曲彩鳳++高潔++張曉豐

摘 要：課題制的管理模式在一定程度上促進(jìn)了科技經(jīng)費(fèi)的有效使用，有歷史進(jìn)步性。但是目前課題制實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些偏差，文章主要利用案例分析法和數(shù)據(jù)分析法對(duì)課題制模式的進(jìn)步性和偏差進(jìn)行分析，對(duì)國(guó)家實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目的單位法人負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步探索和改善科技經(jīng)費(fèi)管理模式提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：科技經(jīng)費(fèi) 課題制 法人負(fù)責(zé)制

中圖分類(lèi)號(hào)：G64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）06（c）-0166-06

Abstract： project management system mode promotes the use efficiency of science and technology funds to a certain extent. Its a historical progress. But there is some deviation in current project management system implementation process. In this paper， it analyzes progressive and deviation of project management system with case analysis and data analysis， in order to provide the basis for further exploring legal person responsibility system and improving the current fund management mode of science and technology.

Key Words： science and technology funds project management system legal person responsibility system

在全球化浪潮中，各國(guó)意識(shí)科學(xué)技術(shù)對(duì)提升綜合國(guó)力的效能，我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)投入比例越來(lái)越高。2012年全社會(huì)研究與試驗(yàn)發(fā)展支出超過(guò)1萬(wàn)億元，占GDP的比例約為1.98%，其中全國(guó)財(cái)政科技支出約5600.1億元，如何有效的利用和控制管理如此龐大的科研經(jīng)費(fèi)成為重要的課題。

2002年初我國(guó)全面實(shí)行課題制，課題制管理模式雖然在某種程度上彌補(bǔ)了原有經(jīng)費(fèi)管理模式的某些不足，較能夠體現(xiàn)公平、公正，能夠有效地促進(jìn)科研活動(dòng)的開(kāi)展和科研人員積極性的提高，但它也有劣勢(shì)和弊端，為此我們要對(duì)其進(jìn)行深度的剖析，不斷完善，探索科技經(jīng)費(fèi)管理的有效模式。

1 課題制模式的進(jìn)步性

1.1 較之分類(lèi)管理的模式，科技經(jīng)費(fèi)的課題制管理有其進(jìn)步性

課題制下，科技經(jīng)費(fèi)以課題為基本單元，每個(gè)課題項(xiàng)目獨(dú)立建賬，由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一收付，集中進(jìn)行賬戶(hù)管理，及時(shí)反映每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算和執(zhí)行情況。在投入方式上，課題制是申請(qǐng)單位或申請(qǐng)人在公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用的條件下進(jìn)行的，給科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)搭建一個(gè)更加寬松、更加開(kāi)放、更加公正和高效的發(fā)展平臺(tái)。在預(yù)算方式上，課題制根據(jù)課題規(guī)模以及管理工作的需要實(shí)行全額預(yù)算管理，執(zhí)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源預(yù)算與經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算。

1.2 課題制的實(shí)施有利于科研人力資源的合理分配

科研課題統(tǒng)計(jì)指標(biāo)設(shè)定和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以較為客觀、較為科學(xué)地反映課題活動(dòng)狀況，有效地為科研決策管理提供服務(wù)。

從表1中可以看出，“十五”期間，從973計(jì)劃的在研項(xiàng)目承擔(dān)人員年齡段上看，35歲以下的科研人員占40.9%，36～45歲科研人員占37.3%，46～59歲的科研人員占14.4%，60歲以上的科研人員只占7.4%，科研項(xiàng)目承擔(dān)人的人員年齡大部分集中于45歲以下，說(shuō)明973計(jì)劃的人員中，年輕人的比例很大，擁有一批真正實(shí)干的、探索進(jìn)取的新一代科研人員，這也符合973計(jì)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)之一：在相關(guān)的、重要的、探索性強(qiáng)的前沿基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，培養(yǎng)和造就適應(yīng)21世紀(jì)發(fā)展需要的高科學(xué)素質(zhì)、有創(chuàng)新能力的優(yōu)秀人才。從表1中我們也可以看到，2002年實(shí)施課題制前后，在立項(xiàng)數(shù)量和研究領(lǐng)域、研究方向也有一定的調(diào)整，從立項(xiàng)上看，2002年前后尚處于調(diào)整時(shí)期，也是低谷時(shí)期，立項(xiàng)數(shù)量相對(duì)較少，之后幾年逐漸進(jìn)入穩(wěn)定期和規(guī)范期，呈現(xiàn)逐漸上漲態(tài)勢(shì)。就研究領(lǐng)域的分布上看，973計(jì)劃始終緊緊圍繞農(nóng)業(yè)、能源、信息、資源環(huán)境、人口與健康、材料等領(lǐng)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和科技自身發(fā)展的重大科學(xué)問(wèn)題的研究，課題制實(shí)施之前更加偏重于資源環(huán)境、人口及材料等領(lǐng)域的研究，而在隨后幾年更加注重綜合語(yǔ)交叉領(lǐng)域的研究活動(dòng)，更加偏向于學(xué)科之間的交叉與融合及推動(dòng)前沿學(xué)科的發(fā)展。從經(jīng)費(fèi)構(gòu)成上看，973計(jì)劃經(jīng)費(fèi)完全來(lái)自國(guó)家撥款，“十一五”期間，國(guó)家經(jīng)費(fèi)撥款投入總額為115億元。

