陳 輝

（黑龍江大學(xué) 行政管理研究中心，哈爾濱150080）

生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是每個(gè)社會(huì)成員享有的基本權(quán)利，全面、充分地實(shí)現(xiàn)自身的上述權(quán)利不僅關(guān)系到個(gè)人的利益，也影響到整個(gè)民族與國(guó)家的發(fā)展。作為提供人的社會(huì)可行能力的基本途徑與保障的教育，尤其是基礎(chǔ)教育，只有從政治的高度來(lái)審視它的發(fā)展戰(zhàn)略與現(xiàn)行政策，才能獲取現(xiàn)實(shí)的合法性，才能為民族與國(guó)家的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。作為教育基礎(chǔ)的義務(wù)教育，如何通過(guò)資源配置均等化的實(shí)現(xiàn)來(lái)保障全社會(huì)范圍內(nèi)教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的公平、正義，關(guān)乎民族發(fā)展的人才資源建設(shè)，關(guān)乎國(guó)家的和諧發(fā)展，關(guān)乎民族發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的提升。由此，義務(wù)教育資源配置的均等化問(wèn)題便成為一個(gè)地道的政治問(wèn)題。

一、受教育權(quán)及其實(shí)現(xiàn)的政治學(xué)審視

在現(xiàn)代民主社會(huì)，受教育權(quán)是人們所享有的基本社會(huì)權(quán)利。聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》指出：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有受教育的權(quán)利?！薄吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利?！睂⑹芙逃龣?quán)視為人們享有的基本社會(huì)權(quán)利是人的類(lèi)本質(zhì)——自由全面發(fā)展這一內(nèi)在規(guī)定性的外在體現(xiàn)——以基本社會(huì)制度的形式來(lái)固化人的權(quán)利，進(jìn)而保障人的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，受教育權(quán)由此成為一個(gè)政治問(wèn)題。

受教育權(quán)成為人的基本社會(huì)權(quán)利，源于教育對(duì)人的自由全面發(fā)展所發(fā)揮的建構(gòu)性作用。發(fā)展是自由的發(fā)展，是個(gè)體基于自身特性所選擇的自我發(fā)展。發(fā)展同時(shí)又是全面的發(fā)展，是個(gè)體基于自身價(jià)值取向與目標(biāo)追求所選擇的多元化發(fā)展。對(duì)個(gè)體而言，無(wú)論是自由發(fā)展還是全面發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，首先需要解決自身的發(fā)展欲望與發(fā)展能力問(wèn)題，其次是發(fā)展所需要資源的可獲取問(wèn)題。前者是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)在因素，后者是外部保障。作為發(fā)展的內(nèi)在因素，發(fā)展能力的獲取與不斷提升對(duì)個(gè)體自由與全面發(fā)展的實(shí)現(xiàn)具有根本性與首要性。其根本性與首要性體現(xiàn)在發(fā)展能力不僅是個(gè)體實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展與自身自由的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且發(fā)展能力本身是一種自由，即個(gè)體所擁有的實(shí)現(xiàn)自身所珍視的生活的各種功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由，阿馬蒂亞·森將這種自由稱為“可行能力”（capability）。

教育尤其是基礎(chǔ)教育提供了人的可行能力的基礎(chǔ)問(wèn)題，換言之，基礎(chǔ)教育解決了人對(duì)社會(huì)的基本認(rèn)知、人的基本價(jià)值觀與世界觀、人們認(rèn)識(shí)與改造世界和自身的基本知識(shí)與能力問(wèn)題，從而為人們提供了社會(huì)化生存的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，即面對(duì)社會(huì)實(shí)踐提供的各種機(jī)會(huì)進(jìn)行自我選擇的自由、選擇個(gè)體生活道路的自由，以及進(jìn)一步提升自身可行能力的自由，包括接受更高級(jí)的教育以及從事更有挑戰(zhàn)性的工作，以提升自身可行能力的自由。如此，基礎(chǔ)教育在顯示其“基礎(chǔ)性”的同時(shí)，也奠定了其對(duì)個(gè)人與社會(huì)發(fā)展的根本性根基。將基礎(chǔ)教育作為義務(wù)教育確定下來(lái)，以社會(huì)強(qiáng)制力和政府行為來(lái)保障適齡兒童和少年獲取實(shí)現(xiàn)自身自由與發(fā)展的基本條件保障，為構(gòu)建自由和全面發(fā)展社會(huì)提供制度保障成為現(xiàn)代社會(huì)共同的政治選擇。

