摘 要城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是中央提出的一項重大戰(zhàn)略決策，是解決“三農(nóng)”問題、破解二元結(jié)構(gòu)，推進我國經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的重要措施。公共財政是政府履行職能和宏觀調(diào)控的基本手段，在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中擔(dān)負(fù)著重要使命和職責(zé)。文章從宏觀和戰(zhàn)略的高度，深入論述了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大戰(zhàn)略意義，系統(tǒng)歸納了新世紀(jì)以來國家財政支持城鄉(xiāng)一體化的主要政策及其成效，客觀揭示了當(dāng)前中國城鄉(xiāng)一體化面臨的若干主要矛盾。在此基礎(chǔ)上，進一步提出近中期運用財政政策促進城鄉(xiāng)一體化的基本思路。主要政策建議：一是政府基礎(chǔ)設(shè)施投資要向農(nóng)村傾斜；二是著力完善農(nóng)業(yè)支持政策；三是建立與完善農(nóng)村剩余勞動力有效流動和轉(zhuǎn)移的新型制度政策框架；四是創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策體系。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)一體化；財政政策

中圖分類號F123；F810 文獻標(biāo)識碼A 文章編號1673-0461（2014）01-0001-12

一、充分認(rèn)識城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大戰(zhàn)略意義

2002年黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，開啟了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新紀(jì)元。2008年黨的十七屆三中全會《決定》第一次明確提出，在新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展，要把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化新格局作為根本要求，這是我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略在新時期的深化。2012年黨的十八大進一步對推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作出新的制度性安排。

所謂城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是在以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，突破城鄉(xiāng)分割、地區(qū)封鎖的各種體制、機制和思想觀點，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素自由流動、生產(chǎn)力的均衡布局、城鄉(xiāng)差別逐步縮小的一個長期、動態(tài)的過程，是全面建成我國小康社會和構(gòu)建社會公平正義核心價值體系的目標(biāo)、過程和實現(xiàn)路徑的有機統(tǒng)一。具體要求是完善促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，重點在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)、社會管理一體化等方面取得突破。因此，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在我國未來實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、全球化的現(xiàn)代化進程中，具有重大戰(zhàn)略意義。

第一，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)創(chuàng)始人阿瑟·劉易斯創(chuàng)立了著名的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模型。他認(rèn)為，處在經(jīng)濟發(fā)展初期的國家存在二元的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即以傳統(tǒng)的自給自足方式進行生產(chǎn)、勞動生產(chǎn)率低下、收入微薄的農(nóng)業(yè)部門，和以現(xiàn)代的生產(chǎn)方式進行生產(chǎn)、勞動生產(chǎn)率高、收入高的工業(yè)部門并存。勞動人口不斷地增長，因土地資源有限，土地質(zhì)量下降，造成邊際生產(chǎn)率低下，勞動力過剩，因而為現(xiàn)代工業(yè)部門輸送著源源不斷的廉價勞動力，使工業(yè)部門的剩余產(chǎn)品和資本積累增加，而工業(yè)部門資本的積累、生產(chǎn)規(guī)模的擴大將吸收更多農(nóng)村的剩余勞動力，直到農(nóng)村剩余勞動力全部被吸收為止。隨著經(jīng)濟活動從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，社會的整體生產(chǎn)力水平將得到提高，二元經(jīng)濟逐步向一元經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，各經(jīng)濟部門的勞動生產(chǎn)率、工資和生活水平將逐漸縮小或消失。我國改革開放前，城鄉(xiāng)之間一直未能建立起一種均衡增長和良性循環(huán)的關(guān)系，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)固化。改革開放以來，隨著市場機制的引入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系顯著增強。但是，迄今為止，原來計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟仍未步入良性循環(huán)的軌道。目前我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)最突出的表現(xiàn)是仍有大量農(nóng)村勞動力滯留在農(nóng)村，城鄉(xiāng)收入差距過于懸殊，到2012年仍高達3.22∶1。農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進的。在我國國民經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)階段，如果不統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，不著手從根本上改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制，不僅對擴大內(nèi)需、繁榮市場、實現(xiàn)國民經(jīng)濟良性環(huán)境和健康發(fā)展形成極大制約，而且對社會的穩(wěn)定和國家的長治久安也將帶來極大的負(fù)面影響。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，這是我國未來現(xiàn)代化進程中處理好城鄉(xiāng)關(guān)系必須遵循的基本方針，是改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的必然要求。

第二，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的不斷深入，我國農(nóng)村面貌發(fā)生了很大變化，但農(nóng)業(yè)仍處在“爬坡”階段，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還面臨許多困難和矛盾。農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)民增收緩慢、農(nóng)民權(quán)益受到侵害、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后等問題，仍困擾著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。這其中既有多年積累的老問題，也有新形勢下出現(xiàn)的新問題。必須看到，盡管我們現(xiàn)在具備了加強“三農(nóng)”工作的許多有利條件，但我國是一個發(fā)展中大國，正處于并將長期處于社會主義初級階段，農(nóng)業(yè)人口多的基本國情決定了我國解決“三農(nóng)”問題的難度比其他國家要大得多，建設(shè)社會主義新農(nóng)村必然是一項長期的歷史任務(wù)。要從根本上解決新階段的“三農(nóng)”問題，不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)，就農(nóng)村論農(nóng)村，必須重點解決制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的體制性矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾，必須從根據(jù)上改變處理國家與農(nóng)民利益分配關(guān)系的指導(dǎo)思想，必須改變原來計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分治的各種制度，減少農(nóng)民，加速農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進程，發(fā)揮城市對農(nóng)村發(fā)展的幫助和帶動作用。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為從根本上解決新時期的“三農(nóng)”問題指明了方向，是解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略舉措和根本途徑。

第三，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的行動綱領(lǐng)。黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會的宏大戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出城鄉(xiāng)收入倍增計劃，這是關(guān)系到我國經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。從目前實際看，我國雖然總體上已實現(xiàn)了小康，但還只是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康。我國現(xiàn)在人均GDP達到5 800美元的小康只是一個平均數(shù)的概念，掩蓋了較大的城鄉(xiāng)差距。城市絕大部分居民早已達到或超過了小康水平，而農(nóng)村至今尚有1.24億貧困人口。資料表明，目前城鄉(xiāng)居民收入差距大約在3.13∶1左右，而貧困地區(qū)居民收入大約只相當(dāng)于一般農(nóng)村居民收入水平的50%，而且貧困地區(qū)居民能夠享受到的基本公共服務(wù)與一般農(nóng)村也有較大差距，與城市居民比較的差距就更大了。因此，未來我國全面建成小康社會的重點和難點是占人口大多數(shù)的農(nóng)民。沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。我國現(xiàn)在達到的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康，差距主要在農(nóng)村。相對于城市來說，農(nóng)村實現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)面臨的任務(wù)要艱巨得多。如果農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)，農(nóng)民收入得不到提高，農(nóng)村發(fā)展長期滯后，全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)就難以實現(xiàn)，我國現(xiàn)代化建設(shè)的進程就會受到影響。這就要求國家要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并把小康建設(shè)的重點放在農(nóng)村，特別是加大城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，加大扶貧攻堅的力度。因此，到2020年，要建設(shè)一個惠及十幾億人口的更高水平的、更全面的、發(fā)展比較均衡的小康社會，重點和難點在農(nóng)村，這已形成共識。而把全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟和促進農(nóng)村社會進步作為重中之重，由城鄉(xiāng)分治最終走向城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，對實現(xiàn)全面建成小康社會這一目標(biāo)具有全局性的關(guān)鍵意義。

