蘭敏

[摘 要]基本公共服務(wù)是為了維護(hù)社會(huì)公平，保障每個(gè)人的基本生存和發(fā)展權(quán)，由政府提供的必需的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，要確保不同地域、不同地區(qū)的公民都能平等地享有這些基本公共服務(wù)，并且服務(wù)的水平不因地域、身份、能力等的不同而有不合理的區(qū)別。但我國(guó)公共服務(wù)目前存在著一定程度的不均等，本文將詳細(xì)闡述導(dǎo)致不均等的原因。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；不均等；政府；公共財(cái)政

在當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的研究方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)有的基本公共服務(wù)供給的非均等化狀況是多方面因素共同作用的結(jié)果，并且體現(xiàn)在在宏觀和微觀的各個(gè)層面。充分認(rèn)識(shí)公共服務(wù)不足的原因是我們進(jìn)一步改善我國(guó)基本公共服務(wù)水平的重要前提。筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)的不均等是由以下一些原因?qū)е拢?/p>

（一）城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的差別化對(duì)待

公共服務(wù)制度安排的二元結(jié)構(gòu)依然存在。由于農(nóng)民與城市居民身份的不同導(dǎo)致所享受的公共服務(wù)的區(qū)別，將影響社會(huì)和諧。在享受公共服務(wù)的權(quán)利上，無(wú)論城市還是農(nóng)村都是平等的、一致的，我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)就應(yīng)當(dāng)充分考慮到平等性和一致性。但在現(xiàn)實(shí)的情況中，對(duì)于城鄉(xiāng)之間真實(shí)存在自然環(huán)境、財(cái)政能力、公共服務(wù)投入能力的差異。改革城鄉(xiāng)二元體制是我們公共服務(wù)體制改革的重要努力方向。

（二）地區(qū)發(fā)展程度的差異

基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和基本實(shí)現(xiàn)手段是財(cái)政能力均等化。財(cái)政的寬裕程度、支持力度是影響基本公共服務(wù)總供給量的一個(gè)重要因素。公共服務(wù)的資金地方政府需要承擔(dān)一部分，中央財(cái)政承擔(dān)一部分，因此地方政府都希望國(guó)家能夠在本省的公共服務(wù)方面多一些投入，自身才能獲得更寬裕的財(cái)政空間。不同時(shí)期，中央政府在對(duì)區(qū)域性的發(fā)展政策是不一樣的，公共服務(wù)投入的力度也是不一樣的。中央政府在地方區(qū)域性政策主要是如下軌跡：對(duì)東北老工業(yè)地區(qū)的重視，使之發(fā)展壯大，改革開(kāi)放從沿海到內(nèi)陸的開(kāi)放態(tài)勢(shì)，使沿海經(jīng)濟(jì)得到很大的發(fā)展；新世紀(jì)之初的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略及隨后的振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地；由東南到西北形成了點(diǎn)線面三者結(jié)合的局面。改革開(kāi)放政策雖然是全國(guó)性的，但由于東部地區(qū)具有的天然優(yōu)勢(shì)成為主要的受益體。隨后中部地區(qū)打出了“中部崛起”的旗子以期引起中央在政策上的重視，最終相關(guān)省市獲益。中央對(duì)地方的政策傾斜在一定程度上導(dǎo)致不同地區(qū)在財(cái)政收入、投入上，特別是政府對(duì)公共服務(wù)的投入上，由于地域性政策的不同及政策出臺(tái)的時(shí)間差異導(dǎo)致了差距的不斷拉大。當(dāng)然另一方面，作為公共服務(wù)資金投入的另一個(gè)主體，地方政府的財(cái)政狀況主要取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，不同資源稟賦的地區(qū)，天然的具有發(fā)展程度的差異。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變不充分

政府職能的轉(zhuǎn)變決定了政府支出方向、工作重心的轉(zhuǎn)變。重經(jīng)濟(jì)，輕社會(huì)的觀念依然存在，政府沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到自身在公共服務(wù)供給中的應(yīng)處位置和應(yīng)起的作用，在公共服務(wù)職能發(fā)揮上存在著缺位或越位的現(xiàn)象。一些本來(lái)應(yīng)該由政府承擔(dān)的純公共物品的供給領(lǐng)域，由于投入的巨大，投入產(chǎn)出比低下，政府便從這些領(lǐng)域退了出來(lái)，導(dǎo)致了相關(guān)公共服務(wù)供給的缺乏，公眾利益受損，影響了社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。如教育與公共衛(wèi)生領(lǐng)域由于公共投入不足導(dǎo)致的市場(chǎng)化運(yùn)作現(xiàn)象，導(dǎo)致弱勢(shì)群體獲得基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障的權(quán)利無(wú)法得到保障；在準(zhǔn)公共基礎(chǔ)性生活資料的供給領(lǐng)域，如水、電、油等領(lǐng)域，政府直接壟斷，導(dǎo)致生活必需品市場(chǎng)嚴(yán)重缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一方面導(dǎo)致了相關(guān)公共服務(wù)資源短缺，另一方面也使其質(zhì)量得不到保障。中央政府和地方政府之間公共服務(wù)的職責(zé)劃分不清，中央政府、地方政府在哪些公共服務(wù)領(lǐng)域負(fù)有什么樣的責(zé)任，公共服務(wù)的參考標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)有明確的法律、法規(guī)加以定義。