將受教育權(quán)尤其是義務(wù)教育權(quán)作為人們所享有的一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)利確定下來(lái)，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主社會(huì)的政治本質(zhì)。民主社會(huì)的政治本質(zhì)核心體現(xiàn)在每個(gè)社會(huì)成員是自由、平等的，每個(gè)人都有參與社會(huì)實(shí)踐與社會(huì)生活的權(quán)利，有選擇和實(shí)現(xiàn)個(gè)人生活的權(quán)利。對(duì)個(gè)人而言，實(shí)現(xiàn)自身所享有的社會(huì)權(quán)利除了需要相應(yīng)的社會(huì)制度來(lái)保障自身享有權(quán)利實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)外，關(guān)鍵在于自身是否擁有實(shí)現(xiàn)相應(yīng)社會(huì)權(quán)利所需要的實(shí)質(zhì)自由或可行能力。在競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)，這種自由更多地表現(xiàn)為相對(duì)自由，即與競(jìng)爭(zhēng)者相比較的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在實(shí)行民主政治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，一個(gè)人所擁有的自由主要體現(xiàn)在其所掌握的駕馭社會(huì)實(shí)踐和參與社會(huì)生活的能力上。而教育尤其是基礎(chǔ)教育對(duì)一個(gè)人基本能力形成與進(jìn)一步提升所發(fā)揮的基礎(chǔ)構(gòu)建作用決定了一個(gè)人是否受到良好的基礎(chǔ)教育、不同人際間所受到的基礎(chǔ)教育在質(zhì)量上是否是均衡的，從根本上影響到社會(huì)成員社會(huì)自由的獲取以及建立在這種自由基礎(chǔ)上的社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。正因?yàn)槿绱?，在受教育?quán)作為人的首要社會(huì)權(quán)利得到法律與制度保障后，社會(huì)自然將關(guān)注目光放到受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度及其質(zhì)量是否均衡上，義務(wù)教育發(fā)展均衡化因此不再是單純的教育問(wèn)題，而是一個(gè)具有深遠(yuǎn)社會(huì)意義的政治問(wèn)題。

二、義務(wù)教育均衡化的政治學(xué)審視

基礎(chǔ)教育對(duì)個(gè)人的實(shí)質(zhì)自由和社會(huì)實(shí)質(zhì)自由生成所發(fā)揮的首要構(gòu)建作用，及其對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展所發(fā)揮的基礎(chǔ)性構(gòu)建作用，推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)將基礎(chǔ)教育界定為義務(wù)教育，并以法律的形式將義務(wù)教育作為公民的一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)利與義務(wù)確立下來(lái)，以強(qiáng)制力保障其得以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，作為公共產(chǎn)品，義務(wù)教育的公平性被普遍認(rèn)同，保障義務(wù)教育公平性實(shí)現(xiàn)的義務(wù)教育均衡化則被作為政府的一項(xiàng)基本責(zé)任而確立下來(lái)。

據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織統(tǒng)計(jì)，2000年，全世界有確切義務(wù)教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的185個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，義務(wù)教育年限平均為8．89年，中位數(shù)為9年。其中義務(wù)教育年限最短的為4年，頻數(shù)為1，年限最長(zhǎng)的為13年，頻數(shù)為8。年限頻數(shù)最多的是9年，共有39個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其次是10年，共有35個(gè)國(guó)家和地區(qū)，兩者合計(jì)為74，占總數(shù)的40%。實(shí)行12年義務(wù)教育的國(guó)家和地區(qū)有12個(gè)，占總數(shù)的6．5%。實(shí)行13年義務(wù)教育的國(guó)家有8個(gè)，占總數(shù)的4．3%，二者合計(jì)占總數(shù)的10．8%。在這185個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，9年以上的國(guó)家和地區(qū)合計(jì)為114，占總數(shù)的61．6%［1］。

