的（receives no taxpayer money and makes no profits）。TVA應(yīng)“將電力優(yōu)先銷(xiāo)售給州、縣、市和非營(yíng)利、非商業(yè)性市民（或農(nóng)民）合作組織，主要目的在于為其自己的市民成員提供電力”。

其二，國(guó)企/政府公司的設(shè)立，往往需要頒布特別法案，不是簡(jiǎn)單地適用普通公司法，國(guó)企/政府公司適用特別公司法而非普通公司法，似乎是以美國(guó)為代表的普通法國(guó)家的一種通例，茲舉數(shù)例說(shuō)明如次（參見(jiàn)表2）。

其三，國(guó)企的董事中包含大量的“公共董事”（public director），這些公共董事多來(lái)自政府部門(mén)，旨在確保國(guó)企實(shí)現(xiàn)公共職能，有些聯(lián)邦層面的政府公司，甚至還是部長(zhǎng)兼任職務(wù)（參見(jiàn)表3）。兼職的公共董事一般不在公司領(lǐng)取報(bào)酬，例如，在聯(lián)邦融資銀行（Federal Financing Bank），其所有董事均不得就其在董事會(huì)中的履職領(lǐng)取薪酬。管理人員同時(shí)兼任聯(lián)邦政府其他授薪職位的，不得再就銀行中的任職領(lǐng)取薪酬；未兼任聯(lián)邦政府其他授薪職位的銀行管理人員的薪酬，應(yīng)由董事會(huì)按照文官及分類(lèi)法（civil service and classification laws）定期確定[14-15]。endprint

表3：美國(guó)若干政府公司董事會(huì)構(gòu)成情況表

政府公司名稱董事構(gòu)成

圣勞倫斯海路發(fā)展公司（St. Lawrence Seaway Development Corporation）SLSDC擁有一個(gè)具備管理權(quán)力的行政官（administrator）。行政官擁有管理公司的權(quán)力。行政官由總統(tǒng)任命，但必須通過(guò)參議院（Senate）的確認(rèn)。行政官的任期為7年。行政官直接向運(yùn)輸部長(zhǎng)報(bào)告。現(xiàn)任的行政官為Collister Johnson.Jr，為SLSDC的第九任行政官[16]。

舊金山普雷西迪奧信托基金（Presidio of San Francisco Trust）信托基金董事會(huì)由7名成員組成，其中一名由內(nèi)政部部長(zhǎng)或其指定人員擔(dān)任；其余6名由總統(tǒng)任命。6名董事每屆任期從前任董事任期到期之日起算為4年，首屆董事任期從1997年7月9日起算。董事會(huì)秘書(shū)應(yīng)制備董事名冊(cè)，記載董事信息及其任職期限。董事任期不得超過(guò)8年[17]。董事會(huì)應(yīng)從成員中選舉董事會(huì)主席及副主席各一名。任期均為兩年[18]。

聯(lián)邦融資銀行（Federal Financing Bank）董事會(huì)由5名成員組成，F(xiàn)FB的所有董事均由財(cái)政部官員兼任，其中，董事長(zhǎng)由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任，其余4名董事由總統(tǒng)從聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的官員或雇員中任命[19]。

美國(guó)田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）2004年將董事會(huì)從3人制、專(zhuān)職制變?yōu)?人制、兼職制，要求每年至少召開(kāi)4次會(huì)議。新的董事會(huì)依然由總統(tǒng)任命（appointed）、參議院確認(rèn)（confirmed）。至少有7名成員必須是TVA服務(wù)區(qū)域的合法居民。

其四，國(guó)企的財(cái)務(wù)受到公共權(quán)力的嚴(yán)密控制。有關(guān)國(guó)企設(shè)立的法案一般要求國(guó)企向議會(huì)報(bào)告其財(cái)務(wù)狀況，其財(cái)務(wù)支出受公共預(yù)算控制，顯然，與一般商業(yè)公司比較，國(guó)企欠缺財(cái)務(wù)自由權(quán)。這種“向議會(huì)報(bào)告”的體制，也和實(shí)行民主體制的西方國(guó)家行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制完全吻合[20]。

其五，一些法案要求國(guó)企向議會(huì)披露年度報(bào)告，在信息披露方面受到很?chē)?yán)格的公法管制。很明顯，按照這樣的規(guī)制邏輯，政府公司/國(guó)企不是商事公司（commercial corporation），而是公共企業(yè)（public enterprise）。

因此，以美國(guó)為例，我們可以看到其保留了大量的國(guó)有企業(yè)（政府公司），美國(guó)對(duì)國(guó)企的法律調(diào)整并不是簡(jiǎn)單地“私有化”和“公司化”，不是完全讓國(guó)企脫離公共權(quán)力的控制，而是讓國(guó)企作為公共企業(yè)受到民主權(quán)力的約束。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)企不但沒(méi)有消亡，沒(méi)有去行政化，反而在某種意義上得以壯大，在受到更嚴(yán)格的權(quán)力控制。因此，盲目推崇西方私有化改革的思路，不僅誤解了西方對(duì)國(guó)企法律調(diào)整的立法安排，

還可能會(huì)使我們喪失應(yīng)對(duì)西方批評(píng)的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，完全迎合所謂“不完全的”西方標(biāo)準(zhǔn)——使得我們?cè)趪?guó)企改革方面偏離正確方向，“去國(guó)企化”、淡化國(guó)企背景成為我們努力追求的目標(biāo)。很明顯，在全球化的背景中，這種目標(biāo)是缺乏事實(shí)基礎(chǔ)地被人為放大或扭曲了[21]。

三、國(guó)企行政化治理的差異：公共性VS.商事性

在中國(guó)，國(guó)企的行政化治理雖然有助于實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，但可能更有助于透過(guò)行政權(quán)力展開(kāi)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，為國(guó)企獲取商業(yè)利益。在美國(guó)，國(guó)企的行政化治理是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)企的非商業(yè)目標(biāo)——公共職能的需要，二者之間存在明顯差異，這可能與中國(guó)國(guó)企以及美國(guó)政府性公司誕生、發(fā)展的最初動(dòng)機(jī)有關(guān)。