從863計(jì)劃和973計(jì)劃的人員構(gòu)成中，從事863計(jì)劃的人員總數(shù)明顯高于973計(jì)劃的人員總數(shù)，而如果將這些人員按照職稱(chēng)級(jí)別進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，就會(huì)看到一些差異。例如（表2），從2003年到2011年每年在973計(jì)劃中擁有高級(jí)職稱(chēng)的人員數(shù)量所占的比例都比在863計(jì)劃中擁有高級(jí)職稱(chēng)的人員數(shù)量所占的比例要高，擁有中級(jí)職稱(chēng)的人員比例在大部分年份也比863計(jì)劃中擁有中級(jí)職稱(chēng)的人員所占的比例要高，而擁有初級(jí)職稱(chēng)的人員比例則在大部分年份要比863計(jì)劃中擁有初級(jí)職稱(chēng)的人員所占的比例要低。從上述對(duì)比中也可以看到973計(jì)劃和863計(jì)劃在課題宗旨、課題選擇和課題參與人員上的不同，973計(jì)劃更加側(cè)重基礎(chǔ)領(lǐng)域的研究，更加偏重于中高級(jí)人員的參與，而863計(jì)劃的宗旨是發(fā)展國(guó)家高新技術(shù)，相對(duì)973計(jì)劃需要的中高級(jí)職稱(chēng)的人員偏低，更加注重實(shí)干型技術(shù)人員的有效利用。

1.3 有利于科技評(píng)價(jià)體系的建立與完善

國(guó)家自然科學(xué)基金對(duì)批準(zhǔn)項(xiàng)目結(jié)題和驗(yàn)收反映出科技評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，分為完成論著數(shù)（邀請(qǐng)報(bào)告、發(fā)表論文）、研究成果、獲獎(jiǎng)情況、人才培養(yǎng)。面上項(xiàng)目在國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中占有的比例最大，2011年，面上項(xiàng)目批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)為898941萬(wàn)元，占批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)總額1827450萬(wàn)元的49.2%。所以暫且從某些定量指標(biāo)如國(guó)外、國(guó)內(nèi)期刊、專(zhuān)著的發(fā)表數(shù)，發(fā)明專(zhuān)利、已推廣研究成果數(shù)量、獲得國(guó)際獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)量來(lái)考評(píng)國(guó)家自然科學(xué)基金的面上項(xiàng)目結(jié)題和驗(yàn)收情況進(jìn)行考察。endprint

從表3中可以看到自2002年課題制實(shí)行以來(lái)，面上項(xiàng)目中發(fā)表的期刊、專(zhuān)著數(shù)量以及研發(fā)專(zhuān)利的變化趨勢(shì)。2002年可以說(shuō)是一個(gè)低谷期或是一個(gè)過(guò)渡期、試用期，其后呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)，2011年發(fā)表國(guó)外期刊的數(shù)量是2001年的2.5倍，國(guó)內(nèi)期刊是2000年的3.2倍，專(zhuān)著數(shù)是2.4倍，發(fā)明專(zhuān)利數(shù)是11.8倍，研究成果已推廣的項(xiàng)數(shù)在2000年達(dá)到頂峰，2001—2002年以后下滑至低谷，之后開(kāi)始緩慢上升，到2011年達(dá)到2001年的2倍多。國(guó)際獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)在2002年達(dá)到最低數(shù)13項(xiàng)，但是到2011年國(guó)際獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)已達(dá)到2000年的2.5倍。其中，發(fā)明專(zhuān)利的數(shù)量的增幅與國(guó)內(nèi)外期刊、專(zhuān)著想比增長(zhǎng)幅度尤為明顯，究其原因與課題制的實(shí)施不無(wú)關(guān)系。課題制實(shí)施以來(lái)，科研機(jī)構(gòu)、高等院校與企業(yè)的合作越來(lái)越密切，企業(yè)投入到科研項(xiàng)目中的資金明顯增多，有投資就要有回報(bào)，企業(yè)的回報(bào)往往在適用性技術(shù)上占有很大的比例，對(duì)于文章、專(zhuān)著的需求甚少，所以引發(fā)專(zhuān)利數(shù)量的猛增，加之，許多企業(yè)在內(nèi)部設(shè)立科研部門(mén)，研究出可以迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，適合市場(chǎng)風(fēng)向的專(zhuān)利產(chǎn)品，從另一個(gè)方面也說(shuō)明，課題制實(shí)施以來(lái)，也隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，政府和企業(yè)將科研資金明顯偏重投資在適用性技術(shù)的發(fā)明和應(yīng)用上，明顯高于基礎(chǔ)研究的投資。

