張卓元

中國的經(jīng)濟體制改革是逐步向市場化的方向推進的。大體說來，可以分為四個階段：一是改革開放初期開始在經(jīng)濟活動中引入市場機制，尊重價值規(guī)律的作用，農(nóng)村實行包產(chǎn)到戶，城市企業(yè)擴大自主權(quán)，激發(fā)了經(jīng)濟活力。二是1984年十二屆三中全會確認社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟后，逐步放開農(nóng)副產(chǎn)品和小商品、工業(yè)消費品、工業(yè)生產(chǎn)資料的市場和價格，并逐步允許個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟存在和發(fā)展，在原有體制外長出一塊不斷增大的市場主體，擴大對外開放，整個社會經(jīng)濟生活迅速活躍起來。三是1992年十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，從此改革開放大步推進，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向的國有企業(yè)改革迅速展開，個體私營經(jīng)濟加快發(fā)展，財稅、金融、價格、外貿(mào)等市場化改革全面開花，到20世紀(jì)末已初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制，2001年加入世界貿(mào)易組織，中國經(jīng)濟迅速起飛。四是進入新世紀(jì)后，進入健全和完善社會主義市場經(jīng)濟體制階段。

改革進入深水區(qū)，需要攻堅克難的任務(wù)有：劃清政府和市場的邊界，使市場在資源配置中起決定性作用，深化央企改革和壟斷行業(yè)改革，克服所有制歧視讓非公經(jīng)濟平等進入市場和參與競爭，加快形成現(xiàn)代化競爭性市場體系，推進資源產(chǎn)品市場化改革，深化財稅金融和科技體制改革，完善農(nóng)村土地制度并形成城鄉(xiāng)一體化體制機制，進一步擴大對外開放等，為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，全面建成小康社會，提供強大動力和制度保障。需要特別提出的是，經(jīng)濟改革發(fā)展到完善新體制階段，必須有行政體制改革，其中主要是政府改革的配合，還要有社會、文化、生態(tài)文明等體制改革的配合，才能真正建成比較健全、完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。因此，十八屆三中全會部署全面深化改革是一項非常正確的決策。

中國漸進式經(jīng)濟改革并非單兵突進，而是采取小配套、一攬子、整體設(shè)計等方式向前推進的。1987年在受托制訂中期改革規(guī)劃時，我們就曾提出，經(jīng)濟改革要沿著兩條主線推進，一是所有制改革，形成新體制的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)；二是經(jīng)濟運行機制改革，以價格改革為中心形成新的競爭性市場體系。在20世紀(jì)八九十年代，價格改革一直走在改革最前列，初步實現(xiàn)經(jīng)濟運行機制轉(zhuǎn)軌，并逼迫企業(yè)改革迎頭趕上，從而于1998年提出國有企業(yè)三年脫困和改革任務(wù)。中國還成功實現(xiàn)以開放促改革，并在加入經(jīng)濟全球化過程中受益。我近期出版的《中國改革頂層設(shè)計》一書，正是以上述經(jīng)濟改革雙線推進的思路，論述中國經(jīng)濟改革的進程，并試圖探討其中的若干規(guī)律性。改革只有進行時，中國經(jīng)濟改革正在十八屆三中全會精神的指導(dǎo)下加勁向前。在這過程中，肯定會涌現(xiàn)許多新的規(guī)律性元素要求我們深入研究。這就要求我們不斷學(xué)習(xí)不斷探索，認真總結(jié)改革實踐的經(jīng)驗，進行理論概括和升華，以日益豐富中國特色社會主義經(jīng)濟理論體系。

新一輪改革的主要特點

中國改革是一個逐步深化的過程，每邁出一步都要經(jīng)歷無數(shù)曲折。目前的中國改革，已經(jīng)從摸著石頭過河到了改革的深水區(qū)，即改革的攻堅克難階段，全面建成小康社會的決定性階段。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度任務(wù)緊迫，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤顯著急。2013年11月十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）便是指導(dǎo)新的歷史時期全面深化改革的綱領(lǐng)性文獻。其出臺短短數(shù)月，已對中國改革發(fā)展實踐產(chǎn)生了巨大的作用和影響，于中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的深遠歷史意義與現(xiàn)實意義已經(jīng)慢慢為人所知。