（一）中國(guó)國(guó)企的行政化治理：凸顯商事性的追求

在中國(guó)，國(guó)企首先一直作為一種維持政治統(tǒng)治的重要工具而存在，因此，國(guó)企本身必然包含政治追求，這就導(dǎo)致了國(guó)企類(lèi)似于政府機(jī)構(gòu)的建制和安排——行政化的治理。但另一方面，行政化治理并非完全有害于國(guó)企商業(yè)效率的提高，行政化治理在某種程度上是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)企作為商事公司的效率。中國(guó)是一個(gè)“集權(quán)型”的國(guó)家，行政治理在此種文化與權(quán)力結(jié)構(gòu)都未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變的情形下，有助于國(guó)企商業(yè)效率的實(shí)現(xiàn)——這也是為何在經(jīng)歷了所謂“公司化改制”之后，作為“企業(yè)”的新國(guó)企仍然十分癡迷于行政治理的重要原因。

中國(guó)的國(guó)企改制，主要是為了重建國(guó)企的“公司本質(zhì)”，讓企業(yè)能成為自主營(yíng)利的商人主體。由于此前中國(guó)并不存在大量的西方商業(yè)意義上的公司，國(guó)企改制的過(guò)程也是重建公司的過(guò)程，這使得國(guó)企順理成章地承擔(dān)了本來(lái)應(yīng)由商事公司承擔(dān)的任務(wù)——追求營(yíng)利成為國(guó)企存在的主要目標(biāo)，國(guó)資委對(duì)國(guó)企的考核也完全是利潤(rùn)導(dǎo)向的模式（參見(jiàn)表4）。

參見(jiàn)：《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》（國(guó)資委令第22號(hào)）。在今天，國(guó)企的商業(yè)目標(biāo)已經(jīng)日益超越了其公共目標(biāo)，追求營(yíng)利——確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，成為國(guó)企的主導(dǎo)性工作，這樣的一種狀態(tài)進(jìn)一步強(qiáng)化了行政治理為國(guó)企商業(yè)效率服務(wù)的傾向。

表4：中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核參考指標(biāo)

年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核

基本指標(biāo) 包括利潤(rùn)總額和經(jīng)濟(jì)增加值指標(biāo)。

1.利潤(rùn)總額是指經(jīng)核定的企業(yè)合并報(bào)表利潤(rùn)總額。利潤(rùn)總額計(jì)算可以加上經(jīng)核準(zhǔn)的當(dāng)期企業(yè)消化以前年度潛虧，并扣除通過(guò)變賣(mài)企業(yè)主業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等取得的非經(jīng)常性收益。

2.經(jīng)濟(jì)增加值是指經(jīng)核定的企業(yè)稅后凈營(yíng)業(yè)利潤(rùn)減去資本成本后的余額。

分類(lèi)指標(biāo) 由國(guó)資委根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)企業(yè)管理“短板”，綜合考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平、技術(shù)創(chuàng)新投入及風(fēng)險(xiǎn)控制能力等因素確定，具體指標(biāo)在責(zé)任書(shū)中明確。

任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核

基本指標(biāo) 包括國(guó)有資本保值增值率和主營(yíng)業(yè)務(wù)收入平均增長(zhǎng)率。

1.國(guó)有資本保值增值率是指企業(yè)考核期末扣除客觀因素（由國(guó)資委核定）后的國(guó)有資本及權(quán)益同考核期初國(guó)有資本及權(quán)益的比率。計(jì)算方法為：任期內(nèi)各年度國(guó)有資本保值增值率的乘積。企業(yè)年度國(guó)有資本保值增值率以國(guó)資委確認(rèn)的結(jié)果為準(zhǔn)。endprint

2.主營(yíng)業(yè)務(wù)收入平均增長(zhǎng)率是指企業(yè)任期內(nèi)三年主營(yíng)業(yè)務(wù)的平均增長(zhǎng)情況。計(jì)算公式為：

主營(yíng)業(yè)務(wù)收入平均增長(zhǎng)率-3[]考核期內(nèi)三年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入之和[]上一考核期內(nèi)三年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入之和-1×100%

分類(lèi)指標(biāo) 由國(guó)資委根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)特點(diǎn)，綜合考慮企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)水平、可持續(xù)發(fā)展能力及核心競(jìng)爭(zhēng)力等因素確定，具體指標(biāo)在責(zé)任書(shū)中確定。

事實(shí)上，近10年來(lái)，國(guó)企在商事效率增長(zhǎng)方面取得了明顯效果。對(duì)央企而言，無(wú)論是在資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)總收入、利潤(rùn)總額方面，還是繳付稅收方面，國(guó)企都取得了顯著增長(zhǎng)（參見(jiàn)表5），即便考察全國(guó)的國(guó)企，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)（參見(jiàn)表6）。而且，國(guó)企在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位也得到凸顯。在1998年前后國(guó)有企業(yè)最困難的時(shí)期，全國(guó)2/3的國(guó)有企業(yè)處于虧損狀態(tài)，利潤(rùn)總額只有213.7億元；到2003年，進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的國(guó)資委系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)只有6家，營(yíng)業(yè)收入最多的中石油僅名列第69位。從2003年到2011年，全國(guó)除金融類(lèi)企業(yè)以外的國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入、凈利潤(rùn)、上交稅金年均增長(zhǎng)17.6%、25.2%和19.4%，遠(yuǎn)高于同期中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速。到2012年，進(jìn)入世界500強(qiáng)的中國(guó)內(nèi)地企業(yè)總數(shù)超越日本，達(dá)到69家，其中有53家為國(guó)資委系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)，中石化、中石油、國(guó)家電網(wǎng)連續(xù)躋身榜單前十位（參見(jiàn)表7）；如今，僅115家中央企業(yè)單月利潤(rùn)就超過(guò)1000億元[22]。