第四，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也是擴大內(nèi)需、保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的迫切需要。擴大國內(nèi)需求，是我國發(fā)展經(jīng)濟的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點。當(dāng)前，我國內(nèi)需不旺，產(chǎn)能過剩，一個重要原因就是消費需求不足。為什么不足？關(guān)鍵就是占人口大多數(shù)的廣大農(nóng)民收入不高，手中沒有錢。目前約占總?cè)丝?/2的農(nóng)村居民，有了足夠的購買力，中國農(nóng)村市場才能真正打開，擴大內(nèi)需才有了重要的基礎(chǔ)?？梢哉f，通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，切實推進“三農(nóng)”發(fā)展，切實促進農(nóng)民增收，切實改變貧困地區(qū)的落后面貌，我國經(jīng)濟發(fā)展就有了源源不斷的動力。

二、近十年公共財政支持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要政策及成效

財政的“三農(nóng)”政策實際上意味著支持和推進城鄉(xiāng)一體化的政策，這是國家財政政策的重要組成部分，也是促進農(nóng)村社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要財力保障。新世紀(jì)以來，國家財政支持“三農(nóng)”的政策不斷創(chuàng)新，力度不斷加大，范圍不斷拓寬，農(nóng)民受益程度越來越大。概括地講，近十多年國家財政新出臺的“三農(nóng)”支持政策包括八大要點：

（一）農(nóng)村稅費改革

自2000年以來我國農(nóng)村稅費改革，實行“三取消、兩調(diào)整、一改革”政策?！叭∠奔慈∠y(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費的政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消農(nóng)村勞動積累工和義務(wù)工；“兩調(diào)整”即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；“一改革”即改革村提留征收使用辦法。隨著上述農(nóng)村稅費改革政策的實行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著下降。從2004年開始，我國農(nóng)村稅費改革進入新階段，進一步實行了“三取消”的政策。即取消煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，取消農(nóng)業(yè)稅，取消牧業(yè)稅。從2005年開始農(nóng)業(yè)稅已在中國完全消失。農(nóng)村稅費改革重新調(diào)整了國家、集體與農(nóng)民的利益分配關(guān)系，通過中央財政和省級財政的財力性轉(zhuǎn)移支付彌補基層性支缺口，由此全國農(nóng)民每年減稅負(fù)擔(dān)1 335億元。

（二）對農(nóng)民實行“四項補貼”政策

“四補貼”就是針對種糧農(nóng)民實施的直接補貼、針對農(nóng)民購置良種的補貼、農(nóng)機具購置補貼及農(nóng)資綜合補貼。上述政策從2004年開始實行，當(dāng)年國家財政投入總共130多億元，到2011年已增長到1 406億元。這對增加農(nóng)民收入、刺激糧食生產(chǎn)、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，發(fā)揮了重要作用。

（三）建立農(nóng)業(yè)支持保護體系

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到提高農(nóng)業(yè)科技進步，從農(nóng)民培訓(xùn)到農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，從動植物疫病防治到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建立，公共財政通過投資、補助、貼息、稅收優(yōu)惠等不斷加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的支持力度。2012年，僅中央財政用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資金就達4 724億元。與此同時，公共財政還不斷加大對農(nóng)林生態(tài)建設(shè)與保護的支持力度。10年來，僅中央財政用于天然林資源保護工程建設(shè)和退耕還林還草工程建設(shè)的投入就達4 000多億元。2011年，中央財政又支持啟動了草原生態(tài)保護補助獎勵機制，開創(chuàng)了大規(guī)模保護草原生態(tài)環(huán)境的先河（張巖松，2013）。

（四）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

近年來，隨著國家將政府公共投資的重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，農(nóng)村的水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯提速，既有效改善農(nóng)村民生需要，又催生出更大的投資和消費需求。“十一五”時期中央對農(nóng)村公路建設(shè)投入資金達1 978億元，年均遞增30%。中央投資極大地帶動了地方對農(nóng)村公路建設(shè)的投入，五年間全社會共計完成投資9 500億元，新改建農(nóng)村公路186.8萬公里，其中新增農(nóng)村公路52.7萬公里，農(nóng)村公路總里程達到345萬公里。截止2011年底全國農(nóng)村公路（含縣道、鄉(xiāng)道、村道）里程達356.4萬公里，比十年前的2002年增長了1.7倍，年均增長幅度為11.5%；全國通公路的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的99.97%，通公路的建制村占全國建制村總數(shù)的99.38%。為加大農(nóng)田水利建設(shè)投入力度，加速改善農(nóng)田水利的薄弱環(huán)節(jié)，2011年中央一號文件明確提出了從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策要求，當(dāng)年為農(nóng)田水利建設(shè)籌集資金270億元。從2012年1月起，中央財政按20%的比例統(tǒng)籌使用各地區(qū)從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金，重點支持糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)和革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)投入1 100多億元，同比增長22%，保持了農(nóng)田水利建設(shè)公共投資較快增長的良好勢頭。

（五）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制

從2006年國家按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的總體思路，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，穩(wěn)步增加財政投入，逐步建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)經(jīng)費的農(nóng)村義務(wù)教育長效經(jīng)費保障機制。從2006年春季開學(xué)起，西部的12個省份、新疆建設(shè)兵團和中部地區(qū)享受西部政策的部分縣市全面建立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生免除學(xué)雜費，還補助學(xué)校公用經(jīng)費、免費提供教科書、補助寄宿生生活費，建立了改造維修校舍長效機制。2006年秋季中部的各省相繼建立經(jīng)費保障機制，并于2007年把“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”的惠民政策，全面推廣到中東部地區(qū)40萬所農(nóng)村中小學(xué)的近1.5億名學(xué)生，實現(xiàn)了全國范圍全面建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。2011年10月，國務(wù)院啟動農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，中央財政每年安排160多億元專項資金，為680個國家試點縣的2 600多萬農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生提供每天3元的營養(yǎng)膳食補助。通過近六年時間的努力，各級財政從教師工資、學(xué)校公用經(jīng)費、學(xué)生營養(yǎng)等多個方面，為促進農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展，逐步建立完善了全方位的經(jīng)費保障機制。

（六）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。長期以來，農(nóng)村合作醫(yī)療制度一直在部分地區(qū)運行，但是受多方面因素的影響，主要是籌資集中在農(nóng)民互助，沒有政府的參與。許多地方?jīng)]能有效堅持下來，時斷時續(xù)，保障的效果不盡理想，農(nóng)民對參與這一制度的積極性也不高。在市場化改革的沖擊下，原有的農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)難以有效承擔(dān)起農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療保障職責(zé)。從2003年起開始試點實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，著力解決農(nóng)民看病難看病貴問題，實現(xiàn)“病有所醫(yī)”。2003年至2011年，全國財政共安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助資金4 724億元，實現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全覆蓋。2011年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋全國2 637個縣（區(qū)、市），參合人數(shù)8.32億人，新農(nóng)合籌資總額達到2 047.6億元，人均籌資246.2元，補償受益人次13.15億。新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金來源中財政補助占比逐年提高，2003年啟動之初人均籌資30元標(biāo)準(zhǔn)中各級財政人均補助20元，到2011年人均籌資246.2元中各級財政人均補助200元，補助占比提高了15個百分點。2012年，各級財政對新農(nóng)合的補助標(biāo)準(zhǔn)進一步從2011年每人每年200元提高到每人每年240元，各級財政增加投入超過33億元。