中國改革開放肇始于1978年底，此后每逢雙屆的三中全會都是以改革為主題做出決定。如1984年十二屆三中全會做出了《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，1993年十四屆三中全會做出了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，2003年十六屆三中全會做出了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。然而，同上述三次改革部署相比較，此次全面深化改革部署有哪些重要特點呢？在我看來，至少有四個特點：

1.范圍不同。以往三次都是關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定，內(nèi)容涉及建立社會主義商品經(jīng)濟新體制、建立或完善社會主義市場經(jīng)濟體制等，而此次的范圍擴大到了整個中國特色的社會主義制度，以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)。改革范圍的變化，反映了中國經(jīng)過30多年的改革開放后，需要從主要推進經(jīng)濟改革擴展到全面深化經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明體制的改革，唯其如此我們才能在2020年全面建成小康社會時，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。五位一體或六位一體改革（即加上執(zhí)政黨的建設(shè)制度改革）是相互聯(lián)系相互促進的。我們看到，十八大以來，由于嚴(yán)格實行八項規(guī)定、反對四風(fēng)、加大反腐敗斗爭力度等政治體制和執(zhí)政黨的建設(shè)制度改革，政府有力地推動了經(jīng)濟等各個領(lǐng)域的改革，逐步使全面深化改革成為一股滾滾洪流、勢不可當(dāng)。

2.緊貼現(xiàn)實緊迫的經(jīng)濟問題，亮點紛呈。雖然2003年中央已做出了關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定，但是由于此后落實情況不是很好，加上幾年的大干快上以及為應(yīng)對2008年國際金融危機反應(yīng)有點過度，實行四萬億元投資刺激計劃，使國民經(jīng)濟原本已存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題更加突出，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，顯得更加刻不容緩，而這又主要靠深化改革才能從根本上解決上述長期積累的難題。針對當(dāng)前經(jīng)濟生活中突出的矛盾和問題，《決定》明確提出，中國改革已進入攻堅期和深水區(qū)，必須以強烈的歷史使命感，最大限度地調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展。為此，十八屆三中全會提出許多大膽而又必要的市場化改革主張和舉措，在經(jīng)濟領(lǐng)域就有：使市場在資源配置中起決定性作用、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)主要以管資本為主、明確公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)、探索實行負面清單的管理模式、允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、改進預(yù)算管理制度、加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、加快建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)、進一步放開現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和一般制造業(yè)等等，可謂亮點紛呈。

3.改革舉措具體明確，更加注重各個領(lǐng)域改革舉措的落實。從《決定》起草一開始，就要求按照改革總目標(biāo)要求，滾動統(tǒng)計提出了多少個改革舉措以及這些改革舉措的落實單位和時間表，最后形成16個方面、60項改革和360個改革舉措，并且強調(diào)抓緊落實。從2013年4月起草開始，中央一直大力宣傳十八大精神，廣泛凝聚改革共識。起草過程中政府就在抓改革舉措的落實，如國務(wù)院從2013年4月起分4次取消和下放約400個審批事項，建立中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)，試行負面清單管理模式，推進利率市場化，大力推進反腐敗斗爭等等。《決定》通過后，改革更是全面提速和密集出臺。有人粗略統(tǒng)計，從其通過到2014年3月初兩會召開，僅僅3個多月時間，60項改革已啟動實施的已過半數(shù)。這種情況，同十八大前十年改革處于半停滯狀態(tài)形成鮮明的對照。