實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展是義務(wù)教育發(fā)展成敗的關(guān)鍵。所謂義務(wù)教育均衡化發(fā)展，指的是在不斷提高義務(wù)教育質(zhì)量的前提下，依法、科學(xué)、合理地配置教育資源，縮小義務(wù)教育在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的差別，使校際間經(jīng)費(fèi)投入、師資水平、硬件設(shè)施、教育質(zhì)量、學(xué)校文化趨于公平合理，為廣大適齡兒童少年提供德智體美全面發(fā)展的高質(zhì)量的教育［2］。

當(dāng)下，實(shí)現(xiàn)中國(guó)義務(wù)教育均衡化發(fā)展既要解決義務(wù)教育目標(biāo)追求的全面性問(wèn)題，又要解決區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間教育質(zhì)量的平等化問(wèn)題。前者著重解決當(dāng)下義務(wù)教育存在的重智力培育與開(kāi)發(fā)，輕健康心理與人格培育、基本倫理道德養(yǎng)成而導(dǎo)致的人的發(fā)展不平衡局面。后者著重解決因教育資源配置差異而導(dǎo)致的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間義務(wù)教育發(fā)展非均衡化問(wèn)題，從根本上保障義務(wù)教育發(fā)展的大體均衡。從政治意義上講，義務(wù)教育均衡化發(fā)展的意義與義務(wù)教育本身的意義同樣重要，這是因?yàn)榱x務(wù)教育的均衡化一方面關(guān)系到人自身發(fā)展的全面性，而人的全面發(fā)展無(wú)疑是社會(huì)健康、有序發(fā)展的基本前提。三十多年的改革開(kāi)放實(shí)踐告訴我們，國(guó)民心靈健康是社會(huì)科學(xué)、和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)實(shí)現(xiàn)高效、可持續(xù)發(fā)展的精神源泉。而義務(wù)教育給人們種下的啟蒙火種在相當(dāng)程度上決定了人們對(duì)社會(huì)、對(duì)自我的認(rèn)知，影響到人們對(duì)發(fā)展道路的選擇，影響到人們的價(jià)值與目標(biāo)追求；另一方面，義務(wù)教育發(fā)展的均衡性，包括現(xiàn)實(shí)的均衡和歷史的均衡又直接關(guān)系到區(qū)域間、城鄉(xiāng)間人力資本的總體質(zhì)量與競(jìng)爭(zhēng)力，關(guān)系到區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展的均衡性。國(guó)民受教育水平與區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展的正相關(guān)性決定了人們只有從根本上解決教育的巨大差距，才可能從根本上解決區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題，而義務(wù)教育無(wú)疑是縮小上述差距的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。

第四步成效和影響分析：根據(jù)上述的產(chǎn)出，分析這些產(chǎn)出本身或者這些產(chǎn)出投入使用后，引起的短期、中期、長(zhǎng)期變化及帶來(lái)的效益。將上述效益按照經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)影響效益、服務(wù)對(duì)象滿意度5個(gè)方面進(jìn)行歸類(lèi)、細(xì)化，參考以往年度歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)等進(jìn)行指標(biāo)值的明確及量化，確定具體的效益指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值。

現(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展均衡化，急需解決以下兩方面問(wèn)題：

第一，從根本上解決義務(wù)教育的素質(zhì)化問(wèn)題，為義務(wù)教育確立科學(xué)、全面的工作目標(biāo)。義務(wù)教育的基本任務(wù)在于塑造合格社會(huì)公民應(yīng)具備的基本條件，包括合理世界觀、人生觀、價(jià)值觀的確立，基本思維方式的養(yǎng)成，基本道德倫理的養(yǎng)成，基本認(rèn)知與實(shí)踐能力的培養(yǎng)。當(dāng)前義務(wù)教育存在的最大問(wèn)題在于其目標(biāo)的異化，智力目標(biāo)成為教育目標(biāo)的全部。受此影響，義務(wù)教育在師資配置、教學(xué)設(shè)施配置等方面存在明顯的失衡，德育教育、美育教育、國(guó)情教育等方面的師資與教學(xué)設(shè)施配置明顯落后于智力教育，甚至嚴(yán)重不足。由此而來(lái)的是，廣大少年健全人格的培育、好奇心的引導(dǎo)與開(kāi)發(fā)、基本倫理道德的養(yǎng)成等合格社會(huì)公民應(yīng)具有的基本素質(zhì)明顯欠缺，義務(wù)教育不能為職業(yè)教育和高等教育輸送合格的生源不僅成為制約中國(guó)當(dāng)下職業(yè)教育和高等教育發(fā)展的重要因素，更是制約整個(gè)社會(huì)健康、可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

