摘 要：我國是世界上受地質(zhì)災(zāi)害危害最嚴(yán)重的國家之一，在與災(zāi)害的斗爭中形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、災(zāi)害分級(jí)管理、屬地管理為主的災(zāi)害管理機(jī)制，起到了顯著作用，但這種過于依賴政府的災(zāi)害管理機(jī)制越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求。本文在分析現(xiàn)有地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制存在問題的基礎(chǔ)上，分析并借鑒國外發(fā)達(dá)國家在災(zāi)害治理上有效經(jīng)驗(yàn)，提出在我國推行地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理社會(huì)化的對(duì)策建議。（本文原刊于南京師大學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版2014年8月）

關(guān)鍵詞：地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)化管理；借鑒

基金項(xiàng)目：國家科技支撐計(jì)劃課題：地震擾動(dòng)區(qū)重大滑坡泥石流災(zāi)害防范技術(shù)綜合研究與集成；項(xiàng)目編號(hào)：2011BAK12B09

1 引言

近年來，我國受特殊的地質(zhì)地貌、氣候異常、生態(tài)脆弱和人類不合理的活動(dòng)的影響，地震、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)[1]，影響范圍廣，程度深，損失重，給人民生命財(cái)產(chǎn)、國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重危害，而且受全球氣候變化和地殼運(yùn)動(dòng)規(guī)律影響，地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展具有加重趨勢。

在與災(zāi)害的斗爭中，我國逐步建立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、災(zāi)害分級(jí)管理、屬地管理為主的減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制，災(zāi)害管理能力大幅度提高。但地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及到政府、市場、社會(huì)等諸多方面，我國過分依賴政府的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和發(fā)達(dá)國家相比應(yīng)急效果十分顯著，但在法律體系建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、市場機(jī)制建立、社會(huì)參與程度等方面的差距導(dǎo)致災(zāi)害常態(tài)管理不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，因此學(xué)習(xí)并借鑒發(fā)達(dá)國家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化管理的經(jīng)驗(yàn)，無論對(duì)今后救災(zāi)，還是對(duì)社會(huì)的不斷進(jìn)步，都將十分有益。

2 我國地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理社會(huì)化存在的問題

2.1 法制建設(shè)不足

首先是災(zāi)害對(duì)策法律體系不完整。自20世紀(jì)80年代以來，我國頒布了30多部防災(zāi)減災(zāi)或相關(guān)的法律、法規(guī)，但一直缺少一部防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，高層立法少，立法層次低，與地質(zhì)災(zāi)害相關(guān)的法律只有《中華人民共和國防震減災(zāi)法》由人大頒布，其他都是一些條例、制度或辦法，；其次是災(zāi)害管理過程環(huán)節(jié)立法缺失，“一事一法”、“條條分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，單項(xiàng)立法主要集中在防災(zāi)、抗災(zāi)環(huán)節(jié)，在救災(zāi)特別是災(zāi)后救助和重建等方面缺乏綜合性制度安排，基本處于空白；分散式的災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律體系在應(yīng)對(duì)復(fù)雜災(zāi)害面前依然顯的蒼白無力。第三是法律內(nèi)容籠統(tǒng)， 抽象而破碎，可操作性差。不少條文提目標(biāo)，喊口號(hào)，但具體怎么落實(shí)，規(guī)定不清楚，缺乏相應(yīng)制度安排；第四是有法不依，執(zhí)法不到位。我國災(zāi)害管理在很大程度上僅僅依靠政府的權(quán)威，依靠行政管理，而不是依靠法律，政治化問題比較嚴(yán)重，災(zāi)害管理中的依法管理意識(shí)淡薄。第五是防災(zāi)減災(zāi)方面修法步伐滯后，沒有發(fā)揮法律超前預(yù)防的作用。