2 從課題制看科技經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中出現(xiàn)的偏差

2.1 從基礎(chǔ)研究投入比例分析

課題制模式預(yù)期引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由政府相關(guān)部門(mén)直接撥付轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)分配科技資源，擇優(yōu)選擇項(xiàng)目，雖然大大激發(fā)了科研人員的積極性，但是這種單一式的競(jìng)爭(zhēng)模式在許多方面顯示出它的弊病。其中很重要一點(diǎn)就是導(dǎo)致基礎(chǔ)研究和其它自由探索性這些“不適合競(jìng)爭(zhēng)性配置模式的研究領(lǐng)域也同樣實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性方式” [1]?；A(chǔ)研究和一些探索性的研究一般研究周期比較長(zhǎng)，應(yīng)用到技術(shù)領(lǐng)域成效慢，基礎(chǔ)研究的成功率較低，一般不到5%～10%，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化或企業(yè)化的也僅占2%～3%，而試驗(yàn)發(fā)展研究實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的可能性最大，成功率一般可以達(dá)到90%以上，因此試驗(yàn)發(fā)展研究獲得的科技經(jīng)費(fèi)較多，尤其是企業(yè)把大量科技經(jīng)費(fèi)投入到試驗(yàn)發(fā)展研究中，對(duì)基礎(chǔ)研究的投入極少?；A(chǔ)研究的活動(dòng)主體是高等院校和研究機(jī)構(gòu)，少數(shù)政府部門(mén)或企業(yè)也承擔(dān)基礎(chǔ)研究工作，高校和科研院所主要是通過(guò)申請(qǐng)課題的方式獲得基礎(chǔ)研究的科研經(jīng)費(fèi)，所以從課題制中也能反映出我國(guó)基礎(chǔ)研究的狀況。

從圖1中可以明顯地看到從2001到2011年10年間，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)呈持續(xù)上升的趨勢(shì)，2001年僅52.2億元，經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，2011年已達(dá)到401.8億元。實(shí)現(xiàn)了近八倍的增長(zhǎng)。但是，更應(yīng)該關(guān)注圖2和表4中的一些數(shù)據(jù)，從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展研究經(jīng)費(fèi)所占R&D經(jīng)費(fèi)比例來(lái)看（圖2），從2002年到2011年，在R&D經(jīng)費(fèi)支出中，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展研究的比重基本呈穩(wěn)定狀態(tài)，有小幅度浮動(dòng)；自2006年以來(lái)基礎(chǔ)研究的支出比例有所下降，應(yīng)用研究的支出比例也在下降，但是試驗(yàn)發(fā)展研究的比例有逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。從表4中，可以看出我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)在R&D經(jīng)費(fèi)的比例明顯很低，十幾年來(lái)一直在5%上下徘徊，說(shuō)明我國(guó)基礎(chǔ)研究長(zhǎng)期處于投入比例偏低的狀態(tài)，有些年份甚至有下降的趨勢(shì)，比如2004年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)的6%，2005—2007年持續(xù)下降到4.7%，隨后幾年沒(méi)有大幅度波動(dòng)，2011年仍為4.7%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距明顯，發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)的比例基本處于10%以上，德、英、意、法等過(guò)都在25%左右[2]。目前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)用于技術(shù)改造、技術(shù)引進(jìn)等下游的經(jīng)費(fèi)較多，而用于科技R&D、科學(xué)技術(shù)消化吸收的經(jīng)費(fèi)較少，隨著科技實(shí)力的增強(qiáng)，需要“逐漸向上游轉(zhuǎn)移”[3]，2006年及以前年度財(cái)政科技支出包括科技三項(xiàng)費(fèi)、科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科研基建費(fèi)和其他科研事業(yè)費(fèi)；2007年政府收支分類(lèi)體系改革后推動(dòng)課題制模式的競(jìng)爭(zhēng)，使得基礎(chǔ)研究的支出比例相對(duì)下降，中標(biāo)的課題側(cè)重于試驗(yàn)發(fā)展，能夠在短時(shí)間內(nèi)得到應(yīng)用，能加快技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的課題。