可見(jiàn)，國(guó)企商業(yè)化的深層原因，是國(guó)企不恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)了應(yīng)由一般企業(yè)完成的“商業(yè)功能”，在趕超全球的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)需求下，這種“商業(yè)功能向國(guó)企轉(zhuǎn)移”是國(guó)家需要、鼓勵(lì)和支持的。因此可以說(shuō)，中國(guó)企業(yè)的公司化，在某種意義上主要就是“國(guó)企的公司化”，國(guó)企的公司化也在一定程度上代表了中國(guó)企業(yè)公司化的過(guò)程。所以，在中國(guó)，國(guó)企實(shí)際上承擔(dān)了中國(guó)“公司重建”的任務(wù)，國(guó)企——本來(lái)應(yīng)當(dāng)作為公共企業(yè)而存在的企業(yè)形式，在現(xiàn)實(shí)政策中，完全淪為私法意義上的商事工具，其公共性越來(lái)越被掩蓋或扭曲。對(duì)國(guó)企的得失評(píng)價(jià)，也基本上完全是一種“經(jīng)濟(jì)效率”的導(dǎo)向，國(guó)企改革的基本動(dòng)因也正是因?yàn)槠洹叭狈π省?，這里的效率，就是商業(yè)意義上的效率。這樣的一種扭曲，使得國(guó)企本身應(yīng)當(dāng)彰顯的為公眾謀福利的公共性完全被舍棄了，例如，所謂“企業(yè)辦社會(huì)”的職能被認(rèn)為是落后的表現(xiàn)；主業(yè)與輔業(yè)的分離，也反映了這種利益追求的動(dòng)機(jī)。國(guó)企的所有改革措施，都趨向于如何使其變成有效率的商人主體。政企分開(kāi)，據(jù)說(shuō)也是這樣一種考慮，必須讓國(guó)企的投資人從社會(huì)管理職能當(dāng)中分離出來(lái)，關(guān)注股權(quán)投資和管理，行使所謂出資人的角色，國(guó)資委的設(shè)立，就是這種考量的直接后果。

（二）美國(guó)政府公司的行政治理：凸顯公共性的需求

相反，在美國(guó)，政府公司的誕生主要是為了適應(yīng)公共行政改革的需求，是為了改革公共行政效率過(guò)低、成本過(guò)高的問(wèn)題，也即以公司這種流行的“私法工具”實(shí)現(xiàn)所謂的“公法目標(biāo)”。因此，美國(guó)政府公司多存在于特定的公共領(lǐng)域，同時(shí)，為了確保政府公司不至于追求純粹的商業(yè)利益，確保其不會(huì)蛻變?yōu)樯虡I(yè)工具，美國(guó)政府公司保留有大量的公共/政權(quán)的影子。由于美國(guó)的民主政權(quán)結(jié)構(gòu)，這種“政權(quán)的影子”多半表現(xiàn)為政府公司內(nèi)部和外部實(shí)行的民主機(jī)制。透過(guò)這種民主機(jī)制，可以使政府公司的行為和活動(dòng)不至于游離在公共利益之外，使政府公司得以考量政府的公共規(guī)制目標(biāo)，追求更大多數(shù)人利益的實(shí)現(xiàn)。

美國(guó)政府公司之所以在行政治理方面體現(xiàn)了其政權(quán)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，這從另一個(gè)角度或者側(cè)面印證了國(guó)企是政權(quán)體制的反映——有什么樣的政權(quán)結(jié)構(gòu)，就有什么樣的行政治理。美國(guó)的民主化政權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)了其國(guó)企的民主化行政治理。在美國(guó)，對(duì)政府公司投資人、公司治理、財(cái)務(wù)信息披露等方面的管制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)于一般商業(yè)公司。其對(duì)國(guó)企的考核，也并非以商業(yè)利潤(rùn)為考核指標(biāo)，相反，公共管理職責(zé)的履行是其更為重要的目標(biāo)。

可見(jiàn)，中國(guó)國(guó)企行政化治理與美國(guó)政府公司行政化治理的差異在于其所追求的目標(biāo)不同，而不僅僅是所適用的行政治理手段或者方式的不同。換言之，中國(guó)國(guó)企的行政治理，有助于為國(guó)企獲得經(jīng)濟(jì)資源，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)企的營(yíng)利目標(biāo)，這是將國(guó)企視為普通商業(yè)公司的必然結(jié)果，因?yàn)樗猩虡I(yè)公司都是以營(yíng)利為目的的商人組織。盡管?chē)?guó)企在實(shí)現(xiàn)營(yíng)利的基礎(chǔ)上，也會(huì)惠及大眾，有助于公共福利的開(kāi)展，但至少在目前的法律定位上，國(guó)企并不是作為一種公共企業(yè)而存在。相反，中國(guó)法律上的改革，一直試圖去除國(guó)企的此種公共性，而凸顯其商事性。有關(guān)此類(lèi)評(píng)論或者認(rèn)識(shí)不絕于耳，也大量體現(xiàn)在官方有關(guān)國(guó)企改革的法律性文件中。

在美國(guó)，政府公司本來(lái)就沒(méi)有被定性為商事公司，政府公司被視為公共組織，或者至少是介于商事公司與公共組織之間，而其公共性在總體上明顯超越了其商事性——政府公司大多不以營(yíng)利為目的。美國(guó)政府公司的行政治理是為了使政府公司像政府機(jī)構(gòu)一樣運(yùn)作，接受民眾監(jiān)督，公開(kāi)其財(cái)務(wù)狀況，確保公司經(jīng)營(yíng)和財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的透明度，從而使得政府公司能為公眾利益服務(wù)，這是與中國(guó)國(guó)企孑然不同的“以非商事目標(biāo)為主體”的結(jié)構(gòu)。

簡(jiǎn)言之，中國(guó)國(guó)企的行政治理，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)企的公共目標(biāo)，也并非完全無(wú)益于實(shí)現(xiàn)國(guó)企的商業(yè)效率，而美國(guó)政府公司的行政治理，則主要旨在確保政府公司對(duì)公共利益的追求。

四、行政化治理是問(wèn)題嗎

（一）國(guó)企去行政化是偽命題

因此，國(guó)企的行政化治理可能不是問(wèn)題，無(wú)論是中國(guó)還是美國(guó)，都存在類(lèi)似的行政化治理，甚至在美國(guó)，對(duì)類(lèi)似國(guó)企的管控比中國(guó)還要嚴(yán)格。企業(yè)/公司治理是政治結(jié)構(gòu)的“反射”——不僅僅是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑中的政治權(quán)力機(jī)制也會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的形態(tài)，這種影響有時(shí)甚至是決定性的[27]。因此，去行政化也許不是中國(guó)國(guó)企所面對(duì)的真正問(wèn)題，去行政化實(shí)際上是難以完成的任務(wù)。