（七）以農(nóng)村低保、養(yǎng)老、救助為重點的農(nóng)村社會保障制度

近年來，隨著公共財政支持力度的不斷加大，我國初步構(gòu)建了以農(nóng)村低保、養(yǎng)老、救助為重點的農(nóng)村社會保障制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)村生活困難人口提供兜底的基本保障，實現(xiàn)“困有所濟”。2007年至2011年，全國財政共安排資金1 813.5億元，支持建立健全農(nóng)村最低生活保障制度。截至2011年底，我國農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋了5 313.5萬人和2 662.6萬農(nóng)戶，比2007年農(nóng)村最低生活保障制度建立之初分別增長53.9%和69.3%；月人均最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和月人均支出水平分別為143.2元和96.4元，比2007年分別增長1倍和1.6倍。推動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，促進農(nóng)民養(yǎng)老方式實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。2009年我國開始推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點，當(dāng)年推出時覆蓋面占15%，到2011年全國有27個省、自治區(qū)的1 914個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市部分區(qū)縣開展國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點覆蓋60%的縣市。2009年至2011年，全國財政共安排城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險補助資金1 047億元。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療平臺上，我國逐步構(gòu)建農(nóng)村貧困居民醫(yī)療救助制度，實現(xiàn)“難有所助”。2003年至2011年，全國財政共安排農(nóng)村醫(yī)療救助補助資金434億元，建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度。2011年一年累計救助貧困農(nóng)村居民6 297.1萬人次，其中：民政部門資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療4 825.3萬人次，人均資助參合水平45.6元；民政部門直接救助農(nóng)村居民1 471.8萬人次，人均救助規(guī)模達到635.8元。

（八）構(gòu)建縣級基本財力保障機制

縣鄉(xiāng)財政是國家財政的基層組織，也是縣鄉(xiāng)政府的職能部門，在推進縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展、加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、促進社會穩(wěn)定和諧等方面擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。2005年開始，針對縣鄉(xiāng)財政困難狀況，財政部對縣鄉(xiāng)財政實施了“三獎一補”機制，計劃用三年左右的時間使我國縣鄉(xiāng)財政困難問題得到明顯緩解。即：對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵，對縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)和人員給予獎勵，對產(chǎn)糧大量給予獎勵，對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助。2005～2007年，中央財政每年都在增加“三獎一補”政策的投入力度，其中2005年投入150億元，2006年投入235億元，2007年投入335億元，三年投入資金總量超過700億元。“三獎一補”政策的實施產(chǎn)生了強烈的政策導(dǎo)向作用，調(diào)動了地區(qū)緩解縣鄉(xiāng)財政困難的積極性，帶動地方安排的配套資金808億元，全國791個財政困難縣共增加財力1 298億元，平均每縣（市）增加財力16 410萬元。到2007年，全國財政困難縣個數(shù)已經(jīng)由2005年的791個減少到27個，困擾多年的縣鄉(xiāng)財政困難得到明顯緩解。從2010年起中央財政全面部署建立和完善縣級基本財力保障機制，當(dāng)年安排獎補資金682億元，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障。2011年下達縣級基本財力保障機制獎補資金775億元，增長13.6%。2012年預(yù)算數(shù)更是超千億元，達到1 075億元，增長38.7%。通過中央獎補機制的建立 ，加之引導(dǎo)和激勵各地調(diào)整完善省以下財政體制，加大對縣級財政轉(zhuǎn)移支付力度，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，強化縣級財政收支管理等，從而有效提高了縣級財力保障水平，基層財政困難大大緩解。

由此可以看出，近年來財政“三農(nóng)”政策的內(nèi)容非常豐富，基本政策導(dǎo)向是，一方面取消稅費，大力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；另一方面加大對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的投入，為“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造更好的條件；同時調(diào)整財政體制，財力分配向基層傾斜，直接服務(wù)“三農(nóng)”。從財力投入看，2003～2012年中央財政累計安排“三農(nóng)”支出超過6萬億元。其中，2007～2012年，中央財政安排“三農(nóng)”投入4.9萬億元，年均增長超過23%，比同期中央財政支出年均增長率高6.6個百分點，中央財政用于“三農(nóng)”支出占中央財政總支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，增加了4.6個百分點。這就表明財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機制正在形成，也體現(xiàn)了國家財政重視“三農(nóng)”、以人為本的政策要求。

由于國家財政“三農(nóng)”政策力度大，投入多，對促進我國農(nóng)村發(fā)展起到了積極作用。農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，我國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量如糧食、棉花、糖料等已躍居世界前列；農(nóng)民收入和消費水平大大提高，恩格爾系數(shù)下降，標(biāo)志著農(nóng)民生活質(zhì)量得到顯著改善；我國扶貧工作取得歷史性突破，按照原有貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困率從30.7%下降到3%以下；城鎮(zhèn)人口比重由1978年的17.92%上升到2012年的52%。在我國一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)率先向現(xiàn)代化邁進，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已初步形成。我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的深刻變化，從根本上說是國民經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟總量擴大的結(jié)果，同時也與國家財政“三農(nóng)”政策的運用密切相關(guān)。

三、從宏觀全局認(rèn)識當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化面臨的主要矛盾

從宏觀角度觀察，盡管我國農(nóng)村社會經(jīng)濟改革發(fā)展取得顯著成效，但在工業(yè)化與城市化進程中，當(dāng)前工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間及國民收入分配關(guān)系尚未完全理順，國家資金、政策、制度等綜合資源配置向城市傾斜的格局沒有完全打破，即是說國家總體改革發(fā)展的成果在城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的分配有失均衡?，F(xiàn)就其主要矛盾和問題作些概略分析。

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的狀況尚未根本改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展仍然滯后

我國人多地少、解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是治國安邦、實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，對此在任何時候都不能掉以輕心。近些年來，我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品連年快速增長，基本滿足了市場的需求。但同時也要看到，這些年也是我國經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高和城鎮(zhèn)化推進速度最快的時期，社會對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的需求在快速增長。然而，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的狀況尚未根本改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展仍然明顯滯后。在近年農(nóng)產(chǎn)品需求旺盛的背景下，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給的增長，趕不上經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人民生活水平提高速度的跡象已經(jīng)開始顯現(xiàn)。糧、棉、油、糖、肉、奶等主要農(nóng)產(chǎn)品的進口數(shù)量在逐步增加。資料表明，2006～2011年，我國糧食進口量從3 182萬噸增加到5 809萬噸，其中大豆進口從2 824萬噸增加到5 264萬噸。此外，食用植物油進口這一期間每年在600萬噸～800萬噸之間。目前我國大豆、食用植物油進口依存度已超過50%。糧食進口量占我國糧食產(chǎn)量的比重已從2006年的6.4%逐年提高到2011年的10.17%（詳見表1）。據(jù)有關(guān)專家測算，如按我國農(nóng)產(chǎn)品單位面積的產(chǎn)量計算，目前進口糧、油等主要農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量，已相當(dāng)于我國在境外利用了6億畝以上的農(nóng)作物播種面積。在經(jīng)濟全球化背景下，合理利用國際國內(nèi)兩種資源、兩個市場，對于彌補我國農(nóng)業(yè)資源的相對不足、加強與農(nóng)產(chǎn)品出口國的經(jīng)濟合作都有利。但我國作為人口大國，對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的進口必須有度，否則就會影響國家糧食安全，影響經(jīng)濟、社會改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。因此，在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，必須加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱狀況，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，這是促進我國城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ)（陳錫文，2012）。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動和就業(yè)結(jié)構(gòu)變動不協(xié)調(diào)，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的任務(wù)仍相當(dāng)艱巨

