徐高峰

黨組制度是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立的重要制度之一，也是當代中國政治體系中一個頗具特色的具體制度。在人大設(shè)立黨組，是中國共產(chǎn)黨加強對國家權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導的一項重要舉措。在人民代表大會制度建立60周年之際，梳理中國共產(chǎn)黨在人大設(shè)立黨組的演變過程，可以從一個側(cè)面管窺中國民主政治發(fā)展的歷史脈絡(luò)，并從中探求中國共產(chǎn)黨在依法執(zhí)政原理下建構(gòu)與人民代表大會關(guān)系模式的知識和啟迪。

一

1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府宣告成立，一個全國性的國家政權(quán)正式形成，同時也意味著中國共產(chǎn)黨與國家關(guān)系的正式形成，中國共產(chǎn)黨從一個爭取政權(quán)的革命黨變成執(zhí)政黨。如何實現(xiàn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導，如何處理黨與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，就成為擺在以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨人面前的一個重要問題。

在建國前夕召開的黨的七屆二中全會上，毛澤東就將中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)的關(guān)系確定為，“工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領(lǐng)導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”，即將成立的人民政協(xié)作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，“必須在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導之下?！雹僭谛轮袊闪⒅螅珴蓶|提出“將一切可能和必須集中的權(quán)力集中于中央和中央代表機關(guān)手里”，即把權(quán)力集中于黨中央。1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在普選的全國人民代表大會召開之前，由人民政協(xié)全體會議代行全國人民代表大會的職權(quán)，擁有立法權(quán)、選舉權(quán)和決議權(quán)。在政協(xié)的全國委員會及其常務(wù)委員會中，中共黨員都只占少數(shù)。第一屆中國人民政治協(xié)商會議全國委員會196人，非中共黨員133人；常務(wù)委員會44人，非中共黨員27人。由中國人民政治協(xié)商會議選舉產(chǎn)生的中央人民政府是最高國家權(quán)力機關(guān)、最高國家行政機關(guān)、最高國家司法機關(guān)與最高國家軍事機關(guān)的“四位一體”，其中包括中央人民政府委員會和由它任命的政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署。當時的中央人民政府也是民主聯(lián)合政府，從人員構(gòu)成看，中央人民政府委員會6位副主席中有三位非中共人士，56名委員中有27人為民主黨派和無黨派人士。顯然中共中央不能像對待下級黨組織那樣，直接對全國政治協(xié)商會議委員會和中國人民政府委員會發(fā)號施令。

新中國成立之初，由于國家政權(quán)處于初創(chuàng)時期，國家政權(quán)還不健全，整個來說也比較薄弱。中共國產(chǎn)黨在處理執(zhí)政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系時，既努力避免黨直接指揮國家機關(guān)的工作，又努力尋找執(zhí)政黨有效領(lǐng)導國家，貫徹執(zhí)政黨意志的有效途徑。為此，1949年11月9日，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，指出黨的領(lǐng)導是通過黨的路線、方針、政策及在政權(quán)機關(guān)擔任公職的黨員發(fā)揮作用來實現(xiàn)的。如果把對國家的領(lǐng)導作用看作是黨直接執(zhí)掌政權(quán)，管理國家，實際上就否定了國家政權(quán)機關(guān)的職能。據(jù)此，中共中央決定在政務(wù)院設(shè)立黨組，最高人民法院及最高人民檢察署成立聯(lián)合黨組；在中央人民政府委員會、人民革命軍事委員會及中國人民政治協(xié)商會議全國委員會擔任負責工作的黨員中間不設(shè)黨組，而由中共中央政治局直接領(lǐng)導。當時毛澤東作為中央中央主席、中央人民政府主席和人民革命軍事委員會主席，同時也兼任政協(xié)全國委員會主席。毛澤東以中共中央主席的身份，對全國政協(xié)工作進行直接領(lǐng)導，并對有關(guān)的匯報請示親自予以批示。

