李柏丹

摘 要：從分析長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務問題入手，結(jié)合國內(nèi)外政府部門間信息資源共享理論，研究影響信息協(xié)同服務的主要因素，提出跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務機制設計的重點。對完善長三角航運公共信息綜合服務體系，保障航運安全，促進內(nèi)河航運區(qū)域一體化有重要促進作用。

關鍵詞：內(nèi)河航運 聯(lián)動管控 航運信息 服務機制

長三角是我國經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)之一，航道密布、水運發(fā)達，承擔著江蘇、上海、浙江、山東、安徽等13個省市的大宗生產(chǎn)、建材、生活資料等的運輸任務。盡管隨著航道基礎設施的不斷升級，大規(guī)模堵航事件仍時有發(fā)生。為降低長三角及京杭運河航道網(wǎng)上局部航段堵航事件的波及效應，提升內(nèi)河航運生產(chǎn)效能，嘗試從跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務機制設計入手，理順船舶擁堵條件下，浙江、江蘇、上海地區(qū)港航管理部門在預警、聯(lián)動管控、航運信息服務等環(huán)節(jié)中的相互協(xié)作關系，通過高效的信息共享，促進跨區(qū)域、跨部門聯(lián)動，提升內(nèi)河航運安全保障水平。

跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務問題分析

信息資源共享和協(xié)同服務工作約束力不足。航運管理屬地化特征明顯，長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務目前主要采用自發(fā)的協(xié)議式共享模式，雙方是平等的交易主體，對不同地區(qū)管理機構(gòu)來說，信息共享沒有任何行政上的強制約束。另一方面，關于跨區(qū)域跨部門信息共享，相關政策法規(guī)沒有明確的規(guī)定和強制措施，使得信息共享無法可依。

跨區(qū)域、跨部門信息溝通協(xié)調(diào)困難。長三角地區(qū)港航管理部門對跨區(qū)域跨部門信息共享存在較為強烈的需求，但由于管理部門較多，相關保障機制、技術(shù)平臺建設滯后，跨區(qū)域跨部門之間的信任感也尚未建立，溝通協(xié)調(diào)存在一定障礙跨區(qū)域內(nèi)河航運信息服務效率相對較低。

安全保障措施不到位。任何信息系統(tǒng)之間互聯(lián)，任何形式的信息共享都存在一定的安全隱患。長三角跨區(qū)域水上交通管控信息內(nèi)容涵蓋面廣，與之關聯(lián)的信息系統(tǒng)較多，尤其是與應急指揮系統(tǒng)，對安全性要求較高。但目前長三角各區(qū)域內(nèi)河航運信息系統(tǒng)之間還未建立穩(wěn)定的信息共享通道和可信的共享安全環(huán)境，安全保障措施不完善，各部門對共享后可能出現(xiàn)的安全風險有較多的顧慮，無法實現(xiàn)有效的信息共享。

信息標準規(guī)范體系不統(tǒng)一。浙江、江蘇、上海兩省一市在內(nèi)河航運領域分別建設了相當規(guī)模的信息系統(tǒng)，并取得了一定成效，但各區(qū)域之間系統(tǒng)相互獨立，技術(shù)標準不統(tǒng)一，信息采集、分類、加工、處理自成體系，成為跨區(qū)域信息協(xié)同的重大技術(shù)障礙。

跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務影響因素

以國內(nèi)外關于政府部門間信息資源共享影響因素理論框架為基礎，結(jié)合長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務特點和問題，從法規(guī)政策、技術(shù)體系、組織和運行管理、成效評價等角度分析影響跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務機制的因素，如圖1所示。

跨區(qū)域水上交通管控信息共享的政策法規(guī)?？鐓^(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務的主要障礙之一在于政策法規(guī)的缺失，尤其對相互間沒有行政隸屬關系、無法依靠行政強制手段約束跨區(qū)域信息共享的長三角地區(qū)來說，行業(yè)政策以及正式的合作協(xié)定等成為推進跨區(qū)域信息資源共享和協(xié)同服務的有效驅(qū)動力。因此，在機制設計中，應重視法律法規(guī)、行業(yè)政策、合作協(xié)定的約束作用，確?？鐓^(qū)域水上交通管控信息共享和協(xié)同服務依法有序進行。