另外，從基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)與應(yīng)用研究、實(shí)驗(yàn)發(fā)展研究的比率對(duì)比來(lái)看，我國(guó)基礎(chǔ)研究投入的薄弱，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)失衡，2011年基礎(chǔ)研究、實(shí)驗(yàn)研究和實(shí)驗(yàn)發(fā)展研究的比例保持1∶3∶18的比例，而進(jìn)行國(guó)際橫向相比，明顯看出基礎(chǔ)研究的劣勢(shì)，如2011年美國(guó)三者比例約為1∶1∶3，法國(guó)約為1∶1.5∶1.3，日本約為1∶2∶5，韓國(guó)約為1∶2∶3。這極大阻礙了我國(guó)基礎(chǔ)研究長(zhǎng)期的強(qiáng)勁發(fā)展，也使我國(guó)自主創(chuàng)新空間受限。

2.2 從基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)來(lái)源分析

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)形成了以“中央政府”為投入主體的多渠道格局模式，政府到基礎(chǔ)研究中的比例居高不下，我國(guó)基礎(chǔ)研究90%的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于中央財(cái)政撥款，而企業(yè)投入到基礎(chǔ)研究活動(dòng)中的經(jīng)費(fèi)有限，企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研究的投入尚處于起步階段。

近10年來(lái)，我國(guó)企業(yè)投入到研發(fā)活動(dòng)中的總額和比例越來(lái)越大，從表5中可以窺見(jiàn)一斑，2003年企業(yè)投入資金占R&D總額的60%，到2008年到2011年企業(yè)資金持續(xù)達(dá)到占R&D總額的71.7%，到2011年更是達(dá)到73.9%。

從企業(yè)投入到基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展研究的經(jīng)費(fèi)比例來(lái)看，三種科技活動(dòng)的差距更加明顯。雖然企業(yè)投入到R&D活動(dòng)中的經(jīng)費(fèi)總額龐大，比例居高，但是企業(yè)到基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的比例幾乎占有極微小的比例，它們把更多的資金投入在應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展階段，如表7所示從2004年開(kāi)始到2011年，企業(yè)用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)比例一路下滑，最近幾年幾乎徘徊在0.1%這樣的低比例，而試驗(yàn)發(fā)展研究比例持續(xù)上升，居高不下。

企業(yè)作為科技創(chuàng)新的投入主體，投入到R&D活動(dòng)中的經(jīng)費(fèi)總額龐大，但我國(guó)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研究的投入尚處于起步階段，投入到基礎(chǔ)研究活動(dòng)的比例極其微小。如表6所示，從2004年到2011年，企業(yè)用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)比例一路下滑，最近幾年幾乎徘徊在0.1%，幾乎接近于零，而試驗(yàn)發(fā)展研究比例持續(xù)上升?；A(chǔ)研究處于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈的最前端，對(duì)科學(xué)技術(shù)的長(zhǎng)期發(fā)展有重要的作用。所以實(shí)施課題制這種競(jìng)爭(zhēng)性的模式使得基礎(chǔ)研究和探索性研究難以“維持生計(jì)”，不能夠得到穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持和投入，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，不利于我國(guó)科研水平躋身世界前沿領(lǐng)域，不利于高科技水平的進(jìn)一步發(fā)展，可能會(huì)帶來(lái)科技發(fā)展后勁不足的隱患。endprint

由于外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和市場(chǎng)失靈的普遍性，完全依靠市場(chǎng)對(duì)科技資源進(jìn)行配置，很難達(dá)到“帕累托”有效配置，因?yàn)椤笆袌?chǎng)不能充分地提供某些優(yōu)效產(chǎn)品或無(wú)效產(chǎn)品”[4]，因此需要政府的有效干預(yù)。所以我們?cè)谝M(jìn)課題制的過(guò)程中，不僅要看到經(jīng)費(fèi)管理模式的外在形式，更要看到，政府投入在科技投入上根本觀念上的區(qū)別和對(duì)投資方向上側(cè)重點(diǎn)的不同，哪些研究要重點(diǎn)投入，哪些研究要化大政府為小政府，放開(kāi)手由市場(chǎng)或民間資本去經(jīng)營(yíng)搞活，都是我國(guó)政府要進(jìn)行深度分析、重點(diǎn)考慮的因素。

2.3 課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行情況不到位

《關(guān)于國(guó)家科研計(jì)劃實(shí)施課題制管理的規(guī)定》中明確規(guī)定“建立與科研活動(dòng)規(guī)律相適應(yīng)的預(yù)算管理機(jī)制?！薄鞍凑諊?guó)家財(cái)政預(yù)算管理改革的總體要求，對(duì)課題實(shí)行全額預(yù)算管理，細(xì)化預(yù)算編制，并實(shí)行課題預(yù)算評(píng)估評(píng)審制度。”“歸口部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)課題預(yù)算的目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性等進(jìn)行審核，確定課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算?！?/p>