實(shí)務(wù)部門(mén)的一些觀點(diǎn)已經(jīng)意識(shí)到去行政化的困難，但只是將其歸咎于體制的既得利益者的阻撓，而非從行政化本身的合理性展開(kāi)。（參見(jiàn)：牛明.論國(guó)企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）主要理由如下：endprint

其一，行政化治理是政府作為股東的必然結(jié)果。即使在普通公司法中，股東也有對(duì)公司經(jīng)營(yíng)的眾多權(quán)利，股東可以決定公司的經(jīng)營(yíng)方向，可以決定公司的董事構(gòu)成，可以決定公司的并購(gòu)重組、利潤(rùn)分配、清算解散等，公司運(yùn)營(yíng)中的重大事項(xiàng)本身都屬于股東的權(quán)利。因此，無(wú)論用何種方式去隔離國(guó)企股東與國(guó)企之間的關(guān)系，試圖實(shí)現(xiàn)所謂“政企分離”，只會(huì)是一個(gè)畫(huà)餅。國(guó)資委并未很好地實(shí)現(xiàn)所謂單純行使出資人職能的理想設(shè)計(jì)，國(guó)資委本身就是一個(gè)高度行政化的機(jī)構(gòu)，甚至廣泛存在要求“國(guó)資委依法行政”的呼聲。國(guó)資委自身也認(rèn)為其屬于依法行政的主體——一種行政性機(jī)構(gòu)。

一些地方國(guó)資委還專(zhuān)門(mén)公布了依法行政工作自查報(bào)告，還有一些國(guó)資委建立了依法行政工作制度。（參見(jiàn)：十堰市國(guó)資委2005年度依法行政工作自查報(bào)告[EB/OL].[2013-07-18].http：//sygzw.shiyan.gov.cn/prg/NewsList.asp？id=390.）今天國(guó)資委的組設(shè)，未能實(shí)現(xiàn)在股東層面去行政化的目的，如果換成其他機(jī)構(gòu)，同樣也不能實(shí)現(xiàn)這樣的目的，只會(huì)是行政化治理?yè)Q一種面目、以另外的形式、由另外的主體行使而已。值得注意的是，對(duì)于所有權(quán)結(jié)構(gòu)方面去行政化之不可能，理論上已經(jīng)有人提出明確見(jiàn)解。例如，有人認(rèn)為：國(guó)企要走公司化、市場(chǎng)化規(guī)范的道路，公司化最核心的問(wèn)題是出資人問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)并不是私人投資，而是動(dòng)用國(guó)家資本，也就是所謂“全民”資本投資的，因而它的投資人不能指向?qū)嵸|(zhì)的資本提供者，只能是“代理人”或“代表人”。目前無(wú)論是央企還是地方國(guó)企，源頭的投資人（準(zhǔn)確地說(shuō)是投資人代理人或代表人）都是政府，或者政府的財(cái)政部門(mén)?，F(xiàn)下有一種趨勢(shì)是，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)來(lái)做這個(gè)“代理人”或“代表人”，這與行政綜合執(zhí)法的路子是一個(gè)指導(dǎo)思想，無(wú)非是行政權(quán)力的再分配和集中。也就是說(shuō)，國(guó)企表面上可能會(huì)體現(xiàn)“去行政化”，但它的源頭投資人依然是完全“行政化”的，這就造成國(guó)企本質(zhì)上的“去行政化”不可能做到。（參見(jiàn)：牛明.論國(guó)企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

其二，行政化治理是國(guó)企本質(zhì)使然。在本質(zhì)上，國(guó)企不僅僅有商事企業(yè)的一面，更有公共企業(yè)的職能。這種公共職能與政府的本質(zhì)有內(nèi)在同一性，政府存在的價(jià)值是為了實(shí)現(xiàn)大眾福利，為了解決或者提升最大多數(shù)民眾的幸福，國(guó)企以或者主要以公共財(cái)產(chǎn)設(shè)立，存在于公共領(lǐng)域，因此，主要應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國(guó)家的戰(zhàn)略性發(fā)展或者大眾福利的提升，這與政府本質(zhì)具有實(shí)質(zhì)同一性。由于本質(zhì)上都具有公共性，因此，行政化治理實(shí)際上有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)企的公共職能。雖然作為政府權(quán)力的附庸，聽(tīng)起來(lái)不那么好聽(tīng)，但這的確是也應(yīng)該是國(guó)企在現(xiàn)實(shí)生活中的本質(zhì)樣態(tài)，可見(jiàn)，行政化治理是國(guó)企本質(zhì)使然。

（二）國(guó)企行政化治理的改進(jìn)：凸顯公共企業(yè)的本質(zhì)與提升透明度[28]

去行政化治理無(wú)法成為國(guó)企改革應(yīng)完成的問(wèn)題，國(guó)企所面臨的主要問(wèn)題不是去行政化治理，而是應(yīng)當(dāng)在恢復(fù)其公共企業(yè)本質(zhì)的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)行“行政化治理”的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公共企業(yè)的本質(zhì)，設(shè)計(jì)國(guó)企的目標(biāo)導(dǎo)向、法律調(diào)控模式、存在領(lǐng)域、治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)制，以此來(lái)提升國(guó)企治理的透明度。

1.改革國(guó)企的利潤(rùn)導(dǎo)向考核機(jī)制

迄今為止的國(guó)企改制，錯(cuò)誤地以營(yíng)利或經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為國(guó)企的目標(biāo)或考核導(dǎo)向，嚴(yán)重漠視國(guó)企所應(yīng)承擔(dān)的公共職能。由于現(xiàn)行立法用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》調(diào)控國(guó)企，將其混同為一般的商事公司，通過(guò)管資產(chǎn)的方法去管?chē)?guó)企，導(dǎo)致國(guó)企以追求營(yíng)利為主要目標(biāo)，使得數(shù)十年來(lái)的國(guó)企改革一直圍繞著產(chǎn)權(quán)、利益分配與經(jīng)濟(jì)效率等展開(kāi)，這嚴(yán)重扭曲了國(guó)企本應(yīng)承擔(dān)的公共職能，也引起了社會(huì)民眾對(duì)國(guó)企行為的強(qiáng)烈不滿。