第二，進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)集中統(tǒng)一管理體制的優(yōu)勢(shì)，破解現(xiàn)有社會(huì)管理體制對(duì)義務(wù)教育資源保障的局限，從根本上解決義務(wù)教育資源配置非均等化問(wèn)題，為義務(wù)教育均衡化發(fā)展提供體制保障。保障義務(wù)教育發(fā)展是政府的責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》）規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制。”“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！薄皣?guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障。”“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。”“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，按照教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、工資標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，及時(shí)足額撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，確保學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和校舍安全，確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放?！?/p>

義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)各類(lèi)教育資源的依賴性要求各級(jí)政府分工負(fù)責(zé)，共同保障義務(wù)教育學(xué)校，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校獲得必要的教育資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育投入的均衡。具體包括教育經(jīng)費(fèi)投入的基本均衡（包括大致均衡的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)與改造資金支出等的均衡）、辦學(xué)條件的基本均衡（包括學(xué)校規(guī)模、儀器設(shè)備、圖書(shū)資料、文體器材和信息化水平等方面的均衡）和教師隊(duì)伍的基本均衡（指教師數(shù)量與教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的均衡）［2］。

在現(xiàn)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的行政管理體制下，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同社會(huì)管理水平的地方政府間對(duì)義務(wù)教育的保障能力存在明顯差異。受此影響，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育資源保障水平與發(fā)達(dá)地區(qū)相比存在明顯差別，義務(wù)教育質(zhì)量在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間差距巨大。這種情形已造成我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展在過(guò)去幾十年來(lái)、尤其是改革開(kāi)放以來(lái)在區(qū)域間、尤其是城鄉(xiāng)間出現(xiàn)巨大差別，這種情形在2006年新的《義務(wù)教育法》實(shí)施前表現(xiàn)得十分明顯。2006年之前，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)基本由基層政府負(fù)擔(dān)。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》實(shí)施后，農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，城市地區(qū)也開(kāi)始探索城市免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施方案，中央和省級(jí)政府開(kāi)始加大對(duì)義務(wù)教育的投入力度。在農(nóng)村地區(qū)，中央、省、市參與了農(nóng)村義務(wù)雜費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、教科書(shū)費(fèi)、寄宿生困難補(bǔ)助、校舍維修改造經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目的分擔(dān)；在城市地區(qū)，中央和部分省、市也參與了各城區(qū)義務(wù)教育免雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助項(xiàng)目的分擔(dān)。盡管如此，由于占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出70%以上的人員經(jīng)費(fèi)仍由縣、區(qū)政府負(fù)擔(dān)，所以我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的“大頭”仍在基層政府；在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的配置上，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、省際義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距顯著。在生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)方面，2007年，普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)東部地區(qū)平均為564元，中部地區(qū)為352元，西部地區(qū)為388元。普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)東部地區(qū)平均為846元，中部地區(qū)為488元，西部地區(qū)為558元，中西部地區(qū)與東部地區(qū)相比差距十分明顯。2007年，全國(guó)普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)最高的省份是北京2926元，最低的是貴州199元，二者相差近14倍。全國(guó)普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)最高的省份是北京4927元，最低的仍是貴州325元，二者相差近14倍［3］?，F(xiàn)階段，教育經(jīng)費(fèi)不足依舊是制約我國(guó)大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的首要因素，據(jù)中國(guó)人民大學(xué)所進(jìn)行的“千人百村”調(diào)查顯示，“在調(diào)查的116個(gè)村中，33個(gè)村（居）委會(huì)辦公人員認(rèn)為教育經(jīng)費(fèi)不足是村里義務(wù)教育面臨的最大問(wèn)題?！保?］13

三、義務(wù)教育資源配置均等化的政治學(xué)審視

義務(wù)教育資源配置均等化是保障義務(wù)教育發(fā)展均衡化、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平性的根本保障。政府對(duì)義務(wù)教育所承擔(dān)的主體責(zé)任決定了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源配置均等化必須依靠政府，即政府必須通過(guò)公共財(cái)政來(lái)解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障，通過(guò)人事制度保障義務(wù)教育師資需要，通過(guò)稅收等政策不斷提高社會(huì)對(duì)義務(wù)教育的資助程度，提升義務(wù)教育資源保障水平。