但是課題經(jīng)費(fèi)的預(yù)算存在諸多問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏科學(xué)性和合理性，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)施不到位和預(yù)算管理混亂等問(wèn)題。例如，2013年《關(guān)于申報(bào)國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)概預(yù)算的通知》中明確指出“支出概算和來(lái)源概算必須同時(shí)編制?！鼻翼?xiàng)目概算編制應(yīng)該滿(mǎn)足這樣的平衡公式：項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出概算合計(jì)=項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源概算合計(jì)。在課題執(zhí)行過(guò)程中，項(xiàng)目的預(yù)算與實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出完全相吻合的情況少之又少，往往會(huì)有些出入。課題經(jīng)費(fèi)的預(yù)算是科技經(jīng)費(fèi)管理的一個(gè)重要的核心環(huán)節(jié)，但是得不到足夠的重視，預(yù)算管理制度往往與科研活動(dòng)規(guī)律不相適應(yīng)。在申報(bào)課題過(guò)程中，課題預(yù)算經(jīng)費(fèi)由科技人員執(zhí)行編制，編制預(yù)算也是以申請(qǐng)獲得該課題為目的的，對(duì)獲取課題重視，對(duì)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算輕視的現(xiàn)象嚴(yán)重?？萍既藛T沒(méi)有聯(lián)合科技管理部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)共同協(xié)商，認(rèn)真編制經(jīng)費(fèi)核算，在財(cái)務(wù)知識(shí)和科技管理知識(shí)上缺乏專(zhuān)業(yè)性，主觀性強(qiáng)，雖然《規(guī)定》中要求細(xì)化預(yù)算編制，但這種細(xì)化難以進(jìn)行，很多高校在課題預(yù)算編報(bào)時(shí)粗枝大葉，沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，難免造成課題經(jīng)費(fèi)的預(yù)算粗糙、失實(shí)、精確性差、不能全面反應(yīng)課題成本支出，經(jīng)費(fèi)預(yù)算過(guò)多或過(guò)少的情形都會(huì)發(fā)生，在實(shí)際使用經(jīng)費(fèi)過(guò)程中有的急于花錢(qián)，不是自己的錢(qián)不花白不花，花完了才證明課題執(zhí)行的好，達(dá)到預(yù)期的效果，而有的預(yù)算金額過(guò)小或盡量節(jié)約科研資金的真正想科學(xué)使用科研經(jīng)費(fèi)的課題組往往捉襟見(jiàn)肘，也不利于科研事業(yè)的順利進(jìn)行，以上兩種情形最終都有損于科技資金的使用效益，也有悖于國(guó)家制定科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算的初衷。

《規(guī)定》中指出，對(duì)課題預(yù)算實(shí)行評(píng)審、評(píng)估制度，但是沒(méi)有明確的評(píng)審指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算效果如何，每年的預(yù)算與實(shí)際撥付的支出資金是否一致，有多大幅度的出入和偏差，怎樣的浮動(dòng)范圍才屬正常，超過(guò)幅度的預(yù)算應(yīng)如何調(diào)整和處理，都沒(méi)有詳細(xì)、具體的評(píng)估考核標(biāo)準(zhǔn)。從圖1中我們可以看到從2001年到2011年，863計(jì)劃和973計(jì)劃中央撥款程逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，11年間，863計(jì)劃的中央撥款從2001年到2011年由的6.95億元翻了15倍，達(dá)到106.4億元，973計(jì)劃也從2001年6億元的中央專(zhuān)項(xiàng)撥款上升到2011年的45億元，增長(zhǎng)了7倍多。但是這兩項(xiàng)計(jì)劃的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和控制尚不能得到具體的數(shù)據(jù)，對(duì)于科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算的來(lái)源于支出使用效果的評(píng)價(jià)更是無(wú)證可考。

3 法人負(fù)責(zé)制的引入

我國(guó)的科技計(jì)劃和科技經(jīng)費(fèi)管理改革不斷有序推進(jìn)，以達(dá)到科研經(jīng)費(fèi)管理的有效化和科學(xué)化，只有基于“雙方在深層次上的精神溝通”[5]的管理才是高效的、科學(xué)的，科研經(jīng)費(fèi)管理的最終的目標(biāo)是使“項(xiàng)目資助方、項(xiàng)目承擔(dān)人及承擔(dān)人所在單位三方利益最大化”[6]，為了協(xié)調(diào)和平衡三者之間深層次上的有效溝通，體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的目標(biāo)，“十二五”期間，科技部將全面強(qiáng)化課題承擔(dān)單位法人責(zé)任制，不斷深化科技體制改革。