2.2 政府災(zāi)害管理職能的頂層設(shè)計(jì)不足

災(zāi)害的公共危害性決定了災(zāi)害管理是國家行政工作的重要部分，政府必然成為風(fēng)險(xiǎn)管理的核心主體，但我國一直缺少一個(gè)獨(dú)立常設(shè)性的災(zāi)害管理部門，國家減災(zāi)委員會(huì)不是實(shí)體，而僅僅是一個(gè)由近30個(gè)部委組成的部級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。就地質(zhì)災(zāi)害而言，就至少涉及民政部、中國地震局、中國氣象局應(yīng)急減災(zāi)與公共服務(wù)司等二十幾個(gè)部門，各部門自成體系，互不隸屬， 缺乏橫向聯(lián)系；這種條塊分割割裂了災(zāi)害管理各個(gè)環(huán)節(jié)的邏輯聯(lián)系，各部門缺少互通互聯(lián)，資源共享的有效機(jī)制，災(zāi)害突發(fā)時(shí)難以快速有效的整合資源，難以實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，削弱了應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力；災(zāi)前防范與災(zāi)害恢復(fù)過程中管理力量分散，難以有效協(xié)調(diào)和指揮，容易造成職能分散、重疊或缺位，導(dǎo)致管理效率低下。其次，政府的災(zāi)害管理職能存在超前、滯后和不足，“超前”是指政府在災(zāi)害管理中越位，管的過度、過細(xì)，“全能”的政府權(quán)力延伸到社會(huì)層面并進(jìn)行干預(yù)， 導(dǎo)致災(zāi)害管理過度依賴政府，弱化了社會(huì)的作用，同時(shí)政府陷入災(zāi)害-政府救助-重建-同樣的災(zāi)害-政府再救助的惡性循環(huán)，背上了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)把減災(zāi)作為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展重要保障的目標(biāo)?！皽蟆笔侵刚蔽?，表現(xiàn)為防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃不足，如我國城鎮(zhèn)建設(shè)中災(zāi)害設(shè)防只考慮地震和洪水兩個(gè)危險(xiǎn)性因素，而其它的諸如滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害都不在考慮范圍之內(nèi)；地方政府功利主義的政績觀導(dǎo)致災(zāi)害防范投入不夠，機(jī)制欠缺，缺少全盤統(tǒng)籌、科學(xué)調(diào)度。“不足”是指政府公共服務(wù)意識(shí)不足，社會(huì)管理職能不到位，如救助項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)不明確，安全文化意識(shí)教育與訓(xùn)練缺少常態(tài)化，對(duì)于災(zāi)害相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和NGO資源管理協(xié)調(diào)差等。

2.3 缺乏有效發(fā)揮社會(huì)功能的災(zāi)害管理作用機(jī)制

首先從法律上對(duì)社會(huì)單元的權(quán)利和義務(wù)缺乏明確的界定，缺乏對(duì)災(zāi)害救助專業(yè)機(jī)構(gòu)、NGO、社區(qū)、志愿者的地位、責(zé)任和義務(wù)的明確規(guī)定，社會(huì)組織在防災(zāi)救災(zāi)中的功能與作用不受政府重視；其次，缺乏在災(zāi)害管理中有效地發(fā)揮社會(huì)組織作用的機(jī)制， 缺少對(duì)社會(huì)組織資源的有效管理和協(xié)調(diào)，社會(huì)組織難以有效地參與一線救災(zāi)工作，與政府相關(guān)部門分工協(xié)作。第三，社會(huì)缺少對(duì)災(zāi)害管理責(zé)任分擔(dān)的意識(shí)，缺少協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的社會(huì)文化適應(yīng)機(jī)制[2]，社會(huì)公民或者基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)的匱乏，或者出于心理上的僥幸，或者出于主觀上的責(zé)任意識(shí)轉(zhuǎn)移，認(rèn)為這是政府的職責(zé)，明顯的表現(xiàn)出災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、保險(xiǎn)意識(shí)以及社會(huì)互助等意識(shí)不足。

2.4 社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)機(jī)制遠(yuǎn)未發(fā)揮出作用