第一，政府必須保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的水平與等質(zhì)化程度。為義務(wù)教育提供必要的資金保障是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任。做到這一點(diǎn)，一方面要提高教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政預(yù)算的比例，尤其是提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)比例一直低于財(cái)政收入增長(zhǎng)比例和財(cái)政支出增長(zhǎng)比例。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出五年累計(jì)7．79萬(wàn)億元，2012年，國(guó)家財(cái)政性教育支出首次達(dá)到占GDP4%的水平，與世界上其他國(guó)家相比存在明顯差距。美國(guó)、日本、韓國(guó)、印度為4．7%～7．4%［5］。據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國(guó)財(cái)政收入12．9萬(wàn)億元，增長(zhǎng)10．1%，教育支出2．2萬(wàn)億元，增長(zhǎng)3%，教育經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)低于財(cái)政收入的增長(zhǎng)。

近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障力度的不斷增強(qiáng)，農(nóng)村義務(wù)教育的生均經(jīng)費(fèi)雖然依舊低于全國(guó)平均水平，但其增長(zhǎng)速度卻逐步超過(guò)城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)速度，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的均等化程度明顯改善，具體情形見(jiàn)表1。

第二，合理設(shè)定義務(wù)教育服務(wù)半徑。義務(wù)教育對(duì)象的未成年性決定了義務(wù)教育的就近性，這樣一來(lái)方便學(xué)生就學(xué)，二來(lái)也可以減輕家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和對(duì)孩子的牽掛，有利于孩子健康成長(zhǎng)。與城市（鎮(zhèn)）義務(wù)教育的服務(wù)半徑相對(duì)較小形成反差的是，近年來(lái)農(nóng)村小學(xué)服務(wù)半徑在擴(kuò)大。據(jù)2012年中國(guó)人民大學(xué)“千人百村”社會(huì)實(shí)踐調(diào)查對(duì)全國(guó)116個(gè)村莊所進(jìn)行的調(diào)查問(wèn)卷和田野調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，無(wú)論是東部、中部還是西部的農(nóng)村，離村莊最近的小學(xué)都在2公里左右。近年來(lái)進(jìn)行的農(nóng)村義務(wù)教育撤點(diǎn)并校，加大了農(nóng)村小學(xué)服務(wù)半徑。29%的孩子在村里的學(xué)校就讀，42．4%的孩子在所屬的縣、鎮(zhèn)學(xué)校就讀，15．1%的孩子在所屬市的學(xué)校里就讀，11．4%的孩子在別的市的學(xué)校就讀。在調(diào)查的116個(gè)村中，32個(gè)村認(rèn)為學(xué)生到校交通困難是村里義務(wù)教育面臨的最大問(wèn)題［4］13。

義務(wù)教育服務(wù)半徑擴(kuò)大，既有學(xué)校布點(diǎn)的問(wèn)題，也有學(xué)校教學(xué)質(zhì)量方面的問(wèn)題。幾年前，為解決義務(wù)教育質(zhì)量問(wèn)題，一些地方對(duì)辦學(xué)條件差、教學(xué)質(zhì)量不高的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行了撤并，實(shí)行集中辦學(xué)，義務(wù)教育服務(wù)半徑隨之?dāng)U大。隨之而來(lái)的是，義務(wù)教育學(xué)校的各項(xiàng)辦學(xué)指標(biāo)明顯改善，辦學(xué)質(zhì)量明顯提升，但相當(dāng)數(shù)量學(xué)生和家長(zhǎng)的 負(fù)擔(dān)卻明顯增大，孩子們的交通問(wèn)題、住宿問(wèn)題、飲食問(wèn)題隨之而來(lái)，家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)隨之增大，而為緩解家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)壓力，國(guó)家不得不對(duì)這些孩子進(jìn)行財(cái)政資助。如此，不僅增加各級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，還無(wú)法解決家長(zhǎng)對(duì)孩子的牽掛，更不利于適齡兒童心理健康發(fā)展。正因如此，教育部于2010年初下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》中明確要求：“地方各級(jí)教育行政部門(mén)在調(diào)整中小學(xué)布局時(shí)，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、未來(lái)人口變動(dòng)狀況和人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)條件尚不成熟的農(nóng)村地區(qū)，要暫緩實(shí)施布局調(diào)整，自然環(huán)境不利的地區(qū)小學(xué)低年級(jí)原則上暫不撤并。對(duì)必須保留的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，要保證教育教學(xué)質(zhì)量。對(duì)已經(jīng)完成布局調(diào)整的學(xué)校，要保障學(xué)生的學(xué)習(xí)生活。要進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校布局調(diào)整的程序，撤并學(xué)校必須充分聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)?！鄙鲜鰡?wèn)題，一些地方政府對(duì)于義務(wù)教育的本質(zhì)的理解以及政府在義務(wù)教育方面所承擔(dān)的基本責(zé)任的理解存在明顯不到位之處，工作中尚存在簡(jiǎn)單化傾向。