3.1 法人負(fù)責(zé)制提出的社會(huì)背景和目的

課題制在發(fā)揮重要作用的同時(shí)，在一定程度上也出現(xiàn)了課題經(jīng)費(fèi)使用方面隨意性大，編制和調(diào)整課題預(yù)算不科學(xué)、不合理的問(wèn)題，課題承擔(dān)單位監(jiān)督、管理、服務(wù)弱化的現(xiàn)象?？萍紕?chuàng)新活動(dòng)的復(fù)雜化、科研規(guī)模擴(kuò)大化，科研項(xiàng)目類(lèi)型和結(jié)構(gòu)的多樣化，需要不斷調(diào)整科研組織的管理方式。要按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，建立起一套權(quán)責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理和問(wèn)責(zé)機(jī)制，鑒于項(xiàng)目承擔(dān)單位在國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）過(guò)程管理中占有重要地位，對(duì)了解項(xiàng)目研發(fā)信息、把握項(xiàng)目進(jìn)度、加強(qiáng)資源整合、監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，在課題制的實(shí)施過(guò)程中迫切需要大力強(qiáng)化課題法人單位的技術(shù)集成和統(tǒng)籌布局，明確和加強(qiáng)課題承擔(dān)單位的法人責(zé)任。

為落實(shí)項(xiàng)目承擔(dān)單位的法人責(zé)任，加強(qiáng)課題承擔(dān)單位對(duì)課題組的監(jiān)督和監(jiān)管力度，2012年2月，科技部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位法人責(zé)任的若干意見(jiàn)》，明確提出要規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理，充分發(fā)揮法人單位在經(jīng)費(fèi)使用中的審核監(jiān)督作用，承擔(dān)單位要建立健全經(jīng)費(fèi)管理制度，認(rèn)真行使經(jīng)費(fèi)管理、審核和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)還要在經(jīng)費(fèi)管理使用方面為科研人員提供必要的政策咨詢(xún)、培訓(xùn)支撐等相關(guān)服務(wù)，提高項(xiàng)目（課題）經(jīng)費(fèi)的使用效益。

實(shí)行課題單位法人負(fù)責(zé)制目的很明確，根本目的即充分發(fā)揮項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位在國(guó)家科技計(jì)劃以及國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)過(guò)程管理中的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督作用，充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目（課題）研究和管理各方積極性，促進(jìn)科技經(jīng)費(fèi)的有效使用，在有限的科技投入中達(dá)到科技成果的最大化。

3.2 推行法人負(fù)責(zé)制的要求

3.2.1 總體要求——以人為本和調(diào)動(dòng)各方積極性

堅(jiān)持以人為本，保障科研活動(dòng)順利進(jìn)行，課題承擔(dān)單位在國(guó)家科技管理相關(guān)法規(guī)范圍內(nèi)，發(fā)揮服務(wù)支撐與管理監(jiān)督的作用，加強(qiáng)申報(bào)立項(xiàng)階段的組織和指導(dǎo)，加強(qiáng)預(yù)算編制階段的咨詢(xún)和服務(wù)，加強(qiáng)課題立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)題驗(yàn)收等階段的協(xié)調(diào)和支撐，加強(qiáng)題刻經(jīng)費(fèi)使用的過(guò)程管理，做好課題的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、審核、監(jiān)督和服務(wù)工作，加強(qiáng)計(jì)劃成果的應(yīng)用推廣和產(chǎn)業(yè)化，完善內(nèi)部科研管理制度，合理安排工作，合理分配資源，提高財(cái)政資金使用效益，切實(shí)提升國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的科學(xué)化水平。endprint

同時(shí)，要充分尊重科研自主權(quán)，充分保護(hù)、調(diào)動(dòng)和發(fā)揮科研人員積極性。課題承擔(dān)單位應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)科研活動(dòng)的氛圍和環(huán)境，保證科研人員的時(shí)間投入，做好信息服務(wù)工作，優(yōu)化科研力量布局和科技資源配置，有效運(yùn)用獎(jiǎng)懲措施和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高決策機(jī)制的公平性和協(xié)調(diào)型，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮承擔(dān)單位和科研人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3.2.2 課題承擔(dān)單位的具體作用

貫徹和落實(shí)課題承擔(dān)單位法人責(zé)任制，關(guān)鍵在于課題法人單位在課題執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮好管理和服務(wù)作用。

法人單位應(yīng)立足于國(guó)家科技計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合本單位科研能力實(shí)際情況，發(fā)揮在課題申請(qǐng)和立項(xiàng)階段的組織協(xié)調(diào)，在項(xiàng)目（課題）實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮協(xié)調(diào)服務(wù)，在課題結(jié)項(xiàng)階段對(duì)課題成果的統(tǒng)籌和管理作用。同時(shí)，法人單位要實(shí)施有效的審核權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮對(duì)經(jīng)費(fèi)管理使用的審核監(jiān)督作用，完善單位的財(cái)會(huì)核算和內(nèi)部控制制度