（四）公民自身素質(zhì)的差異

公民是公共服務(wù)的享受主體，公民自身的學(xué)歷、素養(yǎng)對(duì)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)起著十分重要的作用?；竟卜?wù)的水平既取決于政府的主動(dòng)供給，也和公民的公共服務(wù)需求、對(duì)公共服務(wù)的享用情況、對(duì)公共服務(wù)水平的監(jiān)督和評(píng)價(jià)有很大的關(guān)系。首先，當(dāng)居民的素養(yǎng)相同時(shí)，相同層面的公共服務(wù)制度、物質(zhì)的設(shè)計(jì)才能真正實(shí)現(xiàn)均等的消費(fèi)水平。其次，在基本公共服務(wù)的供給過(guò)程中，公民對(duì)自身需求的合理表達(dá)、良性溝通也很重要，切合老百姓需要的公共服務(wù)的供給一定離不開(kāi)公民自身對(duì)其需求的精確、完整的表達(dá)。公民的文化素質(zhì)就成為影響基本公共服務(wù)水平提高的動(dòng)力因素。另一方面，政府的公共服務(wù)的高水平供給是需要公民對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督的，公民的權(quán)利意識(shí)薄弱的話根本不會(huì)認(rèn)識(shí)到自己的合法權(quán)益受到侵害，當(dāng)然也不懂得如何通過(guò)合法的手段維護(hù)自身的合法利益。再次，基本公共服務(wù)的落實(shí)和質(zhì)量的評(píng)價(jià)需要公民的積極參與。公民參與效果取決于兩個(gè)因素：一是完善的參與制度；二是公民的參與意識(shí)和能力。因此，在現(xiàn)有的基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀下，公民權(quán)利意識(shí)和參與能力十分重要。

（五）公共財(cái)政體制的缺陷

公共財(cái)政更強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共、公平和公益性質(zhì)，它面向所有公民提供基本公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，解決社會(huì)公共問(wèn)題。公共財(cái)政在基本公共服務(wù)方面的重要作用是不言而喻的，充分的財(cái)力向公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移會(huì)直接帶動(dòng)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家整體的公共服務(wù)供給量和供給水平的提高。改革開(kāi)放初期，我們急需物質(zhì)的快速發(fā)展，我們以效率為先，政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，財(cái)政就大量的投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的歷程中，我們可以看到強(qiáng)大的財(cái)力力量在其中的重要推動(dòng)作用。當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總體上已經(jīng)有了很大的發(fā)展，我們?cè)谧非笮实穆飞蠈⒐椒诺搅艘贿?，在?jīng)濟(jì)、社會(huì)共同轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，我們應(yīng)該加大對(duì)公共服務(wù)的支持力度、投入力度，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)體系。在十七大報(bào)告上，黨中央明確提出完善公共財(cái)政體系。公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一是公共服務(wù)均等化，每年中央在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)上的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金需要更詳盡的制度來(lái)完善。

（六）自然條件的差異

基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀還與地方的自然條件密切相關(guān)。和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響一樣，自然條件同意會(huì)對(duì)基本公共服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。自然條件惡劣、物質(zhì)資源匱乏必然影響到整個(gè)地區(qū)的發(fā)展，首先會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生制約作用，從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)能力的限制，另一方面還會(huì)加大公共服務(wù)的成本，制約基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)和類(lèi)型，影響基本公共服務(wù)的質(zhì)量，從而進(jìn)一步制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，導(dǎo)致惡性循環(huán)。比如中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，山高路遠(yuǎn)，供水、供電、交通、灌溉、通訊、疾病預(yù)防等，要解決這些問(wèn)題需要我們更多的投入。因此，在落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)時(shí)我們不能忽略這些地區(qū)與自然條件較好的地區(qū)之間的現(xiàn)實(shí)差距中的客觀因素。另一方面，和自然條件一樣，不同地區(qū)的歷史形成的既有差距，在公共服務(wù)供給和質(zhì)量方面會(huì)起到很大的阻礙作用。我們一定要在基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)過(guò)程中充分重視這樣的自然的、歷史的條件差異，給予其充分的政策和資金的支持，在公共服務(wù)不均等的突出反映點(diǎn)上，下大力氣解決，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

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