表1 1997—2012年全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

第三，完善義務(wù)教育師資保障制度，解決義務(wù)教育師資配置均等化問(wèn)題。師資保障是義務(wù)教育資源配置均等化的重要內(nèi)容，也是制約當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展均衡化的重要因素。當(dāng)前，城鄉(xiāng)之間、不同發(fā)展水平城市（鎮(zhèn)）義務(wù)教育學(xué)校之間的師資配置存在巨大差距，這種差距既表現(xiàn)在師資數(shù)量上，更表現(xiàn)在師資結(jié)構(gòu)與質(zhì)量上。

從教師數(shù)量來(lái)看，據(jù)2008年國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告顯示，2006年中西部9省村小班師比遠(yuǎn)低于國(guó)家小學(xué)的平均配置水平。據(jù)中西部9個(gè)省（自治區(qū)）的學(xué)校數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，3萬(wàn)多所村小的班師比平均僅為1∶1．3，4萬(wàn)多個(gè)教學(xué)點(diǎn)的班師比平均僅為1∶1，均遠(yuǎn)低于全國(guó)小學(xué)1∶1．9的平均配置水平。這些地區(qū)學(xué)校的教師嚴(yán)重不足，進(jìn)不去、留不住問(wèn)題突出。2007年全國(guó)共有代課教師37．9萬(wàn)人，農(nóng)村地區(qū)小學(xué)代課教師的比例高達(dá)87．8%。這些代課教師的素質(zhì)良莠不齊，缺少必要的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，工作又屬于臨時(shí)性質(zhì)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的個(gè)人規(guī)劃，難免出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的教學(xué)態(tài)度，不備課，不批改作業(yè)，更別說(shuō)個(gè)人輔導(dǎo)，根本無(wú)法保證教學(xué)質(zhì)量。

外語(yǔ)、音樂(lè)、體育、美術(shù)和信息技術(shù)等學(xué)科教師嚴(yán)重不足，相關(guān)課程難以開(kāi)齊。2006年，全國(guó)有508個(gè)縣每縣平均5所小學(xué)不足一名外語(yǔ)教師；西部山區(qū)農(nóng)村小學(xué)平均10所才有一名音樂(lè)教師；中西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村初中音樂(lè)、美術(shù)、信息技術(shù)三門(mén)學(xué)科教師平均每校都不足一人，致使部分學(xué)校無(wú)法正常開(kāi)設(shè)規(guī)定的課程。

教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的學(xué)歷和職稱是反映教師質(zhì)量的良好標(biāo)準(zhǔn)。在學(xué)歷方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育專(zhuān)任教師學(xué)歷的合格率差異很大，2001年小學(xué)和初中專(zhuān)任教師學(xué)歷合格率城鄉(xiāng)分別相差2．2個(gè)和7．6個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村小學(xué)和初中教師的學(xué)歷不合格率高達(dá)70%甚至80%。2008年督導(dǎo)報(bào)告顯示，在進(jìn)入教師隊(duì)伍時(shí)，初中教師學(xué)歷合格率為68．4%，其中農(nóng)村教師的合格率為58．8%。