4.中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，成為強有力推進改革的最高層次的組織保障?！稕Q定》提出：“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。”這是其中一個最大亮點，是落實全面改革最根本的保證?；叵?005年和2006年，曾經(jīng)有專家向中央建議，為避免改革方案受到既得利益群體的左右，克服既得利益群體對改革的阻撓和反抗，需要恢復(fù)改革初期建立的體改委或體改辦，或在國務(wù)院成立改革的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)。這些建議當(dāng)時未被采納。而現(xiàn)在成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，大大超出了當(dāng)年專家的建議和期望，是層次更高、更加權(quán)威的機構(gòu)。不僅如此，我們還欣喜地看到，2014年1月22日，在十八屆三中全會的兩個月后，中央全面深化改革小組就成立并舉行了第一次會議，由國家主席習(xí)近平親自擔(dān)任小組組長，會議審議和通過了領(lǐng)導(dǎo)小組和6個專項小組以及中央改革辦的工作規(guī)則和工作細則等，進一步吹響了改革的號角。緊接著，2月28日習(xí)近平主席又主持召開了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議，審議通過了《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2014年工作要點》、《關(guān)于十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務(wù)的研究意見》、《關(guān)于經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組重大改革的匯報》等。人們期待的改革大幕已經(jīng)拉開了。

審視前十年改革進程放緩之由

2003年以后，中國經(jīng)濟改革同頭25年相比有所放慢，這種狀況一直延續(xù)到2012年。改革放緩累積了大量的問題，亟待解決。在2010年中國社會科學(xué)院舉辦的一次經(jīng)濟論壇上，有的國外學(xué)者如新加坡東亞研究所所長鄭永年教授認為這幾年中國“無改革”。我當(dāng)時是他發(fā)言的評論人。我說，一方面上述論斷并不是很全面準(zhǔn)確的，因為2003年以來中國還是在繼續(xù)推進改革且取得了一定成效，如2005年以來上市公司股權(quán)分置改革、四大國有商業(yè)銀行整體上市、取消農(nóng)業(yè)稅、集體林權(quán)制度改革、2005年起人民幣匯率形成機制改革、成品油價格形成機制改革、增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)和個人所得稅改革、資源稅費改革、房地產(chǎn)稅改革試點、文化體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、以全覆蓋為目標(biāo)的社會保障體系建設(shè)等；另一方面，也要承認，這幾年的確沒有特別重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)以帶動全局的改革。

那么，為什么2003年以來近十年會出現(xiàn)改革進展緩慢的現(xiàn)象呢？我認為原因有以下四個：

1.上上下下專注于發(fā)展而顧不上改革。這段時間可以說從中央到地方各級，領(lǐng)導(dǎo)和干部的精力都是專注于發(fā)展而顧不上改革。由于經(jīng)濟增速很高，2007年高達14.2%，各級政府部門都幾乎用全力解決經(jīng)濟高速增長中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，如煤電油運的緊張問題，使改革難以擺上議事日程。所以有一些學(xué)者將當(dāng)時的政府稱為發(fā)展主義政府或增長主義政府。地方政府更是全力以赴抓短期GDP增速最大化，以顯示自己的政績，政府官員也因此可以獲得升遷。有的地級市市委書記說，我只抓項目，別的不管，人稱“項目書記”。抓投資、抓項目成為地方政府各部門主要工作。在方針原則上，人們常說發(fā)展中出現(xiàn)的問題要靠進一步的發(fā)展來解決，這個說法值得進一步研究。我們要做大“蛋糕”，但做大“蛋糕”后分“蛋糕”中出現(xiàn)的分配不公、差距過大等問題，光靠進一步做大“蛋糕”是很難解決的。從經(jīng)濟學(xué)原理說，生產(chǎn)、流通、分配、消費都是相對獨立的環(huán)節(jié)和過程。分配環(huán)節(jié)和過程中出現(xiàn)的問題光靠發(fā)展生產(chǎn)是難以解決的。在實踐上，有的專家認為中國現(xiàn)在就是要靠發(fā)展，通過加快發(fā)展增加經(jīng)濟總量和財政收入，以改善民生，保社會穩(wěn)定，而改革要冒較大風(fēng)險，不能期望有多少舉動，以免危及社會穩(wěn)定。這有一定道理，但不是長久之計，還會不斷積累矛盾，或使已有矛盾往后推，甚至積重難返。還是要靠改革來逐步理順體制和各方面關(guān)系，實現(xiàn)長治久安，讓老百姓過上穩(wěn)定的好日子。這才是根本之策。