從國際經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化必然導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，而且二者變化的速率大致接近，這是社會經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的必要前提。我國自20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的推進，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，第一產(chǎn)業(yè)比重已由1980年的30.1%下降到2011年的10.0%，第二產(chǎn)業(yè)比重由48.5%變?yōu)?6.6%，第三產(chǎn)業(yè)比重由21.4%上升為43.4%，這標(biāo)志著我國的工業(yè)化進程取得了重大進展。

問題是，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，主要是第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重過大，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重相對較小。2009年前后，發(fā)達國家第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重一般在1%～4%，而第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重都在70%以上；相對發(fā)達的發(fā)展中國家第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員比重一般在20%左右，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)多數(shù)國家在60%以上。而我國在1990年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重在60%以上，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有18.5%，即使到2011年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重仍高達34.8%，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有35.7%（詳見表2、表3）。

應(yīng)當(dāng)指出，改革開放30多年，隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，中國就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，這標(biāo)志著農(nóng)業(yè)剩余勞動力向外轉(zhuǎn)移取得了歷史性突破，2010年從事農(nóng)業(yè)的勞動力2.92億人，比1991年的3.91億人減少了0.99億人，年均減少495萬人。這對于提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和生產(chǎn)效率，促進農(nóng)民增收，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但與國際上進行比較，我國就業(yè)結(jié)構(gòu)仍嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，2011年從事第一產(chǎn)業(yè)勞動力比重34.8%，比10%的第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比重高出近25個百分點，這說明我國從事農(nóng)業(yè)的人仍太多，農(nóng)民太多，今后中長期農(nóng)業(yè)剩余勞動力向外轉(zhuǎn)移的任務(wù)仍然相當(dāng)繁重和艱巨。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展中心有關(guān)研究和模型測算，隨著經(jīng)濟增長和城市化發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力仍需逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，到“十二五”末期，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員約在2.6億左右，比2010年減少3 300萬人，到2020年僅為2.25億人，到2025年農(nóng)業(yè)從業(yè)人員2億人左右，到2030年約為1.78億人左右。這說明，今后中長期農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移任務(wù)很重，其中“十二五”期間每年需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力數(shù)量在860萬人～900萬人左右。到2020年以后，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的壓力才能夠有所減輕（見表4）。

（三）宏觀收入分配失衡，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然很大

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家分配政策進行了重大調(diào)整，一個基本政策取向是改變過去長期實行的“高積累、低消費”方針，不斷提高個人所得份額，到2011年個人所得占GDP的比重已由20世紀(jì)80年代初期的50%上升為70%。這是一個正確的選擇，對于妥善處理積累和消費的關(guān)系，提高個人收入和生活水平，調(diào)動社會各方面發(fā)展經(jīng)濟的積極性，發(fā)揮了重要作用。問題在于，在個人收入分配所得普遍提高的過程中，城鄉(xiāng)之間居民分配不均衡，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民之間的收入差距仍然大。1978年我國城鄉(xiāng)居民收入的比例為2.57∶1，1984年1.71∶1，1997年為2.47∶1，1999年為2.65∶1，2003年為3.23∶1，2005年為3.22∶1，2007年為3.33∶1，2011年仍高達3.13∶1，可以說目前城鄉(xiāng)之間的收入差距比改革開放初期還大（詳見表5）。若考慮城鄉(xiāng)之間在教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的差距，則城鄉(xiāng)之間的實際差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城鄉(xiāng)收入之間的差距。我國在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的城鄉(xiāng)收入分配不公平的加大，進一步驗證了庫茲涅茨（1955、1963）和繆爾達爾（1957）提出的發(fā)展過程中收入分配變化的原因和性質(zhì)的假說，也與線納里的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換模型所觀察到的結(jié)果一致。

農(nóng)村居民收入低速增長和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的嚴(yán)重性在于：不利于農(nóng)民生活的改善，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的良性循環(huán)。正如拉尼斯-費景漢人口流動模型表明，如果排斥農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，則工業(yè)部門也難以獲得真正的發(fā)展。所以，在城市化過程中，要注意農(nóng)業(yè)部門與工業(yè)部門的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，農(nóng)村居民收入和消費增長緩慢還導(dǎo)致了農(nóng)村消費市場份額難以擴大，直接阻礙了工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間通過商品交換和貨幣流通形成一個完整的經(jīng)濟整體，阻礙了啟動龐大的農(nóng)村消費市場。農(nóng)民收入增長緩慢，也不利于農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，千方百計增加農(nóng)民收入，有效控制城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，無疑應(yīng)當(dāng)成為下一步國家宏觀政策和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一個重要目標(biāo)。

（四）基本公共服務(wù)供給水平不高，區(qū)域、城鄉(xiāng)及人群間的供給嚴(yán)重失衡

中央十七大報告提出“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”?？梢姡龠M公共服務(wù)均等化已成為完善我國公共財政體系的一項重要內(nèi)容。近年來，根據(jù)中央部署，財政切實加大民生投入，基本公共服務(wù)取得了顯著成效?？梢哉f當(dāng)前我國基本公共服務(wù)制度體系已基本建立，基本公共服務(wù)的覆蓋面不斷擴大。但總體而言，我國基本公共服務(wù)供給不足、水平不高、發(fā)展失衡的矛盾仍較突出。

從城鄉(xiāng)情況看，農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，可及性差。在義務(wù)教育方面，2008年，城市普通小學(xué)和初級中學(xué)的生均教育經(jīng)費分別是農(nóng)村的1.2倍和1.3倍，城市普通中學(xué)高學(xué)歷教師比例幾乎是農(nóng)村的2倍。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2008年，城市每千人口病床數(shù)是農(nóng)村的4.22倍，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的2.52倍，而農(nóng)村地區(qū)的嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率則分別是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。農(nóng)村的社會保障水平也大大低于城市水平。

從區(qū)域情況看，公共服務(wù)水平與經(jīng)濟發(fā)展水平正相關(guān)，但不同地區(qū)公共服務(wù)差距大于經(jīng)濟水平差距。近年來，地區(qū)間人均GDP差異系數(shù)在逐步縮小，但公共服務(wù)方面的差異系數(shù)仍較大。2008年人均地方財政教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出差異系數(shù)為0.529，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差異系數(shù)（0.267）。2009年人均教育財政支出最高的省份是最低省份的3.95倍，人均醫(yī)療衛(wèi)生財政支出最高的省份是最低的4.75倍。再如，目前小學(xué)生均教育經(jīng)費最高和最低的省份相差近10倍，財政對新農(nóng)合的補助標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)之間最多相差4倍以上。這些數(shù)據(jù)都反映出區(qū)域間存在的巨大差距。