2007年，全國(guó)小學(xué)中高級(jí)職務(wù)教師比例為48．2%，城市高于農(nóng)村9．5個(gè)百分點(diǎn)以上。貴州、陜西農(nóng)村小學(xué)中高級(jí)職務(wù)教師比例均低于30%，城市高于農(nóng)村15個(gè)百分點(diǎn)以上。全國(guó)初中中高級(jí)職務(wù)教師所占比例為48．7%，城市高于農(nóng)村19．2個(gè)百分點(diǎn)。貴州、甘肅、陜西三省農(nóng)村初中中高級(jí)職務(wù)教師比例均低于30%，城市高于農(nóng)村25個(gè)百分點(diǎn)以上。

農(nóng)村教師隊(duì)伍老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。年齡結(jié)構(gòu)是判斷教師隊(duì)伍質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。合理的年齡結(jié)構(gòu)是老、中、青年教師相結(jié)合。現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍的實(shí)際狀況是老年、中年教師的比重偏大，青年教師的比重較小。據(jù)2006年教育部第四次新聞發(fā)布會(huì)提供的數(shù)據(jù)：中國(guó)農(nóng)村小學(xué)年輕教師偏少，35歲以下的教師僅為41%，農(nóng)村教師斷層和老齡化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。安徽省2002年底農(nóng)村35歲以下的小學(xué)教師占農(nóng)村小學(xué)教師總數(shù)的比例為31%，而城市（不包括縣鎮(zhèn)）高達(dá)50%，比農(nóng)村多出了19個(gè)百分點(diǎn)；山東省的這一差距更大，2002年山東省義務(wù)教育35歲以下的小學(xué)教師占城市小學(xué)教師總數(shù)的55%，而農(nóng)村只有28%，兩者相差近1倍。①教育部人事司、教育部教育發(fā)展研究中心《2002年全國(guó)教師隊(duì)伍狀況分析報(bào)告》。

農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍存在的問(wèn)題，既有客觀方面的原因，也有師資政策不到位的原因。就前者而言，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，教學(xué)條件差，教師待遇低，教師發(fā)展空間狹小、發(fā)展條件得不到應(yīng)有的滿足，這一切導(dǎo)致年輕人不愿到農(nóng)村從事教育工作，現(xiàn)有的農(nóng)村教師流失數(shù)量大；就后者而言，政府對(duì)農(nóng)村教師的政策缺乏針對(duì)性與吸引力則是導(dǎo)致農(nóng)村教師隊(duì)伍現(xiàn)狀的基本管理原因。在城鄉(xiāng)發(fā)展差距巨大的情形下，政府如果用與城市教師管理相同的政策來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育教師管理，顯然無(wú)法解決農(nóng)村義務(wù)教師隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題。為此，各級(jí)政府與教育行政部門(mén)應(yīng)制定有激勵(lì)性的政策鼓勵(lì)年輕師范畢業(yè)生和其他符合條件的人到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校擔(dān)任教師，如提高經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師的工資與福利待遇，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教師的培訓(xùn)力度，在職稱評(píng)定方面給予適當(dāng)傾斜，等等。與此同時(shí)，要進(jìn)一步完善國(guó)家所實(shí)施的免費(fèi)師范生選拔與使用政策，培養(yǎng)一批愿意獻(xiàn)身農(nóng)村義務(wù)教育，進(jìn)得來(lái)、留得住的年輕師范畢業(yè)生?，F(xiàn)階段，招收免費(fèi)師范生的是少數(shù)幾所國(guó)家重點(diǎn)師范大學(xué)，這些大學(xué)本科生招生數(shù)量有限，尤其是來(lái)自中西部的生源有限，可以解決的問(wèn)題有限。國(guó)家應(yīng)考慮在未來(lái)一段時(shí)間，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)省份的省級(jí)師范院校中選擇一部分辦學(xué)質(zhì)量較好的學(xué)校實(shí)施免費(fèi)師范生教育，主要招收本省的生源、尤其是來(lái)自中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生源，為農(nóng)村義務(wù)教育提供相對(duì)穩(wěn)定、充足的師資。除此之外，應(yīng)加大義務(wù)教育師資交流力度，在一段時(shí)間內(nèi)通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教師交流機(jī)制來(lái)緩解當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教師數(shù)量短缺、質(zhì)量不高的問(wèn)題。據(jù)教育部官員介紹，目前福建省、天津市、遼寧省、河北省、江蘇省、湖南省、陜西省、海南省、甘肅省、貴州省都建立了中小學(xué)校長(zhǎng)、教師的交流制度［2］。國(guó)務(wù)院2012年發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》明確指出：“實(shí)行縣域內(nèi)公辦學(xué)校校長(zhǎng)、教師交流制度。各地要逐步實(shí)行縣級(jí)教育部門(mén)統(tǒng)一聘任校長(zhǎng)，推行校長(zhǎng)聘期制。建立和完善鼓勵(lì)城鎮(zhèn)學(xué)校校長(zhǎng)、教師到農(nóng)村學(xué)?；虺鞘斜∪鯇W(xué)校任職任教機(jī)制，完善促進(jìn)縣域內(nèi)校長(zhǎng)、教師交流的政策措施，建設(shè)農(nóng)村艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)教師周轉(zhuǎn)宿舍，城鎮(zhèn)學(xué)校教師評(píng)聘高級(jí)職稱原則上要有一年以上在農(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷。”②國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)［2012］48號(hào)，2012－09－05。如此，通過(guò)多措并舉，我們可以在短期內(nèi)大大緩解農(nóng)村義務(wù)教育師資的短缺與質(zhì)量問(wèn)題，從根本上解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡問(wèn)題，為廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村適齡兒童接受公平的義務(wù)教育提供機(jī)制保障。