這種利益導(dǎo)向的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)重誤導(dǎo)國(guó)企改革的理論共識(shí)和方向，導(dǎo)致片面追求私有化成為深化國(guó)企改革的主要方法。習(xí)近平同志指出：“國(guó)有企業(yè)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要力量，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要支柱，是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)?！盵29]然而，目前將國(guó)企等同為商事公司，用規(guī)范商事公司的方法去調(diào)整國(guó)企的理論認(rèn)識(shí)和立法安排，嚴(yán)重誤導(dǎo)了我們對(duì)國(guó)企改革方向的認(rèn)識(shí)。越來(lái)越多的人認(rèn)為進(jìn)一步私有化或者商事化是國(guó)企改革的唯一出路，這種錯(cuò)誤觀點(diǎn)已經(jīng)成為主流學(xué)術(shù)界、社會(huì)公眾的共識(shí)[30]，并且，明顯對(duì)一些決策機(jī)關(guān)產(chǎn)生了較大影響。因此，必須重新認(rèn)識(shí)國(guó)企作為公共企業(yè)的本質(zhì)，讓國(guó)企從純粹的商事主體的改革道路上回到行政治理的軌道上。

2.拋棄“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路“的調(diào)控模式

我國(guó)目前對(duì)國(guó)企的法律調(diào)控，主要是一種“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路”的模式。在法律層面，目前對(duì)國(guó)有企業(yè)主要通過(guò)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》進(jìn)行調(diào)整。對(duì)涉及公共領(lǐng)域的企業(yè)（包括私營(yíng)企業(yè)）及經(jīng)營(yíng)行為，欠缺專(zhuān)門(mén)的綜合性法規(guī)，難以有效規(guī)制和調(diào)整進(jìn)入公共領(lǐng)域的企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)行為?，F(xiàn)有“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路”的調(diào)控模式無(wú)法適應(yīng)公共企業(yè)的法律調(diào)控需求，故應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》。《公共企業(yè)法》主要調(diào)整運(yùn)用公共資金（特別是財(cái)政資金）或者進(jìn)入公共領(lǐng)域的企業(yè)行為，在價(jià)值取向上突出該類(lèi)企業(yè)的“公共功能”，這顯然與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《公司法》等法律的側(cè)重點(diǎn)不同?，F(xiàn)有“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路”的調(diào)控模式無(wú)法適應(yīng)公共企業(yè)的法律調(diào)控需求，主要表現(xiàn)在三方面：

第一，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》雖然也采用公法與私法等諸多手段調(diào)控國(guó)企行為，但主要追求國(guó)企商事功能的實(shí)現(xiàn)——關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)和保值增值，未能充分考慮國(guó)企主要應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)功能，其對(duì)國(guó)企行為法律調(diào)控的精神是分裂的，目標(biāo)是混亂的。

第二，現(xiàn)有“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路”的調(diào)控模式無(wú)法對(duì)進(jìn)入公共領(lǐng)域的私人企業(yè)進(jìn)行調(diào)整。公共企業(yè)行為（包括公共服務(wù)）可以由國(guó)企承擔(dān)，也可以由私企承擔(dān)（例如，從事城市交通運(yùn)輸業(yè)的出租車(chē)公司），但無(wú)論是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》還是《公司法》都無(wú)法對(duì)私人企業(yè)實(shí)施的公共企業(yè)行為進(jìn)行調(diào)控，因?yàn)榍罢咧饕槍?duì)企業(yè)內(nèi)部的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，后者主要關(guān)注企業(yè)內(nèi)部的組織行為，二者都與企業(yè)外部的公共行為無(wú)關(guān)。endprint

第三，現(xiàn)行《公司法》主要規(guī)范商事公司，而公共企業(yè)在性質(zhì)、設(shè)立目的、公司治理、信息披露監(jiān)管等方面與商事公司存在根本性差異，商事公司法與公共企業(yè)法在主要的法治國(guó)家也是兩套完全不同的規(guī)范體系。并且，在企業(yè)類(lèi)型上，公共企業(yè)不僅僅包括提供公共服務(wù)的公司，還應(yīng)包括提供公共服務(wù)的其他非公司企業(yè)（如個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)），這些企業(yè)有其共同的公共目標(biāo)，無(wú)法全部為《公司法》所包容。因此，即使在《公司法》中設(shè)“公共公司”專(zhuān)章，亦難以全面規(guī)范包含非公司企業(yè)在內(nèi)的全部公共企業(yè)及其行為，而且，因?yàn)檎{(diào)控對(duì)象交錯(cuò)，還會(huì)產(chǎn)生法律體系混亂、規(guī)范功能錯(cuò)亂的后果。

因此，應(yīng)當(dāng)廢除關(guān)于產(chǎn)權(quán)進(jìn)路的調(diào)控模式，使國(guó)企改革進(jìn)入公共企業(yè)法的軌道，用公共企業(yè)法的思維規(guī)制國(guó)企的設(shè)立及其運(yùn)行和行為。

3.公共企業(yè)法的調(diào)整思路

所謂公共企業(yè)法的調(diào)整思路，簡(jiǎn)言之，就是未來(lái)中國(guó)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》，從“功能主義”的視角，規(guī)范公共企業(yè)的含義、目標(biāo)（功能）、設(shè)立、公司治理、財(cái)務(wù)制度、信息披露監(jiān)管、解散以及法律責(zé)任等事項(xiàng)。通過(guò)《公共企業(yè)法》對(duì)公共企業(yè)作出一般性的規(guī)定，有利于破除行業(yè)保護(hù)，使之真正體現(xiàn)和維護(hù)公眾利益。所謂《公共企業(yè)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)企/公共企業(yè)的以下事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制[31]：

第一，厘定公共企業(yè)的含義：公共資金與公共領(lǐng)域。

我們所謂的公共企業(yè)是指運(yùn)用公共資金（特別是財(cái)政資金）或者進(jìn)入公共領(lǐng)域（提供公共服務(wù)）的企業(yè)，包括現(xiàn)有的國(guó)企以及進(jìn)入公共領(lǐng)域的私人企業(yè)。國(guó)企無(wú)論是從事競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，還是非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，因其運(yùn)用了公共資金，都屬于公共企業(yè)，應(yīng)當(dāng)受到本法調(diào)整。對(duì)于從事競(jìng)爭(zhēng)性營(yíng)業(yè)的國(guó)企，還可同時(shí)進(jìn)行利潤(rùn)考核。制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》，統(tǒng)一規(guī)范私營(yíng)與國(guó)有的公共企業(yè)，有利于促進(jìn)公營(yíng)與私營(yíng)公共企業(yè)之間展開(kāi)良性競(jìng)爭(zhēng)，提升公共服務(wù)質(zhì)量[32]。