1954年全國人民代表大會第一次會議召開。大會通過的《憲法》將全國人民代表大會確定為最高國家權(quán)力機關(guān)，閉會期間由全國人大常委會來行使全國人民代表大會的大部分權(quán)力。這一時期，中國共產(chǎn)黨也在努力強化對全國人大常委會的組織領(lǐng)導。這也與當時的政治環(huán)境和背景有關(guān)。從1953年起，為適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的開展和社會主義過渡的需要，中共中央特別是毛澤東本人對政府工作的領(lǐng)導大大加強，要求“今后政府工作中的一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準后，始終執(zhí)行”②，并取消了由周恩來任書記的國務(wù)院黨組干事會和中央人民政府黨組干事會，改變了新中國成立之初黨對政府工作領(lǐng)導弱化的局面，但此后黨政不分、以黨代政和權(quán)力過分集中的體制弊端也逐漸形成。自1954年我國建立人民代表大會制度以后，中國共產(chǎn)黨直接指揮國家權(quán)力機關(guān)工作的形式在很長一段歷史時期內(nèi)沒有發(fā)生變化。在這種形勢下，黨也在努力強化對人大機關(guān)的組織領(lǐng)導。1955年4月，經(jīng)中共中共批準，中共中央直屬機關(guān)委員會改名為中共中央國家機關(guān)工作委員會。1956年1月，全國人大常委會機關(guān)黨組成立，全國人大常委會副秘書長兼辦公廳主任張?zhí)K任黨組書記。

1956年9月，黨的八大黨章對黨組的任務(wù)作了具體的規(guī)定。指出，在國家機關(guān)和人民團體的領(lǐng)導機關(guān)中，凡是有擔任負責工作的黨員三人以上的，就應(yīng)當成立黨組。黨組的任務(wù)是在這些組織中負責實現(xiàn)黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國家的法律，同官僚主義作斗爭。八大黨章還特別規(guī)定，黨組必須在一切問題上服從相當?shù)狞h的委員會的領(lǐng)導。但是由于八大以后黨內(nèi)政治生活逐步不正常，黨的一元化領(lǐng)導和黨委的權(quán)力集中日益嚴重，八大關(guān)于黨組的規(guī)定在實踐中并沒有堅持下去。從1957年下半年之后，在近10年的時間內(nèi)，全國人大和人大常委會會議不能按時召開，人大工作基本上處于一種“徒有虛名，而無其實”的狀態(tài)，很難發(fā)揮什么作用。全國人大常委會機關(guān)的工作機構(gòu)和人員也不斷削減，1957年前工作人員為365人，1959年只剩下100人了。全國人大及其常委會僅保留一個名義，完全失去了最高國家權(quán)力機關(guān)的作用。

“文化大革命”開始后，在無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命理論和踢開黨委鬧革命理論的引導下，黨委的作用發(fā)揮都成了問題，更不用說黨組了。1966年7月7月，三屆全國人大常委會舉行第二十三次會議，這也是本屆人大常委會的最后一次會議。之后，在長達8年零6個月的時間內(nèi)，全國人大及其常委會沒有舉行一次會議。1969年4月通過的九大黨章和1973年8月通過的十大黨章都刪除了關(guān)于黨組的條款和規(guī)定。直到1975年1月，在毛澤東支持下，第四屆全國人民代表大會第一次會議才得以召開，并通過了1975年憲法。1975年憲法明確規(guī)定，“全國人民代表大會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的最高權(quán)力機關(guān)”。四屆人大只召開了一次會議，由它產(chǎn)生的常委會也只召開了兩次會議，除了通過特赦決定和幾個任命事項外，沒有決定其他重大問題。但畢竟四屆人大在一定程度上恢復了國家的最高權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會才開始恢復工作，使我國的政治體制正?；蚯斑~進了一步。endprint