2.既得利益群體的阻撓和反對。這主要體現(xiàn)在壟斷行業(yè)積重難返，改革難度較大?，F(xiàn)實的問題是，壟斷行業(yè)改革很難推進，新的廠商很難進入壟斷行業(yè)中非自然壟斷環(huán)節(jié)，競爭機制很難引入，國務(wù)院兩個“36”條很難落實。之所以如此，是因為改革受到壟斷行業(yè)既得利益群體的阻撓和反對。政府改革的難度也很大。強勢政府主導(dǎo)資源配置對政府官員有莫大好處，這個權(quán)力極難割舍，這也是審批制改革進展緩慢的原因。政府直接支配資源過多、介入經(jīng)濟過深，必然會阻礙市場對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用或決定性作用。政府改革已經(jīng)成為深化各項改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)或突破口，但這一改革因為會使相當(dāng)一部分官員利益受損而阻力重重，難有進展。

3.學(xué)界有人懷疑市場化改革產(chǎn)生的爭議影響改革的順利推進。如有的經(jīng)濟學(xué)家認為對國有經(jīng)濟中壟斷行業(yè)和壟斷企業(yè)需要進行改革是個偽命題；有的文章主張就是要實行“國進民退”；有人認為當(dāng)前主張民富優(yōu)先是奇談怪論，是挑撥人民群眾同政府的關(guān)系；有的文章把當(dāng)前居民收入差距過大歸咎于民營經(jīng)濟發(fā)展過快，動搖了公有制的主體地位等等。上述觀點的提出，引起學(xué)界的爭論，同時在一定程度上影響改革的順利推進。

4.缺少改革專門機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與強力推進。2003年國務(wù)院機構(gòu)改革把原國家體改辦同國家計委合并，組建國家發(fā)改委，這樣就不再有專司改革的機構(gòu)了。當(dāng)時主張把體改辦與國家計委合并的一個重要根據(jù)是，那幾年由國家計委提出的民航、電信等壟斷行業(yè)分拆改組的改革方案，由于能把改革和發(fā)展較好地結(jié)合起來，在發(fā)展中推進改革，比較現(xiàn)實可行，因而在實踐中被采納并初見成效。與此不同，那時體改辦等提出的方案卻未被采納。這在當(dāng)時是有說服力的，也把當(dāng)時參加機構(gòu)改革方案起草的成員說服了。但是從2003年以后八九年的實踐看，那次機構(gòu)改革后國家發(fā)改委并沒有更好地推進改革包括壟斷行業(yè)改革，反而是改革進展緩慢，究其原因，是國家發(fā)改委那幾年幾乎是全力以赴地處理經(jīng)濟高速增長中碰到的各種緊迫問題，無力顧及改革，或者抽不出更多精力來推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。這樣，原來以為把體改辦并入國家發(fā)改委有利于更好地推進包括壟斷行業(yè)改革的如意算盤落空了。2011年，原國家體改辦主任陳錦華在《國家體改委志在改革》一文中也說：“國家體改委機構(gòu)撤銷，人員沒有留住，有些重要改革也沒有繼續(xù)深化下去。體改委消亡有點兒過早了，中國還不到這一步?！?/p>

轉(zhuǎn)型以經(jīng)濟改革為引擎

轉(zhuǎn)方式、促轉(zhuǎn)型，迫切要求重啟改革議程。2012年十八大在提出全面建成小康社會任務(wù)的同時，要求全面深化改革開放，其指出，“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！?013年十八屆三中全會進一步做出了關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，共16部分、60項改革、336個改革舉措，并明確要求到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成該決定提出的改革任務(wù)。這表明中國改革已重新出發(fā)并進入新階段，即進入啃硬骨頭的攻堅階段。如果說十八大以后中國的改革征程再度出發(fā)，則可以說十八屆三中全會再次吹響了改革的號角。

改革藍圖宏大而全面，深化改革的藍圖僅經(jīng)濟領(lǐng)域就滿是亮點。經(jīng)濟領(lǐng)域的改革又以經(jīng)濟體制改革為特色。為什么全面深化改革要以經(jīng)濟體制改革為重點？根據(jù)十八屆三中全會精神，我認為，最重要的是，中國今后在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，仍應(yīng)堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力打牢中國特色社會主義的物質(zhì)基礎(chǔ)。今后無論是全面建成惠及全國14億人口的小康社會、避開中等收入陷阱進入高收入國家行列，還是到建國100周年時實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興、基本上實現(xiàn)現(xiàn)代化成為發(fā)達國家，都要求我們奮力推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