內(nèi)河航運組織管理體系。組織管理體系是跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同機制的外在組織形式，是對跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務工作進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理和組織的機構(gòu)，以及相關原則、規(guī)則和運作方式的集合。長三角跨區(qū)域信息共享和協(xié)同服務涉及部門多，且各方關系平等，需要共同決策、協(xié)商的問題較多，需要成立專門的機構(gòu)負責組織協(xié)調(diào)。此機構(gòu)在行政上不具備強制約束力，但可搭建各方溝通的橋梁，使得參與方在共享目標和機制制定等方面達成一致，減少沖突，加強監(jiān)督。

人員因素。人員主要指跨區(qū)域信息共享和協(xié)同服務的參與者。人員的主觀因素對跨區(qū)域跨部門共享影響效果尤為突出，主要包括領導關注、參與人員的認識、責任感、人與人之間的信任感和良好的溝通等。因此，機制設計應在人員之間發(fā)展信任，開展溝通交流等方面給予高度重視。

資金成本?？鐓^(qū)域信息共享和協(xié)同服務需要一定的成本，離不開資金支持。在構(gòu)建、維護跨區(qū)域水上交通管控信息資源共享庫、跨區(qū)域智能航運數(shù)據(jù)交換平臺等技術(shù)環(huán)境時需要資金投入；各部門將自己的信息資源提供給相關部門，并將共享作為一項長期任務時，將消耗大量人力和財力。因此，應在信息共享的成本補償方面加強制度設計。

技術(shù)和安全保障體系?？鐓^(qū)域信息共享交換技術(shù)平臺統(tǒng)一的標準規(guī)范及安全技術(shù)，以及相應的數(shù)據(jù)交換機制、安全保障機制是水上交通管控信息共享的技術(shù)保障和物質(zhì)基礎，在機制設計中，應給予足夠的重視。

成效評價。對跨區(qū)域信息資源共享和協(xié)同服務的效果進行恰當、公正的評價，讓參與共享的各方能夠全面了解達到共享目標帶來的效益，所取得的實際成效、階段成果能及時、全面的反饋給共享方，將大大激發(fā)各區(qū)域各部門共享工作參與的積極性，同時也是一種無形的約束力，對信息共享和協(xié)同服務的推動作用非常大。

跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務機制設計

1、加強政策法規(guī)體系建設

出臺長三角區(qū)域內(nèi)河航運政策。制定長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務管理辦法，明確長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同相關主體的權(quán)利、責任和義務，提出內(nèi)河航運數(shù)據(jù)采集、獲取、管理與使用，信息安全，協(xié)同服務，監(jiān)督與考核等方面的具體規(guī)定，規(guī)定不按照制度進行信息共享、聯(lián)合管控、信息發(fā)布等違約行為的處理措施等，通過行業(yè)政策的大力推行，擴大航運信息協(xié)同服務的內(nèi)容和共享程度，提高區(qū)域各港航管理部門之間的協(xié)作能力。

2、設立權(quán)威的跨區(qū)域?qū)I(yè)協(xié)調(diào)機構(gòu)

設立多方參與的長三角區(qū)域內(nèi)河航運管理專業(yè)委員會，可由浙江、上海、江蘇等地的港航管理部門領導及業(yè)務人員組成。該機構(gòu)具體負責跨區(qū)域跨部門信息共享工作的協(xié)調(diào)、組織、管理和監(jiān)督，制定跨部門之間交通管控信息協(xié)同工作的內(nèi)容及流程，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各區(qū)域港航管理部門間的共享合作事宜，解決信息共享和協(xié)同服務過程中存在的沖突、利益獨占等問題。

定期召開聯(lián)席工作會議，通報各港航管理部門水上交通管控信息共享和協(xié)同服務情況，共同討論存在的問題，確定跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務的目標，協(xié)調(diào)解決合作中的重要事項。通過會議交流還可增強各參與方之間的信任感，提升參與信息協(xié)同服務的主動性。

3、健全跨區(qū)域水上交通管控信息共享和協(xié)同工作機制

長三角地區(qū)港航管理部門應按照“協(xié)商統(tǒng)籌、責任共擔、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，建立長效合作機制。