科技法律法規(guī)跟進(jìn)和制度與科技活動(dòng)的發(fā)展總是不能完全吻合，有一定的滯后性，我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)的管理制度與科技創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)律不相適應(yīng)，出現(xiàn)一定程度的偏差，因此要轉(zhuǎn)變管理的思路和方式。法人責(zé)任制課題制實(shí)施的基礎(chǔ)上，積極地發(fā)揮著項(xiàng)目咨詢(xún)、服務(wù)、鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)的作用，如何探索進(jìn)一步調(diào)整和控制，使現(xiàn)存的科技經(jīng)費(fèi)管理制度更為合理，使科技經(jīng)費(fèi)的使用發(fā)揮最大效益，從宏觀管理上還需要由政府管理向社會(huì)共管轉(zhuǎn)變，建立從管理部門(mén)、課題承擔(dān)單位、課題組到課題負(fù)責(zé)人和科研人員的自上而下的長(zhǎng)效監(jiān)督和管理機(jī)制，同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程的公開(kāi)化、透明化，接受全社會(huì)監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)和靜態(tài)相互交錯(cuò)，不斷探索的過(guò)程，課題制的引入提高了科技經(jīng)費(fèi)的使用效益，但也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，法人負(fù)責(zé)制適時(shí)出臺(tái)，在一定程度上彌補(bǔ)了課題制的某些不足，相關(guān)措施具體如何執(zhí)行還需要進(jìn)一步的實(shí)踐和理論探索。

合理的投入和有效的管理是保證科技經(jīng)費(fèi)使用有效性的保障，沒(méi)有一成不變，永遠(yuǎn)合理有效的管理模式，必須按照國(guó)家規(guī)劃和實(shí)際發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整科技經(jīng)費(fèi)投入和配置的比例，并按照社會(huì)的發(fā)展和管理理念的不斷更新，探尋有效的管理模式，從政策、管理、機(jī)制上保證科技經(jīng)費(fèi)使用日趨有效化。

參考文獻(xiàn)

[1] 李兵，李正風(fēng).課題制制度預(yù)期及實(shí)施成效分析[J].科學(xué)學(xué)研究，2012， 30（1）：69.

[2] 周寄中.創(chuàng)新的基礎(chǔ)和源泉：創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究的投入、評(píng)估和協(xié)調(diào)[M].北京：科學(xué)出版社，2008.

[3] 羅偉.科技政策研究初探[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007：129.

[4] [美]斯蒂格利茨.政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)[M].北京：中國(guó)物資出版社，1998：71.

[5] 黃浩濤，王延中.課題制研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：45.

[6] 劉波.基于《課題制》的大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理——與美國(guó)的比較研究[J].科研管理，2003，24（1）：52.endprint

同時(shí)，要充分尊重科研自主權(quán)，充分保護(hù)、調(diào)動(dòng)和發(fā)揮科研人員積極性。課題承擔(dān)單位應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)科研活動(dòng)的氛圍和環(huán)境，保證科研人員的時(shí)間投入，做好信息服務(wù)工作，優(yōu)化科研力量布局和科技資源配置，有效運(yùn)用獎(jiǎng)懲措施和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高決策機(jī)制的公平性和協(xié)調(diào)型，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮承擔(dān)單位和科研人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3.2.2 課題承擔(dān)單位的具體作用

貫徹和落實(shí)課題承擔(dān)單位法人責(zé)任制，關(guān)鍵在于課題法人單位在課題執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮好管理和服務(wù)作用。

法人單位應(yīng)立足于國(guó)家科技計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合本單位科研能力實(shí)際情況，發(fā)揮在課題申請(qǐng)和立項(xiàng)階段的組織協(xié)調(diào)，在項(xiàng)目（課題）實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮協(xié)調(diào)服務(wù)，在課題結(jié)項(xiàng)階段對(duì)課題成果的統(tǒng)籌和管理作用。同時(shí)，法人單位要實(shí)施有效的審核權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮對(duì)經(jīng)費(fèi)管理使用的審核監(jiān)督作用，完善單位的財(cái)會(huì)核算和內(nèi)部控制制度

科技法律法規(guī)跟進(jìn)和制度與科技活動(dòng)的發(fā)展總是不能完全吻合，有一定的滯后性，我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)的管理制度與科技創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)律不相適應(yīng)，出現(xiàn)一定程度的偏差，因此要轉(zhuǎn)變管理的思路和方式。法人責(zé)任制課題制實(shí)施的基礎(chǔ)上，積極地發(fā)揮著項(xiàng)目咨詢(xún)、服務(wù)、鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)的作用，如何探索進(jìn)一步調(diào)整和控制，使現(xiàn)存的科技經(jīng)費(fèi)管理制度更為合理，使科技經(jīng)費(fèi)的使用發(fā)揮最大效益，從宏觀管理上還需要由政府管理向社會(huì)共管轉(zhuǎn)變，建立從管理部門(mén)、課題承擔(dān)單位、課題組到課題負(fù)責(zé)人和科研人員的自上而下的長(zhǎng)效監(jiān)督和管理機(jī)制，同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程的公開(kāi)化、透明化，接受全社會(huì)監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)和靜態(tài)相互交錯(cuò)，不斷探索的過(guò)程，課題制的引入提高了科技經(jīng)費(fèi)的使用效益，但也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，法人負(fù)責(zé)制適時(shí)出臺(tái)，在一定程度上彌補(bǔ)了課題制的某些不足，相關(guān)措施具體如何執(zhí)行還需要進(jìn)一步的實(shí)踐和理論探索。