因此，需要著力完善社會主義市場經(jīng)濟體制、不斷破除各種各樣體制障礙，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激發(fā)各種社會活力和企業(yè)活力，使改革開放以來經(jīng)濟快速發(fā)展的勢頭能夠更好地持續(xù)下去。與此同時，我們也要清醒地看到，中國經(jīng)濟雖然經(jīng)過35年改革開放后的高速增長，但至今仍然是發(fā)展中國家，仍然處于而且將長期處于社會主義初級階段，人均GDP仍然遠低于世界平均水平。按照年人均純收入2300元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計算，2013年中國農(nóng)村貧困人口仍有8249萬人。中國工業(yè)化城市化的任務(wù)還很重。我們要到2020年全面建成小康社會，其首要目標(biāo)，就是實現(xiàn)GDP和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。這就要求我們實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。經(jīng)濟是基礎(chǔ)，物質(zhì)財富的增加是社會進步的基礎(chǔ)。全面建成小康社會，首先要使經(jīng)濟再上一個臺階，物質(zhì)財富有大幅度的增長，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會全面進步和轉(zhuǎn)型。

進入21世紀(jì)后，中國經(jīng)濟在快速發(fā)展過程中逐漸顯露出不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，長期粗放擴張帶來的資源和環(huán)境瓶頸制約越來越突出，面臨轉(zhuǎn)型，即從追求數(shù)量擴張規(guī)模到追求質(zhì)量、講求效率轉(zhuǎn)變的迫切任務(wù)，要求加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長和發(fā)展的方式，核心是實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)的提高、管理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。多年來的實踐告訴我們，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是一項困難重重的過程，靠理論宣傳、完善政策法律法規(guī)等效果不大，主要要靠深化改革，形成激勵經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制。這里包括：堅持和完善基本經(jīng)濟制度，形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，主要由市場機制配置資源，資源和生產(chǎn)要素價格要真實反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境和生態(tài)損害成本，加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化財政金融體制改革，各個市場主體競相通過創(chuàng)新驅(qū)動增強活力競爭力，發(fā)展成果由人民公平共享等。一句話，必須積極穩(wěn)妥地從廣度上和深度上繼續(xù)深化市場化改革，力爭到2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。

以經(jīng)濟體制改革為重點，還體現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革對其他改革的牽引作用上。經(jīng)濟體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，要求上層建筑與之相適應(yīng)。市場化改革的推進，要求市場經(jīng)濟的法治化，從而帶動民主法治等政治體制改革。社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶動了社會主義文化的大繁榮大發(fā)展，文化體制改革發(fā)展方興未艾。經(jīng)濟體制改革的深化，直接帶動勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療健康等領(lǐng)域改革的深化，并要求進一步推進科技、教育改革與之相適應(yīng)，要求建立健全的生態(tài)文明體制。

另一方面，政治等方面的改革也在促進經(jīng)濟體制改革。比如，行政管理體制改革、政府職能的轉(zhuǎn)換，對深化經(jīng)濟體制改革起著至關(guān)緊要的作用。經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系。要進一步推進市場化改革，就要緊緊抓住政府改革這個關(guān)節(jié)點，改變政府直接配置資源過多、對微觀經(jīng)濟活動干預(yù)太多、審批太多，而政府在提供公共服務(wù)加強市場監(jiān)管社會管理和保護環(huán)境方面又做得很不到位等狀況。政府改革和職能轉(zhuǎn)換，既是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，又是行政管理體制改革的著力點。經(jīng)濟活動法治化，改進和完善社會管理，更是社會主義市場經(jīng)濟健康運行的重要條件。

特別需要指出的是，十八大以來，由于嚴(yán)格執(zhí)行中央八項規(guī)定、堅持反對官僚主義形式主義享樂主義奢靡之風(fēng)、加大反腐敗斗爭力度，社會風(fēng)氣大有好轉(zhuǎn)，提高了中央權(quán)威，為深化改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件。所以，經(jīng)濟體制改革和政治、文化、社會、生態(tài)文明體制改革是相輔相成、相互促進的。以經(jīng)濟體制改革為重點，并不是不重視其他改革，而是為了更好地全面深化改革。