此外，不同人群之間的差距也較大，城鄉(xiāng)低收入家庭和社會弱勢群體基本公共服務(wù)的權(quán)益還不能得到充分保障。2006年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中就農(nóng)民工工資、就業(yè)、勞動保護、社會保障、戶籍管理制度改革等方面，提出若干指導(dǎo)性意見。這些政策與措施的實施，使農(nóng)民工的總體狀況有了一定改善。但與城鎮(zhèn)常住人口相比，農(nóng)民工在工資收入、基本公共服務(wù)等方面，仍然存在較大差距。基本社會保障在農(nóng)民工群體中的覆蓋面偏低。根據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)，目前農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工互助合作保險的比例，分別為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民工的企業(yè)補充保險、職工互助合作保險、商業(yè)保險的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。需指出的是，當(dāng)前基本公共服務(wù)中機會不平等問題較突出，對外來人口存在制度性排斥或歧視。由于不少公共服務(wù)的享受資格是與戶籍掛鉤的，非本地或非城鎮(zhèn)戶籍居民沒有資格享受。雖然近年來公共服務(wù)與戶籍脫鉤的改革在穩(wěn)步推進，但問題仍較大。例如，不能在非戶籍地上上高中和參加高考，義務(wù)教育原地入學(xué)事實上也沒有完全解決；不能在非戶籍地參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；蛐罗r(nóng)合等。農(nóng)民工是這些制度性排擠的最大受害者，因為他們收入較低，被排斥后也沒有能力從市場上購買這些服務(wù)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的機會不平等。

四、近中期公共財政支持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本思路

（一）政府及公共財政的職責(zé)定位

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在本質(zhì)上講是解決中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這種二元結(jié)構(gòu)帶來的最突出的社會問題是城鄉(xiāng)差距拉大，不僅制約了國民經(jīng)濟的良性循環(huán)和健康發(fā)展，而且危及社會穩(wěn)定乃至國家的長治久安，成為一個復(fù)雜的、重大的政治問題、經(jīng)濟問題、社會問題。解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)，是一個長期動態(tài)的過程，市場機制發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但政府的作用也非常重要。概括地講，政府在推進城鄉(xiāng)一體化中需要明確以下職責(zé)：一是制度創(chuàng)新。即從城鄉(xiāng)戶籍制度、就業(yè)制度、勞動保障制度、土地制度等多方面消除對農(nóng)民的歧視，真正實行對農(nóng)民統(tǒng)一的“國民待遇”。二是政策導(dǎo)向。要以公共財政政策為主導(dǎo)，完善國家的財政政策、稅收政策、價格政策、收入分配政策，逐步讓公共財政的陽光普照到農(nóng)村。三是強化投入。要改變過去長期以來國家的財政資源、金融資源等向城市過度傾斜的格局，切實有效地強化國家對農(nóng)村的各種投入，同時通過政策的改變吸引社會資金投入到“三農(nóng)”

之中。

財政是政府宏觀調(diào)控和履行職能的重要工具。以上關(guān)于政府職責(zé)的定位實際上也決定了公共財政在推進城鄉(xiāng)一體化中必然承擔(dān)著非常重要的使命和作用。一是公共財政通過參與國民收入分配和再分配活動，綜合利用稅收、支出、補助等政策手段，優(yōu)化宏觀收入分配格局，調(diào)節(jié)居民收入和財富的差異，加強對農(nóng)民及整個社會弱勢群體的支持和保護。二是公共財政通過積極推進財政體制創(chuàng)新，可以為財力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎(chǔ)，為我國的中西部地區(qū)、貧困地區(qū)及整個農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和基本公共服務(wù)獲取提供財力基礎(chǔ)。三是公共財政支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅具有直接的調(diào)節(jié)效應(yīng)，而且通過資金分配、財稅政策優(yōu)惠等手段，有效發(fā)揮財政的間接調(diào)節(jié)效應(yīng)或引導(dǎo)功能，也就是引導(dǎo)社會民間資金、銀行資金及國外資金等向欠發(fā)達地區(qū)、向貧困地區(qū)、向“三農(nóng)”傾斜，從而有效地推進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的相對均衡發(fā)展。

（二）若干政策建議

1. 政府基礎(chǔ)設(shè)施投資要向農(nóng)村傾斜

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善，是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，理應(yīng)作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。一是調(diào)整預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)。要按照建設(shè)重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村、國家預(yù)算內(nèi)投資主要用于農(nóng)村的要求，建議今后一個時期預(yù)算內(nèi)基建投資用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要逐步提高，增量投資比重不少于50%。在此基礎(chǔ)上，采取有效措施，探索引導(dǎo)農(nóng)民和社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效模式。二是加強農(nóng)村水、電、路等農(nóng)民需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要把解決農(nóng)民看得見、摸得著的飲水難、用電難、行路難等實際問題作為重點，加快建設(shè)進度。這不僅有助于改變農(nóng)村落后面貌，而且是擴大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟增長，促進農(nóng)民與工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要方面。三是加強縣以下中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。結(jié)合“六小工程”（即節(jié)水灌溉、人畜用水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄等）項目建設(shè)的經(jīng)驗，改變中小型農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民群眾投勞投資的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范圍。四是新時期應(yīng)該在政策導(dǎo)向順應(yīng)農(nóng)民改善基礎(chǔ)設(shè)施的迫切需要，進一步加大財政對農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”的獎補力度。要在規(guī)范的前提下開展“一事一議”公益事業(yè)建設(shè)，堅持以人為本、尊重農(nóng)民權(quán)利，著力解決偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、高寒地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域農(nóng)民最急需、最直接的民生問題。要在農(nóng)民量力的基礎(chǔ)上，財政加大獎補力度，并引導(dǎo)企業(yè)和社會捐資贊助，努力健全村級公益事業(yè)建設(shè)多元投入機制。五是重視支持農(nóng)村公共環(huán)境整治。當(dāng)前農(nóng)村這方面的工作重點包括垃圾清運、污水處理等，這是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新內(nèi)容，也是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的客觀要求。要在支持農(nóng)村整治規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，重視支持農(nóng)村公共環(huán)境整治。建議中央和地方各級財政增加農(nóng)村公共環(huán)境整治專項投入，通過以獎代補、以物抵資的方式，引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)美好家園。

2. 著力完善農(nóng)業(yè)支持政策

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根基。新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本目標(biāo)是，要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，在確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。作為政府財政政策重要組成部分的農(nóng)業(yè)支持政策，在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。具體建議：