第二，厘定公共企業(yè)的目標(biāo)：非營(yíng)利目標(biāo)。

盡管?chē)?guó)外存在很多對(duì)公共企業(yè)無(wú)效率的批評(píng)，但營(yíng)利本來(lái)不是公共企業(yè)的主要目標(biāo)。公共企業(yè)可能會(huì)從事?tīng)I(yíng)利性事業(yè)，但不應(yīng)當(dāng)僅僅以“利潤(rùn)最大化”為其目標(biāo)，要改變目前對(duì)國(guó)企單純進(jìn)行利潤(rùn)考核、忽視其他社會(huì)貢獻(xiàn)的不恰當(dāng)做法。同時(shí)，《公共企業(yè)法》還應(yīng)當(dāng)對(duì)公共企業(yè)如何履行其公共職能設(shè)定具體規(guī)則，避免非營(yíng)利目標(biāo)成為國(guó)企高管“偷懶”的合法借口[33]。

第三，嚴(yán)格的公共企業(yè)設(shè)立程序：審批主義。

首先，與商事公司不同，公共企業(yè)的設(shè)立實(shí)行審批主義的原則。具體的審批權(quán)主體與公共資金預(yù)算核準(zhǔn)的主體相同。在公共企業(yè)設(shè)立之時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、章程、注冊(cè)資本、人員、高管、財(cái)務(wù)制度、信息披露制度、考核標(biāo)準(zhǔn)等由各級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)決議通過(guò)；其次，公共企業(yè)可以通過(guò)信托方式設(shè)立，將有關(guān)公共資金以信托的方式交由某個(gè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，該專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)該資金的管理必須同時(shí)接受《公共企業(yè)法》的管制[34]。

第四，融合的公共企業(yè)治理：公共董事與商業(yè)董事。

公共企業(yè)也可以設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等治理結(jié)構(gòu)，但其治理結(jié)構(gòu)與商事公司有重大的差異。例如，公共企業(yè)的董事會(huì)應(yīng)當(dāng)由兩部分人員構(gòu)成：一部分是相關(guān)政府機(jī)構(gòu)指派的“公共董事”，一部分是股東選舉產(chǎn)生的“商業(yè)董事”[35]。其中，公共董事若為政府官員，適用《公務(wù)員法》，為此，需要修改《公務(wù)員法》關(guān)于禁止公務(wù)員從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的規(guī)定，允許公務(wù)員兼任公共企業(yè)的公共董事；商業(yè)董事則適用一般商事公司法進(jìn)行調(diào)整。公共董事的薪酬應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，而商業(yè)董事的薪酬實(shí)行完全的市場(chǎng)化原則。商業(yè)董事的設(shè)立，是為了應(yīng)對(duì)一些公共企業(yè)欠缺效率的批評(píng)。例如，國(guó)外的一些研究認(rèn)為，因?yàn)橐?wù)于政治家的利益，公共企業(yè)是無(wú)效率的[36]，也即公共企業(yè)的目標(biāo)并非利益最大化或?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值，而是提升就業(yè)率或促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，以最終確保政治家們未來(lái)競(jìng)選的成功和權(quán)力的長(zhǎng)期保有。因此，政府不會(huì)通過(guò)減少成本或加大風(fēng)險(xiǎn)投資來(lái)實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)能力的提升，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致雇員和有投票權(quán)的民眾的反對(duì)[37]。Fogel、Morck和Yeung在私有化語(yǔ)境之外，證實(shí)了以上結(jié)論，他們認(rèn)為一個(gè)強(qiáng)有力的政府為了保證社會(huì)穩(wěn)定和就業(yè)率，可能會(huì)采取保守的投資策略，因?yàn)楣芾碚?官僚是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型的[38]?？梢?jiàn)，公共企業(yè)中公共董事的主要職能在于實(shí)現(xiàn)企業(yè)的政治目標(biāo)（公共目標(biāo)），商業(yè)董事的存在則可以在一定程度上使進(jìn)入商事領(lǐng)域的那些公共企業(yè)仍然能保持一定的活力。

第五，嚴(yán)格公共企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管和信息披露：雙重財(cái)務(wù)規(guī)則與透明度原則。

公共企業(yè)應(yīng)當(dāng)適用雙重財(cái)務(wù)制度，既要遵守企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的有關(guān)規(guī)定，也要遵守公共部門(mén)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和公共資金管理的特別規(guī)定。對(duì)運(yùn)用公共資金或者參與公共服務(wù)的私人企業(yè)，也必須進(jìn)行特別的項(xiàng)目管理，該項(xiàng)目資金的使用以及公共服務(wù)行為必須遵守公共部門(mén)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和公共資金管理的特別規(guī)定[39]。

此外，公共企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的信息披露監(jiān)管，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行的透明度。在提升企業(yè)透明度監(jiān)管方面，可以設(shè)計(jì)以下措施：其一，公共企業(yè)每年應(yīng)當(dāng)向各級(jí)人大報(bào)告其運(yùn)營(yíng)狀況，接受人大代表質(zhì)詢。其二，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的公共企業(yè)信息披露平臺(tái)。因?yàn)楣财髽I(yè)的行為涉及公眾利益，需要對(duì)公共企業(yè)實(shí)行特別的信息披露監(jiān)管，無(wú)論其是否屬于公開(kāi)公司（股份公司、上市公司），都必須進(jìn)行強(qiáng)制性信息披露，要求公共企業(yè)通過(guò)信息披露平臺(tái)向全體社會(huì)公眾披露其季報(bào)、年報(bào)或者重大交易條件、重大訴訟與重大事件。社會(huì)公眾可以通過(guò)信息披露平臺(tái)進(jìn)行質(zhì)詢，公共企業(yè)有定期、分類(lèi)答復(fù)的義務(wù)。同時(shí)，對(duì)于涉及國(guó)家機(jī)密等特殊事項(xiàng)，可以實(shí)行公開(kāi)披露豁免制度。其三，引入行政問(wèn)責(zé)制。公共企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立新聞發(fā)言人制度，隨時(shí)接受和回答公眾就關(guān)鍵事項(xiàng)提出的質(zhì)詢[40]。