二

“文革”結(jié)束以后，黨和國家的政治生活逐步走向正常。1977年黨的十一大黨章又恢復了有關(guān)黨組的規(guī)定，不過這一規(guī)定比起八大黨章的規(guī)定要簡單得多，僅規(guī)定：“在國家機關(guān)和人民團體中，應(yīng)設(shè)立黨組。中央一級國家機關(guān)和人民團體的黨組成員由黨中央指定。地方各級國家機關(guān)和人民團體的黨組成員由相當?shù)狞h委指定?！笔淮箝]會以后，中央和地方各級國家機關(guān)及人民團體中又普遍設(shè)立了黨組。1978年3月五屆全國人大一次會議選舉產(chǎn)生了以葉劍英為委員長的五屆全國人大常委會。5月，中共中央設(shè)立全國人大常委會黨組，以葉劍英為黨組書記，吳德為黨組副書記。與1956年的全國人大常委會機關(guān)黨組相比，五屆全國人大常委會黨組的規(guī)格顯然更高。同時，決定設(shè)置全國人大常委會辦公廳黨組。這是因為，五屆全國人大成立之初，全國人民代表大會還沒有成立專門委員會，只是成立了民族、法案、預算、代表資格審查4個委員會，工作人員最多的是辦公廳，約100人。設(shè)置全國人大常委會辦公廳黨組，加強了黨對全國人大常委會機關(guān)工作的組織領(lǐng)導。

同年12月，黨的十一屆三中全會召開。會議公報指出：為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法制化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。③作為對公報這一要求的回應(yīng)，1979年2月，五屆全國人大常委會第六次會議決定成立由80多人組成的全國人大常委會法制委員會（1983年改為法制工作委員會），彭真任主任，胡喬木等10人任副主任，這是全國人大常委會有史以來首次設(shè)立的協(xié)助常委會立法的工作機構(gòu)。同年9月，中共中央決定成立全國人大常委會法制委員會黨組。顯然成立這一黨組，與黨中央加強對當時全國人大常委會法制委員會修改憲法工作的領(lǐng)導有關(guān)。

1982年9月通過的十二大黨章對黨組作了黨執(zhí)政以來最完備的表述。十二大黨章第九章專論黨組，對執(zhí)政條件下黨組設(shè)立的原則、黨組的任務(wù)、黨組與黨委的關(guān)系等問題有了一個明確清晰的表述。1982年制定的《憲法》重申了中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導，并規(guī)定了“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！笔蠛蟮牧鶎萌珖舜笃陂g，中共中央繼續(xù)在全國人大常委會分別設(shè)立機關(guān)黨組和法制工作委員會兩個黨組，分別由秘書長、副秘書長和法工委主任、副主任組成，以加強對全國人大常委會機關(guān)和立法工作的領(lǐng)導。這兩個黨組分別直接向中共中央負責和請示報告有關(guān)重大問題。當然這兩個黨組與全國人大常委會黨組，無論在性質(zhì)、規(guī)格還是地位上都有很大區(qū)別，僅僅是全國人大常委會工作的一部分。

值得注意的是，在1977年至1988年期間，全國人大常委會一級沒有設(shè)立黨組。這與20世紀80年代初，中共中央實行“黨政分開”的執(zhí)政思路有關(guān)。1980年鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的講話中明確提出要解決黨政不分、以黨代政的問題。他說：“中央一部分主要領(lǐng)導同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作。”④在這種思想的指導下，黨的十二大黨章提出黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，“黨必須保證國家立法、司法、行政機關(guān)、經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地開展工作”。1986年，鄧小平在談到政治體制改革的問題時進一步強調(diào)：“改革的內(nèi)容，首先要黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！雹?987年黨的十三大將《中國共產(chǎn)黨黨章》第四十六條中“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導機關(guān)中成立黨組”，改為“在中央和地方各級人民代表大會、政治協(xié)商會議、人民團體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導機關(guān)中，可以成立黨組?！睋?jù)此，黨組的地位和作用在包括全國人大常委會在內(nèi)的國家政府機關(guān)呈弱化趨勢。

但是，在實際工作中，撤銷了黨組的中央和地方國家機關(guān)、經(jīng)濟組織、文化組織許多工作難以開展。特別是1989年政治風波發(fā)生之后，黨政分開的改革實踐基本上停了下來。1989年8月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于加強黨的建設(shè)的通知》，明確了黨組織的政治核心地位和領(lǐng)導作用。按照這一要求，七屆全國人大后，全國人大常委會恢復設(shè)立黨組，由委員長、中共黨員副委員長和秘書長組成，黨組書記由委員長擔任。全國人大常委會黨組受中共中央領(lǐng)導，主要職責是：就常委會行使職權(quán)中的重大問題向黨中央請示報告；保證黨中央的決策的貫徹落實。黨組根據(jù)需要不定期召開會議，由黨組書記召集和主持。隨著全國人民代表大會各專門委員會的陸續(xù)產(chǎn)生和健全，中共中央又恢復設(shè)立了全國人大常委會機關(guān)黨組，相應(yīng)撤銷了全國人大常委會辦公廳黨組和法工委黨組。