目前我國應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害損失實(shí)施的是以國家財(cái)政救濟(jì)為主，地區(qū)對(duì)口支援和社會(huì)捐助為輔的災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制，這種救災(zāi)機(jī)制幾乎全部依賴各級(jí)政府財(cái)政[3]，導(dǎo)致通過市場運(yùn)用保險(xiǎn)渠道進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償?shù)男Ч邢?。如?.12”汶川大地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8451億元人民幣，但保險(xiǎn)業(yè)合計(jì)支付賠款僅16.6億元，占直接經(jīng)濟(jì)損失僅約0.2%；雅安地震共造成生命財(cái)產(chǎn)損失422.6億元，而保險(xiǎn)能夠覆蓋的僅有1.42億元，約占0.03%；而在發(fā)達(dá)國家，這一比例平均為36%。由此可見，在我國地質(zhì)災(zāi)害損失補(bǔ)償中，保險(xiǎn)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮，市場調(diào)節(jié)作用缺失，市場機(jī)制的活力沒有被激發(fā)出來。其次，保險(xiǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)范圍小。目前只有部分壽險(xiǎn)和意外險(xiǎn)對(duì)地震及其衍生的地質(zhì)災(zāi)害造成的人身傷害可以進(jìn)行理賠，而在大多數(shù)家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中把地震納入免除責(zé)任中。究其原因，主要是因?yàn)楦鶕?jù)保險(xiǎn)原理，當(dāng)損失是大多數(shù)投保對(duì)象同時(shí)遭受巨大損失時(shí)，這樣的風(fēng)險(xiǎn)是不可保的。在這樣的情況下，如果沒有全民一致的理念，增大保險(xiǎn)基礎(chǔ)；沒有政府的擔(dān)保，沒有有效的強(qiáng)制制度和法律作保障，是很難把災(zāi)害管理市場機(jī)制的作用發(fā)貨出來。其三，巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制遲遲不能出臺(tái)，保險(xiǎn)市場的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償效用滯后，導(dǎo)致災(zāi)害補(bǔ)償資金來源渠道單一、補(bǔ)償程度和補(bǔ)償效率較低；災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)分散手段單一，資本市場的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，這不是一個(gè)成熟的經(jīng)濟(jì)市場的表現(xiàn)。

3 國外災(zāi)害社會(huì)化管理的成功經(jīng)驗(yàn)分析與借鑒

3.1 美國災(zāi)害管理的經(jīng)驗(yàn)[4][5]

（1）在防災(zāi)減災(zāi)方面， 美國主要依據(jù)為《斯塔福減災(zāi)及緊急事件援助法案》[5]，1976年通過《全國緊急狀態(tài)法》對(duì)緊急狀態(tài)的過程、期限以及權(quán)力都作了詳細(xì)規(guī)定，并以之為基礎(chǔ)制定不同的災(zāi)難應(yīng)急法案，如《國家地震災(zāi)害減輕法》等，根據(jù)法律、規(guī)劃和預(yù)案，指導(dǎo)各級(jí)政府主管部門和組織依法應(yīng)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作，減災(zāi)法規(guī)內(nèi)容相對(duì)全面，形式多樣。

（2）從國家安全委員會(huì)到美國國土安全部聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）到各級(jí)政府都設(shè)有獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)防災(zāi)減災(zāi)工作的日常管理和綜合協(xié)調(diào)，組織機(jī)構(gòu)建制化、運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化、化救援隊(duì)伍專業(yè)化、處置過程程序化。

（3）防災(zāi)救災(zāi)社會(huì)化。美國的各種社會(huì)力量，尤其是NGO高度發(fā)達(dá)，是政府、市場之外的第三大社會(huì)組織要素，政府機(jī)構(gòu)與各類眾多的相關(guān)NGO高度協(xié)調(diào)，共同參與各類災(zāi)害的應(yīng)急過程，并實(shí)施以社區(qū)為主導(dǎo)的重建計(jì)劃[4]。美國社會(huì)災(zāi)害管理參與度很高，社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)隊(duì)、紅十字會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、教會(huì)組織、個(gè)人志愿者等各種NGO都活躍在救災(zāi)工作一線，向受災(zāi)民眾提供各類服務(wù)，政府也經(jīng)常和此類組織簽約以提供服務(wù)[8 ]。

（4）把市場作為實(shí)現(xiàn)減災(zāi)社會(huì)化的主要措施。推行由政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃，如在加州成立由私營保險(xiǎn)公司投資、公共機(jī)構(gòu)管理的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)地震等地質(zhì)災(zāi)害強(qiáng)制保險(xiǎn)，并把是否參加保險(xiǎn)作為能否享受任何形式的聯(lián)邦救濟(jì)金或貸款的條件。除傳統(tǒng)的保險(xiǎn)機(jī)制外，限定保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)以及透過資本市場形成的轉(zhuǎn)移手段如巨災(zāi)債券、巨災(zāi)選擇權(quán)、巨災(zāi)交換合約等保險(xiǎn)衍生金融產(chǎn)品市場發(fā)達(dá)。