第六，建立公共企業(yè)的聽(tīng)證解散制度和責(zé)任規(guī)則。

與商事公司實(shí)行解散相對(duì)自由不同，公共企業(yè)涉及公眾利益，投資人不能隨意作出解散決定，公共企業(yè)的解散需進(jìn)行專(zhuān)門(mén)聽(tīng)證，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，并經(jīng)過(guò)各級(jí)人大或其常委會(huì)核準(zhǔn)。而且，在法律責(zé)任的安排上，作為公共企業(yè)的國(guó)企應(yīng)當(dāng)建立兩種特別機(jī)制：其一，建立特殊的公共企業(yè)高管罷免機(jī)制。公共企業(yè)董事違背公共企業(yè)目標(biāo)、考核未予通過(guò)，可由各級(jí)人大或其常委會(huì)予以罷免。任何10名以上的公民均可以聯(lián)名向各級(jí)人大提出罷免議案。其二，建立特殊的公共責(zé)任追訴機(jī)制。建立統(tǒng)一的公共企業(yè)爭(zhēng)議裁決處，任何10名以上的公民均可以聯(lián)名對(duì)公共企業(yè)違反《公共企業(yè)法》的行為提起爭(zhēng)議裁決，對(duì)該爭(zhēng)議裁決不服的，可以向人民法院提起公共訴訟[41]。endprint

五、結(jié)論

總之，國(guó)企的行政化治理在中國(guó)這樣的國(guó)家是一種必然的現(xiàn)實(shí)，行政化的治理是國(guó)家或者其代表作為企業(yè)股東的必然，是國(guó)企作為公共企業(yè)的本質(zhì)使然。國(guó)企的行政化治理雖然一直被視為有礙國(guó)企商業(yè)化的治理模式，可在中國(guó)這樣的“集權(quán)型”國(guó)家，行政化治理還有其主觀上或者客觀上“效率性”的一面，在國(guó)企追求商業(yè)目標(biāo)的過(guò)程中，行政治理有助于其得到更多的商業(yè)資源，獲得更多商業(yè)利益——盡管這種資源或利益獲取的正當(dāng)性還將經(jīng)受競(jìng)爭(zhēng)法的檢驗(yàn)。因此，認(rèn)為行政化治理會(huì)完全阻礙國(guó)企商業(yè)效率的提升，是沒(méi)有充分根據(jù)的片面判斷。事實(shí)上，去行政化治理不是國(guó)企改革中的主要問(wèn)題，只要存在國(guó)家對(duì)國(guó)企的投資——換言之，只要存在國(guó)企，行政化的治理就不可避免。這樣的論斷或許悲哀，卻符合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。

如果接受行政化治理是一種現(xiàn)實(shí)，那么，在中國(guó)，國(guó)企面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題，就不是脫離行政化治理的問(wèn)題，而是如何改進(jìn)行政化治理、進(jìn)行何種行政化治理的問(wèn)題，即如何跳出原來(lái)的產(chǎn)權(quán)調(diào)控模式，從利潤(rùn)導(dǎo)向走向公共導(dǎo)向——如何讓國(guó)企的法律調(diào)整從私法意義上的產(chǎn)權(quán)調(diào)控，走向公法意義上的公共調(diào)控，提升其治理的透明度，讓國(guó)企服務(wù)于國(guó)家發(fā)展，為一般社會(huì)公眾謀取福利。為此，筆者認(rèn)為，必須制定專(zhuān)門(mén)的《公共企業(yè)法》，廢除《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，以特別企業(yè)法而非商事公司法的方式調(diào)整國(guó)企的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管。

國(guó)企的行政化治理是一種世界現(xiàn)象，差別只在于行政化治理的目標(biāo)以及內(nèi)容、手段和方式的不同。企業(yè)治理是政治、經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)的綜合反映，有什么樣的政治上層建筑，就可能形成什么樣的國(guó)企治理。中國(guó)國(guó)企的行政治理一直試圖將國(guó)企打造成獨(dú)立的商事主體，追求國(guó)企營(yíng)利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這顯然背離了作為公共企業(yè)的國(guó)企本質(zhì)。因此，我們應(yīng)當(dāng)撩開(kāi)國(guó)企的商事面罩，重新回到公共企業(yè)以及公共企業(yè)法的改革道路上。ML

參考文獻(xiàn)：

[1] 何維達(dá).為什么央企（國(guó)企）去行政化這么難？[EB/OL].（2013-03-28） [2013-07-18].http：//opinion.cb.com.cn/12714523/20130328/456650.html.

[2] 張海洋.國(guó)企去行政化研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012，（10）：8-9.

[3] Simon Johnson， Rafael La Porta， Florencio Lopez-de-Silanes & Andrei Shleifer.Tunneling[R]. NBER Working Paper No. w7523， 2000：1-14.

[4] Stavros Gadinis. Can Company Disclosures Discipline State-Appointed Managers？ Evidence from Greek Privatizations[J].Theoretical Inquiries in Law， 2012，（13）：524-566.

[5] Kathy S. He，Randall Morck，Bernard Yeung. Corporate Stability and Economic Growth： Is Whats Good for General Motors Good for America？[J] Journal of Financial Economics ，2008，（89）：83-108.

[6] 姚玉潔，俞麗虹.上海取消市管?chē)?guó)企行政級(jí)別 將設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)[EB/OL].（2008-09-03） [2013-07-16].http：//news.jcrb.com/jxsw/200809/t20080903_69363.html.

[7] 中國(guó)國(guó)企管理人員的行政級(jí)別怎么區(qū)別和劃分？[EB/OL].[2013-07-16].http：//zhidao.baidu.com/question/18777073.html.

[8] 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革10年：改革催生新國(guó)企[EB/OL].（2013-05-21）[2013-07-17].http：//ccnews.people.com.cn/n/2013/0521/c141677-21554878.html.

[9] Jerry Mitchell. The American Experiment of Government Corporations[M]. M. E. Sharpe， Inc.，1999.