建立信息交換共享機制。對于各區(qū)域港航管理部門提出的信息需求，應依法、依職能向信息提供部門提出申請，雙方協(xié)商確定共享交換的內(nèi)容、用途、使用范圍、方式、途徑、安全保障、信息共享服務承諾等關鍵要素，辦理信息資源共享交換相關手續(xù)，確定各部門在信息交換共享工作中的職責任務和計劃進度。

建立跨區(qū)域水上交通管控協(xié)同聯(lián)動機制。長三角航道出現(xiàn)航道堵?lián)跚闆r時，船舶擁堵點所在轄區(qū)的港航管理部門應根據(jù)內(nèi)河交通突發(fā)事件波及范圍辨識算法，計算出船舶擁堵排隊長度和擁堵時間，及時將擁堵地點、排隊長度、擁堵時間與事件波及范圍內(nèi)的省/市/縣級港航管理機構(gòu)共享，并快速啟動應急預案，制定聯(lián)合管控方案，同時調(diào)配執(zhí)法人員和應急資源，維護航行秩序，事件影響范圍內(nèi)的航段應根據(jù)要求對應急聯(lián)動措施及時響應，避免發(fā)生大規(guī)模擁堵事件。

4、完善跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務安全保障機制

首先應加強安全培訓，使參與信息共享和協(xié)同服務的人員深刻理解安全政策，增強人員的安全意識。其次對信息系統(tǒng)安全保護等級進行合理定級，采取相對應的安全保密措施，重點加強信息分級分類管理和訪問權(quán)限控制，同時采用先進、適用的安全技術(shù)構(gòu)建可信的安全環(huán)境。此外，還要建立安全規(guī)章制度，加強對人員、組織和流程的管理，全面構(gòu)建健全的安全保障體系，使各區(qū)域港航管理部門打消信息交換安全隱患的顧慮，提高信息共享效率。

5、建立跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務監(jiān)督機制

重點加強信息質(zhì)量監(jiān)督。強化長三角內(nèi)河航運信息標準化體系的建設，以此為基礎，根據(jù)水上交通管控信息資源類型、共享要求、共享方式，由長三角區(qū)域內(nèi)河航運管理專業(yè)委員會組織各區(qū)域港航管理部門人員共同提出信息質(zhì)量監(jiān)督機制構(gòu)建的基本原則、框架以及必要手段，選取質(zhì)量控制因素，確定質(zhì)量控制約束指標，由監(jiān)督機構(gòu)依據(jù)信息質(zhì)量監(jiān)督機制對共享的數(shù)據(jù)質(zhì)量進行監(jiān)督。

引入社會監(jiān)督機制。跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務的目的是為社會公眾提供更好的航運信息服務，降低水上安全風險，因此，應接受社會公眾的全面監(jiān)督?？鐓^(qū)域水上交通管控信息共享和協(xié)同服務系統(tǒng)的建設、機制的設計應實行公開化，通過調(diào)研問卷、公開聽證會等方式，廣泛聽取和接受社會公眾的意見和建議，定期對協(xié)同服務的效果進行社會滿意度調(diào)查，作為監(jiān)督和評估的重要指標。

6、建立跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務績效考核機制

建立評估機制。由長三角地區(qū)港航管理部門共同參與，建立一套科學、全面、綜合的信息協(xié)同服務評價指標體系和詳細的績效考核辦法，采用內(nèi)外部相結(jié)合的方式進行定期評估，評價指標既包括對信息協(xié)同服務系統(tǒng)建設和信息協(xié)同服務工作開展情況的評估，也包括社會滿意度評價、社會效益評價等，強調(diào)實際效果。評估主體實行專業(yè)性評估機構(gòu)和非專業(yè)性服務機構(gòu)相結(jié)合的形式，注重評價的客觀性、公正性和公平性。

建立激勵機制。以全面、科學的評估為基礎，制定詳細的績效考核辦法，定期對長三角地區(qū)港航管理部門跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務開展情況進行評比，并建立經(jīng)濟補償激勵機制，對積極推動信息協(xié)同服務的區(qū)域、部門進行嘉獎和鼓勵，促進部門利益與社會效益緊密結(jié)合，增加各方推進信息共享和協(xié)同服務的內(nèi)在動力。對考評不合格的區(qū)域、部門，按照相關管理辦法給予懲罰。

（作者單位：交通運輸部規(guī)劃研究院）