確保財政支農(nóng)支出持續(xù)穩(wěn)定增長。我國的國情決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的重要渠道，而財政對農(nóng)業(yè)的支出則是政府支農(nóng)的主要手段。因此，強化政府支農(nóng)職能作用，完善財政支農(nóng)政策手段，首當(dāng)其沖的就是要增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，這是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，從而實現(xiàn)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的必要條件。近年來國家財政的農(nóng)業(yè)投入保持了穩(wěn)定增長的態(tài)勢，但財政農(nóng)業(yè)支出與農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求相比仍是相距甚遠(yuǎn)?？紤]到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后的狀況以及未來發(fā)展需求，今后農(nóng)業(yè)財政支持政策的一個基本取向是：采取有效措施，逐步提高財政支農(nóng)支出比重。其一，要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜。近幾年國家財政收入每年以大約一萬億的幅度遞增，建議國家財政每年新增財力分配要切出10%～15%的份額用于農(nóng)業(yè)，這是強化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。其二，建議從土地出讓凈收益、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中等渠道籌措資金，支持農(nóng)業(yè)。2011年中央已經(jīng)明確從土地出讓凈收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，建議將統(tǒng)籌比例進一步提高到15%，將土地治理納入專項支持范圍。另外要從中央和省級國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中安排一定比例專項支農(nóng)。其三，盡快出臺農(nóng)業(yè)投資法，將各級政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。從今后的趨勢看，國家為了更好地實現(xiàn)支持和保護農(nóng)業(yè)的調(diào)控目標(biāo)，改變地方農(nóng)業(yè)投資中的隨意行為，需要盡快制訂和出臺農(nóng)業(yè)投資法。立法應(yīng)將國家（包括中央和地方政府）的農(nóng)業(yè)投資行為作為規(guī)范的主要對象，同時既要明確各級政府的支農(nóng)職責(zé)，也要對其農(nóng)業(yè)投入的 數(shù)量界限作出規(guī)定，這必將促使整個農(nóng)業(yè)投資主體的行為規(guī)范，強化政府投資主體的導(dǎo)向功能。

明確農(nóng)業(yè)財政支持的方向和重點。一是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等。二是支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中國農(nóng)業(yè)已進入一個新的發(fā)展階段，面臨著戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就是要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。為此，財政要加大對“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質(zhì)飼料、區(qū)域化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、退耕還林、還草等方面的支持。三是完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。我國有2.3億個農(nóng)戶，經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)產(chǎn)品成本高，亟需完善社會化服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。在這方面，財政要增加氣象投入，建立完善各種專門性自然災(zāi)害氣象預(yù)報服務(wù)；加強對病蟲疫情監(jiān)控的投入，減輕農(nóng)民損失；增加對農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)和營銷組織建設(shè)的投入，逐步建立覆蓋全國城鄉(xiāng)、連接國際市場的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)營銷組織；支持農(nóng)民合理儲備糧食，減輕國家糧食儲備壓力。

要健全農(nóng)業(yè)補貼制度。對種糧農(nóng)民實行直接補貼，是有效增加農(nóng)民收入、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重大舉措，是調(diào)整國民收入分配格局的重要手段，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的直接實現(xiàn)形式，也是我國農(nóng)業(yè)補貼制度的重要創(chuàng)新。目前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟進入了一個新的發(fā)展階段，對健全農(nóng)業(yè)支持保護制度提出了新的要求。需要從增加規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、擴大范圍、完善機制等方面，進一步健全農(nóng)業(yè)補貼制度。一是隨著我國財力水平的提高，逐步增加直接補貼的資金總規(guī)模，逐步將補貼標(biāo)準(zhǔn)提高到能補償農(nóng)民種糧成本并能保證適當(dāng)收益的水平。二是擴大良種補貼和農(nóng)機補貼。三是進一步完善糧食直補、農(nóng)資綜合直補等各項對農(nóng)民收入的補貼制度。本著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，探索農(nóng)業(yè)補貼的多種方式。例如，為了鼓勵農(nóng)民踏踏實實種糧食，補貼資金允許適當(dāng)對種糧大戶予以傾斜。為了解決無論種什么作物，甚至種樹、養(yǎng)魚、荒蕪都可照領(lǐng)“糧食直補”的問題，可以調(diào)整為只針對糧食實際種植面積進行補貼。四是拓展對農(nóng)民補貼的領(lǐng)域。加大對農(nóng)民使用各種新技術(shù)的補貼力度，加快農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。增加用于農(nóng)業(yè)政策性保險保費的補貼，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范能力。五是強化對農(nóng)業(yè)補貼資金的監(jiān)督檢查，防止截留、擠占挪用補貼資金，保證補貼資金能夠真正落實到農(nóng)民手中（韓俊，2012）。

注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持政策的導(dǎo)向功能。農(nóng)業(yè)財政支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農(nóng)業(yè)投入。為了提高社會農(nóng)業(yè)投資的吸引力，需要通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持的導(dǎo)向功能，進一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵機制。其一，要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政支出結(jié)構(gòu)，強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，為社會投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其二，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵，以吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)。其三，要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助。還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。

3. 建立與完善農(nóng)村剩余勞動力有效流動和轉(zhuǎn)移的新型制度政策框架

如前所述，目前我國農(nóng)村勞動力仍處于就業(yè)不充分狀態(tài)，一個明顯的事實是從事農(nóng)業(yè)的勞動力占全社會的35%，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出只占全社會的10%，這是我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下、農(nóng)民收入不高，農(nóng)村仍大面積貧困的根本原因。研究表明，我國當(dāng)前及未來中長期農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的任務(wù)仍相當(dāng)艱巨，“十二五”時期每年仍需向外轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力860萬人～900萬人。因此，如何解決農(nóng)村剩余勞動力的出路是事關(guān)國民經(jīng)濟方向和現(xiàn)代化進程的一個重大戰(zhàn)略問題，也是推進城鄉(xiāng)一體化需解決的一個關(guān)鍵問題。

消除歧視，為農(nóng)民工就業(yè)提供公平的就業(yè)環(huán)境。改革開放30多年來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，對農(nóng)民就業(yè)和流動的某些束縛被解除，但在改革城鄉(xiāng)分割制度方面仍沒有邁開實質(zhì)性步伐，進城農(nóng)民工在就業(yè)、公共服務(wù)等方面仍受到各種歧視性待遇，這在相當(dāng)程度上限制了農(nóng)村剩余勞動力的流動和向外轉(zhuǎn)移。因此，必須盡快推進制度和政策創(chuàng)新，消除對農(nóng)民進城打工的歧視性規(guī)定，為農(nóng)民工就業(yè)提供公平的就業(yè)環(huán)境，以促進農(nóng)村勞動力的合理流動和向外轉(zhuǎn)移。首先要取消農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。現(xiàn)在農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)仍受到一些不合理限制，有的城市為了確保城市居民就業(yè)，限制農(nóng)民進入的行業(yè)和工種，還有的地方存在簡單粗暴地清退進城務(wù)工農(nóng)民的做法，至于農(nóng)民工和城市居民同工不同酬 、惡意拖欠農(nóng)民工工資等情況仍大量存在。這些做法既不符合市場經(jīng)濟的公平競爭原則，也沒有真正起到引導(dǎo)農(nóng)民有序流動的作用。為此，要進一步完善和規(guī)范政府對勞動力市場的管理，清理和取消各地區(qū)對農(nóng)民工進城務(wù)工的不合理限制政策和歧視規(guī)定。其次，為農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)提供平等的就業(yè)公共服務(wù)。近年來國家積極的就業(yè)政策，在職業(yè)介紹、崗位培訓(xùn)、就業(yè)扶助、創(chuàng)業(yè)支持、小額信貸、稅費減免等方面出臺了大量的優(yōu)惠政策和財力投入，但這些政策和資金主要用在了城鎮(zhèn)居民就業(yè)方面，進城務(wù)工農(nóng)民很少可以享受到。下一步應(yīng)改變這種做法，政府應(yīng)向全社會提供統(tǒng)一、規(guī)范、透明、公平的就業(yè)服務(wù)。