3.2 日本

（1）重視災(zāi)害對(duì)策立法，其中僅與地質(zhì)災(zāi)害有關(guān)的法律就有28部，幾乎隨著每一次重大災(zāi)害的發(fā)生就制定或修改相應(yīng)法律，所有災(zāi)種與災(zāi)害的各個(gè)階段的主要問題有明確的規(guī)定，逐漸形成了由基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害應(yīng)急相關(guān)法、災(zāi)后重建和恢復(fù)法以及災(zāi)害管理組織法等組成的災(zāi)害管理法律體系[6]，為依法管理良好的防災(zāi)減災(zāi)運(yùn)行機(jī)制提供了有效的法律保障和依據(jù)；

（2）強(qiáng)調(diào)災(zāi)害管理以社區(qū)為本，以自救和政府救助為主、社會(huì)救助為輔、政府救助有限責(zé)任的救助模式，建立有常規(guī)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，訓(xùn)練了較為專業(yè)的救援組織和團(tuán)隊(duì)，建立了深入社區(qū)、家庭、個(gè)人的社區(qū)防災(zāi)組織體系，形成全國災(zāi)害醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)體系[7]。日本NGO發(fā)達(dá)，是第二大的救災(zāi)力量，各地民眾自發(fā)成立的社區(qū)防災(zāi)組織普及率高，應(yīng)急救災(zāi)的專業(yè)性強(qiáng)，在救援和重建方面發(fā)揮了重要的輔助作用，形成了一個(gè)個(gè)人、團(tuán)體、民間組織、政府力量整體聯(lián)動(dòng)的體系。日本十分重視防災(zāi)減災(zāi)教育，重視開展群眾性的增強(qiáng)國民防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)的活動(dòng)，建立了完善的國民防災(zāi)教育機(jī)制。重視參與國際合作。

（3） 地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)起步較早，市場比較成熟。自1966年就建立了地震保險(xiǎn)制度，地震保險(xiǎn)運(yùn)行模式獨(dú)具特色，利用保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、社會(huì)救助和政府援助，構(gòu)筑了抗災(zāi)的四道防線。民眾的地震保險(xiǎn)意識(shí)較高，地震保險(xiǎn)平均參保率約達(dá)20%。政府、再保險(xiǎn)市場、保險(xiǎn)公司共同參與地震保險(xiǎn)機(jī)制的運(yùn)作。

3.3 澳大利亞

（1）災(zāi)害救助法律比較完善，協(xié)調(diào)性、配合性較好。既有指導(dǎo)性較強(qiáng)的國家層次的基本法，還有比較具體的州立法，以及各個(gè)地方政府和社區(qū)層面的災(zāi)害應(yīng)對(duì)規(guī)劃，使得整個(gè)災(zāi)害管理法可依[2]。

（2）實(shí)行災(zāi)害分級(jí)管理，各級(jí)政府都有專門應(yīng)對(duì)災(zāi)難的機(jī)構(gòu)，制定規(guī)劃，明確人員設(shè)置、職能機(jī)構(gòu)以及各自的角色和責(zé)任。

（3）弱化政府在災(zāi)害管理中的職能，災(zāi)害救助由政府向社會(huì)和行業(yè)轉(zhuǎn)移，各部門、行業(yè)和階層都要承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任，履行權(quán)利和義務(wù)，從而充分調(diào)動(dòng)個(gè)人和社會(huì)的積極性，災(zāi)害發(fā)生時(shí)許多組織機(jī)構(gòu)和收志愿者參與抗災(zāi)行動(dòng)，推動(dòng)災(zāi)害管理組織的社會(huì)化，形成全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)局面[]。

（4）政府直接撥款在災(zāi)害救助中所占比例越來越小，社會(huì)投入日漸加大，資金來源主要災(zāi)害保險(xiǎn)資金、政府的救助資金和各類組織發(fā)起的公共救助基金。