十大命題影響中國走向

既然經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，那么十八屆三中全會決定關(guān)于經(jīng)濟體制改革的部分，有哪些可圈可點之處呢？我認為，其中至少有十個意義重大且顯而易見的經(jīng)濟改革命題，將對中國未來走向產(chǎn)生深遠影響。

1.明確市場在資源配置中起決定性作用。用市場在資源配置中起決定性作用的提法，代替我們已沿用21年的市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的提法。決定性和基礎(chǔ)性只有兩字之差，但含義卻有相當(dāng)大的區(qū)別。決定性作用能夠更加確切和鮮明地表達市場機制對資源配置的支配作用，更好地反映市場經(jīng)濟的基本規(guī)律即價值規(guī)律的內(nèi)在要求。市場的決定性作用的提法還特別針對政府在一個時期以來嚴(yán)重的越位現(xiàn)象，如地方政府公司化傾向嚴(yán)重，妨礙市場對資源配置決定性作用的發(fā)揮，進而妨礙市場主體活力的增強和整體經(jīng)濟效率的提高。針對這種現(xiàn)象，就要像《決定》指出的那樣申明：“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律。”中國很多經(jīng)濟學(xué)家都反復(fù)講過，迄今為止的中外實踐表明，市場配置資源是最有效率的，市場經(jīng)濟就是由市場配置資源的經(jīng)濟，但是指出市場對資源配置起決定性作用卻是十八屆三中全會第一次提出來的，說明在此問題上已經(jīng)走在了理論界前面。

其中要探討的是，在市場起決定性作用下中央政府和地方政府職能如何轉(zhuǎn)換的問題。既然做這種變更是為了進一步強調(diào)市場在資源配置中的作用，進一步從廣度和深度上推進市場化改革（著力解決政府對資源的直接配置過多、對微觀經(jīng)濟活動干預(yù)過多和審批過多；政府對市場監(jiān)管不到位、影響公平競爭環(huán)境的形成和健全；政府公共服務(wù)和社會管理不到位或缺位，遠不能滿足老百姓的需求；政府沒有很好地依法打破各種形式的行政壟斷甚至采取一些歧視性政策，妨礙非公有制經(jīng)濟的發(fā)展等問題），這就要求政府轉(zhuǎn)型，從越位領(lǐng)域退出，填補和做好原來缺位和不到位的工作，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換。具體來說，《決定》指出“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)”，可見要落實市場在資源配置中起決定性作用，關(guān)鍵要推進政府改革，劃清政府和市場的邊界。政府要從多年來介入過深的經(jīng)濟活動中逐步退出，大幅度減少政府對資源的直接配置，最大限度地減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理，提高效率。同時加強服務(wù)職能，即從無所不能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、服?wù)型政府、法治型政府。這會觸及一些政府官員的利益，需要中央強有力的推動才能邁步，同時也要不斷研究和總結(jié)改革實踐經(jīng)驗，尋找和推廣好的做法和經(jīng)驗，以便更好地發(fā)揮政府作用。

2.重申積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。中國經(jīng)過35年的改革開放，伴隨著經(jīng)濟的高速增長，國有資本、集體資本、非公有資本都呈現(xiàn)幾十倍上百倍的增長，居民儲蓄存款也大量增加，到2013年8月，居民儲蓄余額已達43萬億元，其中定期存款超過27萬億元。在這種情況下，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，能更好地充分動員各種資本，打破所有制界限，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟出力；能夠讓民間資本更好地參加國有企業(yè)公司制股份制改革，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，提高市場競爭力；允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。統(tǒng)計資料表明，混合所有制企業(yè)的經(jīng)濟效益高于國有企業(yè)，因此，國有企業(yè)要盡可能引進非國有的戰(zhàn)略投資者。明確混合所有制是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，也有利于民間資本與國有資本同等使用生產(chǎn)要素和同等受益。