[10] 蔣大興.國(guó)企應(yīng)從公司法中撤退——從“商事公司”向公共企業(yè)演進(jìn)[J].中國(guó)工商管理研究，2013，（12）：19-25.

[11]千里之任 行思行遠(yuǎn)——國(guó)資委成立十年來(lái)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展紀(jì)實(shí)[EB/OL].（2013-05-27） [2013-07-18].http：//vod.sasac.gov.cn/play.jspa？indexid=846&streamid=531.

[12] 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì).國(guó)資監(jiān)管十年[EB/OL].[2013-07-18].http：//www.sasac.gov.cn/n1180/n15066072/n15204872/index.html.

[13] 蔣大興.公司法的政治約束——一種政治解釋的路徑[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（5）：125-133.

[14] 吳晶.習(xí)近平強(qiáng)調(diào)以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)[EB/OL].（2009-08-17）[2013-07-17].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200908/17/t20090817_19804952.shtml.

[15] 張維迎.中國(guó)未來(lái)幾年要做的頭等大事就是國(guó)企私有化[EB/OL].（2012-03-17）[2014-08-10]. http：//finance.ifeng.com/news/special/zgfzlt_2012/20120317/5764651.shtml.endprint

[16] Shleifer， Andrei， Maxim Boycko， and Robert W Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal，1996， （106）： 309-319.

[17] Narjess Boubakri， Jean-Claude Cosset， Walid Saffar. The Role of State and Foreign Owners in Corporate Risk-Taking： Evidence from Privatization[J]. Journal of Financial Economics， 2013 ，（108）：643.

[HT]

Why Stateowned Enterprises（SOEs） Need Governmental Governance（GG）：

An Overlooked Efficiency Interpretation

JIANG Daxing

（Law School of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：

In China， the governmental management/governance （GM/GG） of the stateowned enterprises （SOEs） is an inevitable reality–just because the country is the shareholder of SOEs and the nature of SOEs as public companies. Although GM/GG has been regarded as hazardous to SOEs， it is also a method to be “efficient”because it can help SOEs to get more business resources and business interests. And the GM/GG of the SOEs is very popular in the world， the difference only lies in its goals and contents， means and ways. Thus， the key problem about SOEs is not the problem about GM/GG， but how to improve the GM/GG， namely， how to escape from the mode of property right regulation， from profit orientation toward public guidance， improve the transparency of governance， and let SOEs do good for national development and for the general public welfare. We have always sought to make SOEs independent business entities and make it achieve the goal of profit， which obviously deviated from the nature of the SOEs as some kind of public sector. We should lift the commercial veil of SOEs， profit orientation back to the road of public enterprises and public enterprises acts， using special enterprises law rather than commercial company law to adjust the establishment， operation and supervision of the SOEs.

Key Words： stateowned enterprise（SOEs）； governmental management/governance（GM/GG）； company； deadministration； public enterprise

本文責(zé)任編輯：邵 海endprint

[16] Shleifer， Andrei， Maxim Boycko， and Robert W Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal，1996， （106）： 309-319.

[17] Narjess Boubakri， Jean-Claude Cosset， Walid Saffar. The Role of State and Foreign Owners in Corporate Risk-Taking： Evidence from Privatization[J]. Journal of Financial Economics， 2013 ，（108）：643.

[HT]

Why Stateowned Enterprises（SOEs） Need Governmental Governance（GG）：

An Overlooked Efficiency Interpretation

JIANG Daxing

（Law School of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：

In China， the governmental management/governance （GM/GG） of the stateowned enterprises （SOEs） is an inevitable reality–just because the country is the shareholder of SOEs and the nature of SOEs as public companies. Although GM/GG has been regarded as hazardous to SOEs， it is also a method to be “efficient”because it can help SOEs to get more business resources and business interests. And the GM/GG of the SOEs is very popular in the world， the difference only lies in its goals and contents， means and ways. Thus， the key problem about SOEs is not the problem about GM/GG， but how to improve the GM/GG， namely， how to escape from the mode of property right regulation， from profit orientation toward public guidance， improve the transparency of governance， and let SOEs do good for national development and for the general public welfare. We have always sought to make SOEs independent business entities and make it achieve the goal of profit， which obviously deviated from the nature of the SOEs as some kind of public sector. We should lift the commercial veil of SOEs， profit orientation back to the road of public enterprises and public enterprises acts， using special enterprises law rather than commercial company law to adjust the establishment， operation and supervision of the SOEs.

Key Words： stateowned enterprise（SOEs）； governmental management/governance（GM/GG）； company； deadministration； public enterprise

本文責(zé)任編輯：邵 海endprint

[16] Shleifer， Andrei， Maxim Boycko， and Robert W Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal，1996， （106）： 309-319.

[17] Narjess Boubakri， Jean-Claude Cosset， Walid Saffar. The Role of State and Foreign Owners in Corporate Risk-Taking： Evidence from Privatization[J]. Journal of Financial Economics， 2013 ，（108）：643.

[HT]

Why Stateowned Enterprises（SOEs） Need Governmental Governance（GG）：

An Overlooked Efficiency Interpretation

JIANG Daxing

（Law School of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：

In China， the governmental management/governance （GM/GG） of the stateowned enterprises （SOEs） is an inevitable reality–just because the country is the shareholder of SOEs and the nature of SOEs as public companies. Although GM/GG has been regarded as hazardous to SOEs， it is also a method to be “efficient”because it can help SOEs to get more business resources and business interests. And the GM/GG of the SOEs is very popular in the world， the difference only lies in its goals and contents， means and ways. Thus， the key problem about SOEs is not the problem about GM/GG， but how to improve the GM/GG， namely， how to escape from the mode of property right regulation， from profit orientation toward public guidance， improve the transparency of governance， and let SOEs do good for national development and for the general public welfare. We have always sought to make SOEs independent business entities and make it achieve the goal of profit， which obviously deviated from the nature of the SOEs as some kind of public sector. We should lift the commercial veil of SOEs， profit orientation back to the road of public enterprises and public enterprises acts， using special enterprises law rather than commercial company law to adjust the establishment， operation and supervision of the SOEs.

Key Words： stateowned enterprise（SOEs）； governmental management/governance（GM/GG）； company； deadministration； public enterprise

本文責(zé)任編輯：邵 海endprint