第四，為流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育提供同質(zhì)教育資源保障是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源配置均等化必須妥善解決的問(wèn)題。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)程的深入和城市化進(jìn)程的加快，人口流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量非戶籍人口進(jìn)入城市務(wù)工，由此而來(lái)的是大量義務(wù)教育適齡兒童和少年進(jìn)入非戶籍城市。據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)，在義務(wù)教育階段，進(jìn)城務(wù)工人員子女就達(dá)到了1167萬(wàn)人［2］，解決這部分兒童和少年的義務(wù)教育問(wèn)題成為擺在各級(jí)政府、尤其是中央政府和流入地政府面前的重大課題。解決這一問(wèn)題，必須通過(guò)管理機(jī)制創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，即必須在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，首先由國(guó)家教育行政部門(mén)制定相應(yīng)的政策，明確接收流動(dòng)兒童進(jìn)行義務(wù)教育是城市公辦義務(wù)教育學(xué)校的基本義務(wù)，在此基礎(chǔ)上，在中央財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)安排方面按照各類(lèi)城市義務(wù)教育成本對(duì)接收流動(dòng)兒童的城市撥付相應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。對(duì)于接收流動(dòng)兒童和少年數(shù)量大而導(dǎo)致辦學(xué)條件超過(guò)國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的城市，撥付相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)，解決城市義務(wù)教育學(xué)校因接收流動(dòng)兒童而導(dǎo)致的校舍、教學(xué)設(shè)施緊張而給本地兒童帶來(lái)的負(fù)面影響。與此同時(shí)，適當(dāng)減少流出地的教育經(jīng)費(fèi)，以保障經(jīng)費(fèi)安排的合理性。與此同時(shí)，各類(lèi)城市政府應(yīng)在轉(zhuǎn)變管理觀念、給予流動(dòng)人口國(guó)民待遇的前提下，將流動(dòng)兒童和少年的義務(wù)教育問(wèn)題納入本地教育發(fā)展規(guī)劃，在義務(wù)教育師資配置、教學(xué)條件改善、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)安排等方面做出相應(yīng)的調(diào)整，確保流動(dòng)人口接受公平教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

［1］劉彥偉，文東茅．義務(wù)教育年限的國(guó)際比較［J］．教育科學(xué)，2006，（5）：16－17．

［2］教育部官員談義務(wù)教育均衡發(fā)展［EB／OL］．中國(guó)網(wǎng)，（2011－07－21）［2014－01－20］．http：／／big5．china．com．cn／fangtan／2011－07／21／content＿23030558．ht m．

［3］陳靜漪．中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究——機(jī)制設(shè)計(jì)理論視角［D］．長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)，2009：5．

［4］李玉蘭，整理．“千人百村”調(diào)查：農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀［N］．光明日?qǐng)?bào)，2013－04－03．

［5］楊東平．教育經(jīng)費(fèi)投入，不差錢(qián)？［N］．中國(guó)青年報(bào)，2009－04－25．