3.4 其他國家

（1）德 國、英國、韓國等都制定災(zāi)害管理基本法及針對(duì)不同災(zāi)害的具體法律，對(duì)災(zāi)害救助、災(zāi)害恢復(fù)及災(zāi)害對(duì)策機(jī)構(gòu)運(yùn)作、災(zāi)情調(diào)查、災(zāi)害影響評(píng)價(jià)、警報(bào)的發(fā)布等都做了具體規(guī)定[9]。

（2）英國政府在志愿者組織與管理上值得借鑒，平時(shí)建立志愿者組織，由地方政府“突發(fā)事件計(jì)劃官”負(fù)責(zé)掌握當(dāng)?shù)氐闹驹刚哔Y源[10]，保持與各類志愿者協(xié)會(huì)的聯(lián)系，平時(shí)進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)及實(shí)戰(zhàn)演練。德國還專門設(shè)立了危機(jī)管理培訓(xùn)學(xué)院，加強(qiáng)各災(zāi)害相關(guān)社會(huì)組織以及指揮領(lǐng)導(dǎo)者 、管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和志愿者的能力。

（3）法國的自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度獨(dú)步全球。首先立法把保險(xiǎn)作為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理財(cái)手段，保證了保險(xiǎn)公司在法律上的地位；其次政府的擔(dān)保和強(qiáng)制與全民保險(xiǎn)的意識(shí)相結(jié)合得方式下，使保險(xiǎn)的基礎(chǔ)很廣泛，使巨災(zāi)從不可保之風(fēng)險(xiǎn)變成全民都可受到保障之險(xiǎn)，不僅保險(xiǎn)額度沒有上限，而且自負(fù)額也很低，充分發(fā)揮了保險(xiǎn)的作用。法國的這一災(zāi)害保險(xiǎn)模式受到荷蘭、比利時(shí)等國家的追捧。

4 對(duì)策建議

4.1 完善地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)法律體系，依法管理，執(zhí)行到位

法律是地質(zhì)災(zāi)害社會(huì)化管理的保障。首先要學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的防災(zāi)立法和依法管理經(jīng)驗(yàn)，加快災(zāi)害基本法的立法工作，從防災(zāi)組織、防災(zāi)計(jì)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)后恢復(fù)與重建、財(cái)政金融措施、緊急事態(tài)等方面明確規(guī)定各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民在災(zāi)害管理中的責(zé)任與義務(wù)，其次在此基礎(chǔ)上指導(dǎo)各級(jí)政府制定或修訂防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和法規(guī)制度條例，按照防災(zāi)減災(zāi)—救災(zāi)—重建的災(zāi)害管理程序，完善現(xiàn)有地質(zhì)災(zāi)害管理法律框架，對(duì)諸如政府、軍隊(duì)與社會(huì)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任、緊急狀態(tài)處置、災(zāi)害救助、災(zāi)害補(bǔ)償、災(zāi)害恢復(fù)和重建、災(zāi)害捐助、災(zāi)害救助組織管理等制定詳細(xì)的可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，做到有法可依，有法能依，依法治災(zāi)。三是要加快修法步伐，及時(shí)針對(duì)災(zāi)害管理中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)修改或制定新的法律。

法律體系的健全有利于將災(zāi)害的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分散，將防災(zāi)救災(zāi)分散到平時(shí)常規(guī)的工作中，有利于災(zāi)害救助及時(shí)高效，有利于災(zāi)后恢復(fù)與重建有序進(jìn)行，因此建立符合我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境及管理現(xiàn)狀的中央政府與地方政府、專業(yè)組織與民間力量、政府、社會(huì)與市場相依托的分工明確、權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)有序的可持續(xù)發(fā)展的災(zāi)害防治法律體系，以使我國的災(zāi)害管理工作走上法治化規(guī)范化軌道，是目前我國防災(zāi)救災(zāi)法律體系建設(shè)最重要的任務(wù)。