加強人力資本投資，大力提升農(nóng)民工的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力。我國是人力資源大國，勞動力資源豐富，現(xiàn)仍處于人口紅利期，這在一定意義上講是我國現(xiàn)代化的一個優(yōu)勢。但我國勞動力資源特別是農(nóng)村勞動力普遍存在文化水平不高、缺乏專業(yè)技術(shù)素質(zhì)、就業(yè)素質(zhì)和能力不相適應(yīng)的問題。因此，今后迫切需要繼續(xù)加強人力資本投資，逐步使我國從人力資源大國轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源強國。

從提升農(nóng)民工的就業(yè)能力和素質(zhì)看，重點需要抓住兩件事：其一，強化對農(nóng)民工的培訓(xùn)。近年來政府對農(nóng)村勞動力培訓(xùn)力度很大，包括轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程、技能就業(yè)培訓(xùn)、青年培訓(xùn)、婦女培訓(xùn)、扶貧培訓(xùn)等等。但存在的突出問題是：管理體制分散，多部門管理，形不成合力；有的培訓(xùn)針對性不強，與農(nóng)民和市場需求脫節(jié)；存在制度漏洞，加之管理滯后，一些地方政府官員與社會培訓(xùn)機構(gòu)聯(lián)合造假，騙取國家培訓(xùn)補助資金。今后對農(nóng)民工的培訓(xùn)仍要繼續(xù)實施，最重要的是要改變政府多頭投入、多部門管理的體制，由財政預(yù)算統(tǒng)一安排，確定由就業(yè)社保主管部門集中管理的新體制。另外，還要分區(qū)域制訂真正適應(yīng)農(nóng)民工需要的培訓(xùn)計劃，同時加強管理，堵塞漏洞，從而真正發(fā)揮通過培訓(xùn)提高農(nóng)民工技能和就業(yè)能力的作用。其二，大力發(fā)展職業(yè)教育。建立現(xiàn)代教育體系，是適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展、激發(fā)民族教育創(chuàng)造力、優(yōu)化教育資源配置的一項重大國策。其中，現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)是教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵和教育發(fā)展改革的重中之重。這是因為職業(yè)教育是各級各類教育中與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系最直接、與產(chǎn)業(yè)企業(yè)競爭力提高聯(lián)系最緊密、對就業(yè)貢獻最顯著的一種教育，是培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者與技能型人才的主要途徑，是把科學(xué)知識轉(zhuǎn)化為具體技能和現(xiàn)實生產(chǎn)力的橋梁，是提高勞動生產(chǎn)率的基本手段，是經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”，是促進社會融合、實現(xiàn)社會穩(wěn)定、減輕貧困程度的“萬能鑰匙”，是提升國家、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)競爭力、實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，加快發(fā)展職業(yè)教育，不僅對提高農(nóng)民工素質(zhì)、有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力具有積極作用，而且也是把我國從人力資源大國變?yōu)槿肆Y源強國的重要途徑。

在我國，職業(yè)教育受教育群體具有很大的特殊性，中職學(xué)生中超過90%來自農(nóng)村，高職學(xué)生中來自農(nóng)村和經(jīng)濟困難家庭的學(xué)生比例也相當(dāng)高。因此，公共財政更有責(zé)任加大對職業(yè)教育的資金和政策支持力度，這不僅符合公共財政改革發(fā)展的基本方向，而且對于促進社會公平與經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略性意義。我們的基本建議是：堅持政府主導(dǎo)，財政投入應(yīng)當(dāng)成為職業(yè)教育經(jīng)費保障的主渠道。一是建立未成年人基礎(chǔ)職業(yè)教育投入政府全額承擔(dān)機制，確保基礎(chǔ)能力建設(shè)、教師工資、公用經(jīng)費、免學(xué)費、補生活費足額到位，并建立逐年穩(wěn)定增長機制。二是建立準(zhǔn)基礎(chǔ)職業(yè)教育投入政府與行業(yè)企業(yè)和社會的共擔(dān)機制，形成政府主導(dǎo)，行業(yè)、企業(yè)、社會和個人參與的經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，并建立健全各方責(zé)任約束機制。三是建立高等職業(yè)教育經(jīng)費政府與社會分擔(dān)機制，分類核定高等職業(yè)院校生均培養(yǎng)成本，制定國家與個人共擔(dān)經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)。四是合理確定中央政府、省政府及市縣政府的職業(yè)教育投入職責(zé)，分級承擔(dān)職業(yè)教育經(jīng)費，建立財政預(yù)算內(nèi)職業(yè)教育投入穩(wěn)定增長機制。五是創(chuàng)新均等化轉(zhuǎn)移支付制度，建立未成年人基礎(chǔ)職業(yè)教育均等化轉(zhuǎn)移支付制度，改革完善現(xiàn)行財力均等化轉(zhuǎn)移支付的分配要素，加大未成年人基礎(chǔ)職業(yè)教育均等權(quán)重。

4. 創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策體系

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國一直實行城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉(xiāng)居民所享受公共服務(wù)存在很大差異。近十年來國家采取公共財政覆蓋農(nóng)村的各項政策，農(nóng)村公共服務(wù)如義務(wù)教育、醫(yī)院衛(wèi)生、社會保障等方面有了很大進步，但由于歷史和國情的制約，目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍差距很大。城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化是一個長期動態(tài)的過程，只能通過制度和政策完善，逐步縮小差距并最終向均等化邁進。

調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，向民生領(lǐng)域、向農(nóng)村分配傾斜。根據(jù)市場經(jīng)濟要求和我國現(xiàn)實情況，未來我國財政支出結(jié)構(gòu)的基本方向是有保有壓，增量調(diào)整要與存量調(diào)整同時推進。只有這樣，才能使基本公共服務(wù)具有更加切實可靠的財政基礎(chǔ)。一要加快行政體制改革，切實解決機構(gòu)膨脹、財政供養(yǎng)人口過多、財政負(fù)擔(dān)沉重的狀況，使行政經(jīng)費保持在一個合理的范圍內(nèi)。同時要繼續(xù)采取措施，大力減少“三公”消費支出。二是完善財政投資政策。財政要從一般競爭性領(lǐng)域的投資果斷退出，改變目前財政投資范圍過寬、撒胡椒面的狀況。三是集中財力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境等方面的支出力度。各級政府要優(yōu)先安排預(yù)算用于基本公共服務(wù)，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務(wù)相適應(yīng)。與此同時，中央和地方財政的民生投入真正向農(nóng)村傾斜。

明確提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的重點任務(wù)和方向。一是促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。盡快將高中階段教育納入義務(wù)教育范圍，進一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。全面實行免費的農(nóng)村職業(yè)教育，創(chuàng)新農(nóng)村職業(yè)教育體系。二是進一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強農(nóng)村婦幼保健，使農(nóng)民享有的公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進一步提高。三是完善農(nóng)村最低生活保障制度。健全農(nóng)村社會救助體系，建立農(nóng)村社會新型養(yǎng)老保險制度。提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策。四是建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機制。大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，推動農(nóng)村文化繁榮發(fā)展。