三

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為核心的第三代中共中央領(lǐng)導集體，堅持和完善人民代表大會制度，推進黨的領(lǐng)導、依法治國和人民當家的有機統(tǒng)一，不斷推進社會主義民主政治和法治中國建設(shè)。1990年3月，江澤民在參加全國人大、政協(xié)“兩會”黨員負責同志會議講話中，對人大黨組作了全面論述。一方面，人大黨組必須接受黨的領(lǐng)導，建立和健全向同級黨委的請示報告制度，保證黨的路線、方針、政策在人大工作中貫徹落實；另一方面，黨同政權(quán)機關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，黨不能代替人大行使國家權(quán)力，要善于通過人大黨組把黨的有關(guān)國家重大事務(wù)的主張，經(jīng)過法定程序變成國家意志。黨的十四大黨章將黨組的設(shè)置及其任務(wù)確定為：“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導機關(guān)中，可以成立黨組。黨組的任務(wù)，主要是負責實現(xiàn)的黨的路線、方針、政策，討論和決定本單位的重大問題，團結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務(wù)；指導機關(guān)和直屬單位黨組織的工作?！雹撄h的十五大通過的黨章完全繼承了十四大黨章有關(guān)黨組的性質(zhì)、地位和基本任務(wù)的規(guī)定。

從黨的十二大到十三大，都是由中共中央政治局委員擔任全國人大常委會委員長，委員長還沒有進入最高核心決策圈。以黨的十四大為標志，從八屆全國人大一次會議后，全國人大常委會委員長開始由中共中央政治局常委擔任，中共中央政治局常委會建立了相對穩(wěn)定的集體學習、集體調(diào)研、集體決策制度，中國進入了中央集體領(lǐng)導體制的新階段。黨的十六大報告將這種制度概括為：“黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調(diào)一致地開展工作?！薄鞍凑拯h總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系?！雹咧袊伯a(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導地位，是通過黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導來實現(xiàn)的，中國“集體領(lǐng)導制”逐漸完善鞏固。

與之相適應(yīng)，按照十六大黨章對黨組的新要求，全國人大常委會黨組的任務(wù)較之以往，增加了黨組“發(fā)揮領(lǐng)導核心作用”的規(guī)定，并增加了“做好干部管理工作”的內(nèi)容。這一修改顯然意味著更加強調(diào)黨組要承擔貫徹執(zhí)行黨的政治意志、履行重大事項決策、干部錄用以及政治協(xié)調(diào)與溝通等職能。同時，進一步明確“黨組的成員，由批準成立黨組的黨組織決定”，“黨組必須服從批準它成立的黨組織領(lǐng)導”，這就使黨組的地位更加明確，職能更加完善，設(shè)立和管理的體制更加理順。十六大黨章關(guān)于黨組的規(guī)定，十七、十八大黨章相沿未改。全國人大常委會黨組書記也一直由委員長擔任，黨員副委員長和秘書長任黨組成員。同時，全國人大常委會機關(guān)黨組也一直保留至今，負責領(lǐng)導全國人大機關(guān)自身建設(shè)工作。

黨的十八大報告提出，“要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家”。⑧黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)，要推動人民代表大會制度與時俱進，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。在中國共產(chǎn)黨五年立法規(guī)劃綱要之中，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》也在抓緊制定之中。隨著中國共產(chǎn)黨科學執(zhí)政理念和依法治國方略的推進，人大黨組的運行機制將日益完善，也必將在推動人民代表大會制度與時俱進和建設(shè)中國特色社會主義民主政治進程中發(fā)揮更加重要的作用。

注釋：

①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1257頁。

②《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社1993年版，第67頁。

③《人民日報》1978年12月24日，第一版。

④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第321頁。

⑤《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁。

⑥《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）》，法律出版社1996年版，第22頁。

⑦《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第555頁。

⑧《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版，第23頁。endprint