可以說，混合所有制經(jīng)濟是股份制經(jīng)濟的升級版。股份制經(jīng)濟不一定是混合所有制經(jīng)濟，如一些發(fā)達國家的股份公司一般是私人資本的集合而不是不同所有制資本的集合，但混合所有制經(jīng)濟肯定是股份制經(jīng)濟。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，為深化國有企業(yè)改革進一步指明了方向，有數(shù)據(jù)表明，混合所有制經(jīng)濟比國有經(jīng)濟資產(chǎn)營運效率高、創(chuàng)新能力強?；旌纤兄平?jīng)濟既可以國有資本控股，也可以非公有資本控股?？梢韵胂?，隨著經(jīng)濟發(fā)展和改革深化，產(chǎn)權(quán)多元、自主經(jīng)營、治理規(guī)范的混合所有制經(jīng)濟，將會有長足的發(fā)展，成為社會主義市場經(jīng)濟的主要微觀主體。因此，今后需要加強對混合所有制經(jīng)濟的研究，包括如何完善法規(guī)、政策，健全治理結(jié)構(gòu)，真正做到在一個經(jīng)濟單位內(nèi)部各類資本都能得到同等保護產(chǎn)權(quán)、同等使用生產(chǎn)要素、同等受益的權(quán)利，從而促進混合所有制經(jīng)濟健康發(fā)展。

3.國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)從管企業(yè)到以管資本為主。也就是只當(dāng)老板，不當(dāng)婆婆。《決定》提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能的重大轉(zhuǎn)變。過去國資委主要是管國有企業(yè)，既當(dāng)老板又當(dāng)婆婆，今后要求以管資本為主，也就意味著國資委主要管國有資本的配置。所以要求組建國有資本運營公司和投資公司，主要運作國有資本，同時借鑒國內(nèi)外許多資本運營公司和投資公司的做法和經(jīng)驗，比如新加坡的淡馬錫公司和中國匯金公司的資本運營和投資控股等做法，結(jié)合實際，認真研究探索最佳模式。同時還明確指出，國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，其重點是提供公共服務(wù)、發(fā)展重要的前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。國資委今后以管資本為主，將更好地促進混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展。

這意味著，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革進入一個新的階段?？磥?，今后需要很好地界定國有資本的職能?！稕Q定》還要求，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。這是受到廣大人民群眾歡迎的舉措，同時也是一個相當(dāng)高的要求，如何逐步落實，也要很好地研究。過去有關(guān)部門把一些原本應(yīng)記入成本的項目，如下崗職工補助、企業(yè)辦大集體員工工資補貼等，也列到利潤中，然后再從企業(yè)上繳利潤中支付上述費用，造成利潤虛增，今后需要提高財務(wù)報表的真實性和準(zhǔn)確性。如何提高企業(yè)財務(wù)報表的真實性和透明度，很值得我們認真研究。

4.對個體私營等非公有制經(jīng)濟的地位和作用更加肯定?！稕Q定》第一次明確指出，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。還說，公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)；在加強監(jiān)管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起成立中小型銀行等金融機構(gòu)。

5.強調(diào)建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。這是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。建立和健全現(xiàn)代市場體系，是推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化的根本前提。為此，要建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，完善主要由市場決定價格的機制，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策的行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當(dāng)競爭，建立健全社會征信體系等。

6.探索和實行負面清單的管理模式。首次提出實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領(lǐng)域。探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單的管理模式。按照這一制度，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領(lǐng)域，也就是“非禁即入”，是投資準(zhǔn)入和市場監(jiān)管的重大改革。這意味著將實現(xiàn)由“嚴(yán)進寬管”的審批制度向“寬進嚴(yán)管”的備案制度的轉(zhuǎn)變，市場監(jiān)管由事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向事中和事后監(jiān)管為主。這是中國加快現(xiàn)代市場體系建設(shè)邁出的實質(zhì)性步伐。實行負面清單制度，是市場經(jīng)濟國家的通行做法，可以提高市場監(jiān)管的透明度和法治化水平，較好解決對非公有制經(jīng)濟的歧視性問題，對營造公平競爭市場環(huán)境至關(guān)重要?，F(xiàn)在中國上海自由貿(mào)易區(qū)正在進行試驗，取得經(jīng)驗后可逐步在全國推廣。當(dāng)然，在開頭，負面清單的單子會比較長，需要研究的是單子如何切合中國實際，如何隨著經(jīng)濟發(fā)展、改革深化逐漸縮減，如何借鑒國外一些成功做法和經(jīng)驗為我所用等。