合理的投入和有效的管理是保證科技經(jīng)費(fèi)使用有效性的保障，沒(méi)有一成不變，永遠(yuǎn)合理有效的管理模式，必須按照國(guó)家規(guī)劃和實(shí)際發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整科技經(jīng)費(fèi)投入和配置的比例，并按照社會(huì)的發(fā)展和管理理念的不斷更新，探尋有效的管理模式，從政策、管理、機(jī)制上保證科技經(jīng)費(fèi)使用日趨有效化。

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[5] 黃浩濤，王延中.課題制研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：45.

[6] 劉波.基于《課題制》的大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理——與美國(guó)的比較研究[J].科研管理，2003，24（1）：52.endprint

同時(shí)，要充分尊重科研自主權(quán)，充分保護(hù)、調(diào)動(dòng)和發(fā)揮科研人員積極性。課題承擔(dān)單位應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)科研活動(dòng)的氛圍和環(huán)境，保證科研人員的時(shí)間投入，做好信息服務(wù)工作，優(yōu)化科研力量布局和科技資源配置，有效運(yùn)用獎(jiǎng)懲措施和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高決策機(jī)制的公平性和協(xié)調(diào)型，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮承擔(dān)單位和科研人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3.2.2 課題承擔(dān)單位的具體作用

貫徹和落實(shí)課題承擔(dān)單位法人責(zé)任制，關(guān)鍵在于課題法人單位在課題執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮好管理和服務(wù)作用。

法人單位應(yīng)立足于國(guó)家科技計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合本單位科研能力實(shí)際情況，發(fā)揮在課題申請(qǐng)和立項(xiàng)階段的組織協(xié)調(diào)，在項(xiàng)目（課題）實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮協(xié)調(diào)服務(wù)，在課題結(jié)項(xiàng)階段對(duì)課題成果的統(tǒng)籌和管理作用。同時(shí)，法人單位要實(shí)施有效的審核權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮對(duì)經(jīng)費(fèi)管理使用的審核監(jiān)督作用，完善單位的財(cái)會(huì)核算和內(nèi)部控制制度

科技法律法規(guī)跟進(jìn)和制度與科技活動(dòng)的發(fā)展總是不能完全吻合，有一定的滯后性，我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)的管理制度與科技創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)律不相適應(yīng)，出現(xiàn)一定程度的偏差，因此要轉(zhuǎn)變管理的思路和方式。法人責(zé)任制課題制實(shí)施的基礎(chǔ)上，積極地發(fā)揮著項(xiàng)目咨詢(xún)、服務(wù)、鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)的作用，如何探索進(jìn)一步調(diào)整和控制，使現(xiàn)存的科技經(jīng)費(fèi)管理制度更為合理，使科技經(jīng)費(fèi)的使用發(fā)揮最大效益，從宏觀管理上還需要由政府管理向社會(huì)共管轉(zhuǎn)變，建立從管理部門(mén)、課題承擔(dān)單位、課題組到課題負(fù)責(zé)人和科研人員的自上而下的長(zhǎng)效監(jiān)督和管理機(jī)制，同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程的公開(kāi)化、透明化，接受全社會(huì)監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)和靜態(tài)相互交錯(cuò)，不斷探索的過(guò)程，課題制的引入提高了科技經(jīng)費(fèi)的使用效益，但也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，法人負(fù)責(zé)制適時(shí)出臺(tái)，在一定程度上彌補(bǔ)了課題制的某些不足，相關(guān)措施具體如何執(zhí)行還需要進(jìn)一步的實(shí)踐和理論探索。

合理的投入和有效的管理是保證科技經(jīng)費(fèi)使用有效性的保障，沒(méi)有一成不變，永遠(yuǎn)合理有效的管理模式，必須按照國(guó)家規(guī)劃和實(shí)際發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整科技經(jīng)費(fèi)投入和配置的比例，并按照社會(huì)的發(fā)展和管理理念的不斷更新，探尋有效的管理模式，從政策、管理、機(jī)制上保證科技經(jīng)費(fèi)使用日趨有效化。

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