積極推進基本公共服務(wù)供給機制創(chuàng)新。公共服務(wù)供給機制創(chuàng)新是轉(zhuǎn)換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務(wù)供給效率、推進基本公共服務(wù)均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。一是完善公共服務(wù)的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務(wù)項目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務(wù)的各類門檻，確?；竟卜?wù)對于貧困人口的可及性。比如在推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的過程中，制度設(shè)計各類服務(wù)項目時就應(yīng)充分關(guān)注貧困人口和低收入人群對公共服務(wù)的可及時、可獲得性，應(yīng)盡可能地使貧困人口更多地、更為公平地從基本公共服務(wù)項目中受益。二是建立基本公共服務(wù)多元化供給機制，大力拓展社會扶貧。在堅持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)的原則下，探索基本公共服務(wù)多元化、多樣化供給，充分發(fā)揮社會組織在提供基本公共服務(wù)方面的積極作用，建立基本公共服務(wù)供給的市場機制，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等方面，都可以對傳統(tǒng)的預(yù)算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進行大膽改革，可以對傳統(tǒng)的預(yù)算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進行大膽改革，探索、創(chuàng)新有效的供給機制。比如，用“教育券、健康券”代替?zhèn)鹘y(tǒng)教育、衛(wèi)生經(jīng)費的撥付方式，放寬基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制，通過招標(biāo)采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式，創(chuàng)新政府基本公共服務(wù)投資體制，將原由政府包攬的直接供給職能交由市場主體行使，政府主要職責(zé)轉(zhuǎn)換到做好籌資與監(jiān)管。三是建立和完善基本公共服務(wù)需求和利益表達機制。建立和完善貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達機制，使貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、偏好如何、優(yōu)先序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當(dāng)?shù)臋C制充分表達出來 ，并通過一定的程序使這種需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎邲Q策的參考依據(jù)和行動目標(biāo)。建立和完善貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達機制對于保持地方公共物品供求關(guān)系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護社會穩(wěn)定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確?；竟卜?wù)供給充分體現(xiàn)公眾需求。[1] 陳錫文.推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化[J].求是，2012（23）.

[2] 韓俊，汪志洪.“十二五”及中長期我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移趨勢研究[J].國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告，2010年第106號.

[3] 韓俊.推進“三農(nóng)”理論和制度創(chuàng)新 開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面[J].國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告，2012年第210號.

[4] 張巖松.公共財政與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化[Z].2013年中國農(nóng)村財政研究會論壇文稿.

[5] 蘇明，張立承.農(nóng)業(yè)部2012年軟科學(xué)課題[Z].新時期公共財政支持“三農(nóng)”政策研究.

[6] 蘇明.中國包容性發(fā)展與財政政策[J].財政部財政科學(xué)研究所研究報告，2012（111）.

Abstract： The integration of rural and urban development is an important strategic policy putting forward by the Central Committee of the Chinese Communist Party. It is also a critical measure to solve problems facing China's agriculture， rural areas and farmers， to crack the dual structural problem， and to promote the sustainable development of our economy and society. Public financing is the basic means for the government to perform its functions and the macro control. It also carries critical tasks and responsibilities in promoting the integration of rural and urban development. This article，from a macro and strategic level， deeply demonstrated the strategic significance of the integration of rural and urban development，systematically concluded major national fiscal policies supporting and revealed several major contradictions facing the integration of rural and urban development. On such a basis， the article further proposed the basic thoughts employing fiscal policies to promote the integration of rural and urban development in short and mid-term. These proposals include： government investment in infrastructure inclining toward rural areas； further perfecting policies on agriculture supporting，establishing and perfecting a new policy framework which support the effective mobility and migration of the rural surplus labors； establishing a policy system which ensures basic public services equalization in both the urban and the rural areas.

Key words： the integration of rural and urban development；fiscal policy

（責(zé)任編輯：張積慧）

[3] 韓俊.推進“三農(nóng)”理論和制度創(chuàng)新 開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面[J].國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告，2012年第210號.

[4] 張巖松.公共財政與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化[Z].2013年中國農(nóng)村財政研究會論壇文稿.

[5] 蘇明，張立承.農(nóng)業(yè)部2012年軟科學(xué)課題[Z].新時期公共財政支持“三農(nóng)”政策研究.

[6] 蘇明.中國包容性發(fā)展與財政政策[J].財政部財政科學(xué)研究所研究報告，2012（111）.

Abstract： The integration of rural and urban development is an important strategic policy putting forward by the Central Committee of the Chinese Communist Party. It is also a critical measure to solve problems facing China's agriculture， rural areas and farmers， to crack the dual structural problem， and to promote the sustainable development of our economy and society. Public financing is the basic means for the government to perform its functions and the macro control. It also carries critical tasks and responsibilities in promoting the integration of rural and urban development. This article，from a macro and strategic level， deeply demonstrated the strategic significance of the integration of rural and urban development，systematically concluded major national fiscal policies supporting and revealed several major contradictions facing the integration of rural and urban development. On such a basis， the article further proposed the basic thoughts employing fiscal policies to promote the integration of rural and urban development in short and mid-term. These proposals include： government investment in infrastructure inclining toward rural areas； further perfecting policies on agriculture supporting，establishing and perfecting a new policy framework which support the effective mobility and migration of the rural surplus labors； establishing a policy system which ensures basic public services equalization in both the urban and the rural areas.

Key words： the integration of rural and urban development；fiscal policy

（責(zé)任編輯：張積慧）

[3] 韓俊.推進“三農(nóng)”理論和制度創(chuàng)新 開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面[J].國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告，2012年第210號.

[4] 張巖松.公共財政與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化[Z].2013年中國農(nóng)村財政研究會論壇文稿.

[5] 蘇明，張立承.農(nóng)業(yè)部2012年軟科學(xué)課題[Z].新時期公共財政支持“三農(nóng)”政策研究.

[6] 蘇明.中國包容性發(fā)展與財政政策[J].財政部財政科學(xué)研究所研究報告，2012（111）.

Abstract： The integration of rural and urban development is an important strategic policy putting forward by the Central Committee of the Chinese Communist Party. It is also a critical measure to solve problems facing China's agriculture， rural areas and farmers， to crack the dual structural problem， and to promote the sustainable development of our economy and society. Public financing is the basic means for the government to perform its functions and the macro control. It also carries critical tasks and responsibilities in promoting the integration of rural and urban development. This article，from a macro and strategic level， deeply demonstrated the strategic significance of the integration of rural and urban development，systematically concluded major national fiscal policies supporting and revealed several major contradictions facing the integration of rural and urban development. On such a basis， the article further proposed the basic thoughts employing fiscal policies to promote the integration of rural and urban development in short and mid-term. These proposals include： government investment in infrastructure inclining toward rural areas； further perfecting policies on agriculture supporting，establishing and perfecting a new policy framework which support the effective mobility and migration of the rural surplus labors； establishing a policy system which ensures basic public services equalization in both the urban and the rural areas.

Key words： the integration of rural and urban development；fiscal policy

（責(zé)任編輯：張積慧）