7.加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。2003年十六屆三中全會決定已提出開征房地產(chǎn)稅，但是一直沒有付諸實施，只是兩三年前在上海和重慶市進行試點?，F(xiàn)在明確要求加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，意味著要真抓實干了。房地產(chǎn)稅是一般市場經(jīng)濟國家都實行的，是地方稅的主要稅種，并且對抑制房地產(chǎn)的投機和投資需求有重要作用，大量實踐經(jīng)驗證明這是促進房地產(chǎn)市場健康運行的良策。我們要加快房地產(chǎn)稅立法，并適時開征，逐步使房地產(chǎn)稅成為地方稅的一個主要稅種。

這個問題引申開來，就是一個如何完善地方稅體系的問題。中國目前地方稅稅種少，稅收少得可憐，有的地區(qū)80%的政府支出靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付，這在一定程度上刺激地方政府拼資源、拼環(huán)境，并違規(guī)實行優(yōu)惠電價、地價等發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)，以便得到更多的增值稅分成，形成惡性競爭和加重產(chǎn)能過剩。完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度、構(gòu)建和完善地方稅體系，成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。發(fā)達的市場經(jīng)濟國家地方稅主要有兩個稅種，一為房產(chǎn)稅，二為消費稅（價外稅）。我想中國將來也許要參考這種稅制。《決定》提出，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革；調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。這是非常重要的改革舉措。我們要認真研究在中國如何開征房地產(chǎn)稅的問題，立好法，適時開征，并要考慮好如何逐步完善，使其逐漸成為地方稅的一個主要稅種。消費稅的問題也要認真研究，包括研究如何使消費稅逐漸成為覆蓋全部消費品的價外稅，成為地方稅的另一個主要稅種，與此同時要適當(dāng)降低增值稅稅率，比如降低三四個百分點，以支持開征作為價外稅的消費稅，盡量使消費者不至于加重負擔(dān)。這也是一個很復(fù)雜的問題，有待各方面認真研究，提出可行方案。

8.允許地方政府通過發(fā)債等多種方式擴寬城市建設(shè)融資渠道。同時，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。這對建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制非常重要。中國地方政府債務(wù)這幾年無序擴張，根據(jù)國家審計署2013年12月30日公布的關(guān)于地方政府債務(wù)的審計結(jié)果，地方政府債務(wù)的規(guī)模已從2011年底的10.7萬億元，增加到2013年6月底的17.9萬億元，相當(dāng)于GDP的33%，各方面都認為風(fēng)險很大，急需規(guī)范和約束?！稕Q定》提出的措施，正是規(guī)范和約束地方債務(wù)的重大舉措，也有利于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的健康發(fā)展。

9.加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。這標(biāo)志著中國對外開放又進入一個新的起點。建立中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)是新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設(shè)好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。在推進現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)?，F(xiàn)在，上海自貿(mào)區(qū)已試行負面清單制度，金融領(lǐng)域和其他現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放力度也不小，正在積累經(jīng)驗過程中。

10.保障改革扎實推進、落到實處。全面部署的60條改革項目、336個改革舉措，關(guān)鍵在于落實。首先要堅決實施，不能說了不做，當(dāng)作官樣文章放在一旁。盡管知易行難，也要迎難而上，勇往直前。同時要列出具體時間表，分步落實，不能一擁而上。要注意防止有的部門和地方不是嚴(yán)格依據(jù)中央要求推進改革，而是從本部門和地方利益出發(fā)自行其是，使改革變樣，阻礙改革的順利推進。也不能完全按先易后難的次序推進改革，把難題留到最后。《決定》說得很清楚，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！彼裕J真研究怎樣分步落實全部改革舉措也是很重要的。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，這是使各項改革落到實處的最重要組織保證。

一般預(yù)計，按照十八屆三中全會以來中國加快全面深化改革的勢頭，中國有希望到2020年建成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，基本完成從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的根本性轉(zhuǎn)變。