4.2 加強(qiáng)政府的社會(huì)治理職能

建議設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體型常設(shè)專門機(jī)構(gòu)從事災(zāi)害的綜合管理工作，打破目前分散式的災(zāi)害管理體制，改變各級(jí)政府及職能部門集災(zāi)害管理決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者三位一體的管理機(jī)制，改變政出多門，條塊分割，職能分散、交叉、缺位等問題，構(gòu)建有利于統(tǒng)一指揮與調(diào)度，包含減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)、重建與恢復(fù)的全過程綜合應(yīng)急體系[2]。其次，加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府的公共服務(wù)功能，加強(qiáng)政府在災(zāi)害法規(guī)條例制定、防災(zāi)減災(zāi)指導(dǎo)、災(zāi)害監(jiān)控體系建立、社會(huì)資源調(diào)配、市場監(jiān)管、救助資金的投入、災(zāi)害管理能力培訓(xùn)與災(zāi)害意識(shí)教育、減災(zāi)領(lǐng)域的社會(huì)學(xué)、法學(xué)和行政學(xué)研究等各方面的組織協(xié)調(diào)職能，改變過去災(zāi)害管理行政化、過分依賴政府、過分強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的局面。同時(shí)政府作為災(zāi)害管理主體，應(yīng)加強(qiáng)和參與國際合作，贏得國際同情和支援，以便彌補(bǔ)國內(nèi)救災(zāi)的不足。

4.3 廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)參與

全社會(huì)參與是地質(zhì)災(zāi)害管理社會(huì)化的基礎(chǔ)。我國應(yīng)急動(dòng)員型模式過于依賴政府在災(zāi)害發(fā)生后的領(lǐng)導(dǎo)作用，NGO、社區(qū)、民眾個(gè)人在災(zāi)前防災(zāi)減災(zāi)常規(guī)性準(zhǔn)備和災(zāi)后救助常態(tài)化管理中的作用體現(xiàn)不足，不利于發(fā)揮社會(huì)組織與廣大民眾的力量。一方面，許多企業(yè)、NGO救援能力比較專業(yè)，因此加強(qiáng)對(duì)NGO、社區(qū)、民眾的培訓(xùn)、引導(dǎo)和調(diào)配，建立多元化、多層次、多渠道的社會(huì)參與機(jī)制，能有效提升防災(zāi)救災(zāi)的基層性和專業(yè)性。另一方面，實(shí)行社區(qū)為本的災(zāi)害管理制度，建立社會(huì)組織參與災(zāi)害管理的機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮群測群防體系的作用，加大地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)普法力度，加強(qiáng)日常防災(zāi)救災(zāi)宣傳教育和演練，提高全社會(huì)的防災(zāi)意識(shí)，培養(yǎng)災(zāi)害預(yù)防和救助技能，從整體上提高國民應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的能力。

4.4 激發(fā)市場活力

保險(xiǎn)是地質(zhì)災(zāi)害管理社會(huì)化的主要措施。政府應(yīng)盡快完成地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖繪制及災(zāi)害地區(qū)的國土規(guī)劃，對(duì)與地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)項(xiàng)目有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)和私營保險(xiǎn)業(yè)的作用應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，在政府政策、資金的支持下，完善金融市場和相關(guān)的法律法規(guī)，深入研究并進(jìn)一步嘗試建立巨災(zāi)強(qiáng)制保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)等“保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品”，推動(dòng)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)市場發(fā)展。其次加強(qiáng)和引導(dǎo)社會(huì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，提高主動(dòng)避險(xiǎn)的能力。成熟市場的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)屏障依次應(yīng)該是個(gè)人和企業(yè)自身、保險(xiǎn)、社會(huì)援助和政府救助。有效利用市場機(jī)制的優(yōu)勢，在政府的協(xié)調(diào)下調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源共同應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，能夠較大程度的避免地質(zhì)巨災(zāi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的沖擊。

5 結(jié)論

地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化管理是一個(gè)包括災(zāi)前防災(zāi)、災(zāi)中救援減損、災(zāi)后補(bǔ)償重建的綜合性多層次體系，也是一個(gè)多行業(yè)參與、多層次聯(lián)動(dòng)的全社會(huì)科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)體系[3]。國內(nèi)外各有所長與不足，通過比較分析和吸收借鑒，有利于發(fā)揮我國優(yōu)勢，完善現(xiàn)有災(zāi)害管理制度，為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供保障。（本文原刊于南京師大學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版2014年8月）

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作者簡介

富元齋（1971—），男，漢族，山東科技大學(xué)財(cái)經(jīng)系，副教授，碩士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理。