周紹雪

上世紀(jì)末期以來(lái)，全球氣候變化成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)熱議的話題之一，氣候外交也成為全球外交領(lǐng)域的熱點(diǎn)。在應(yīng)對(duì)氣候變化的外交實(shí)踐中，中國(guó)既要有效回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的要求和期待，又要兼顧本國(guó)的發(fā)展需要和適應(yīng)能力。中國(guó)在不斷調(diào)整和改進(jìn)的過(guò)程中，逐漸摸索出了適合自身發(fā)展需要的氣候變化戰(zhàn)略及與之相應(yīng)的外交政策。

全球氣候變化及其引發(fā)的世界政治格局演變

根據(jù)IPCC（聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)）的報(bào)告，氣候變暖和反常氣候現(xiàn)象增加是氣候變化的兩個(gè)基本趨勢(shì)。這個(gè)結(jié)論是以科學(xué)檢測(cè)為基礎(chǔ)，以大量的科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù)的。這一科學(xué)界的主流觀點(diǎn)在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域達(dá)成了共識(shí)——全球氣候確實(shí)在變暖，且這一后果主要是由人類活動(dòng)導(dǎo)致的，其負(fù)面影響涉及自然界和人類社會(huì)的諸多方面。氣候變化在改變自然界的同時(shí)，也改變了人類的生活，進(jìn)而改變了國(guó)際關(guān)系的議題。

氣候變化逐漸成為國(guó)際政治博弈的焦點(diǎn)問(wèn)題，氣候變化影響世界政治格局的變動(dòng)。一方面，多數(shù)國(guó)家對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的必要性、緊迫性認(rèn)識(shí)基本一致，態(tài)度明確?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽訂，就是國(guó)際社會(huì)為了應(yīng)對(duì)氣候變化而共同努力的成果。但另一方面，國(guó)家利益的不同又使各國(guó)之間在解決全球氣候變化問(wèn)題上充滿了矛盾和分歧，甚至影響了原本良好的國(guó)家間關(guān)系。在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，目前世界各國(guó)利益交錯(cuò)縱橫，形成了復(fù)雜的國(guó)家利益集團(tuán)，基本形成南北兩大陣營(yíng)、三大聯(lián)盟、多個(gè)主體交織覆蓋的利益格局。利益各方圍繞主導(dǎo)權(quán)、發(fā)展權(quán)與生存權(quán)展開多重博弈，圍繞全球氣候變化問(wèn)題展開斗爭(zhēng)與合作，這一切都標(biāo)志著氣候變化背景下的國(guó)際關(guān)系正在針對(duì)新的形勢(shì)發(fā)生著調(diào)整與變化。

雖然各國(guó)間的矛盾紛繁復(fù)雜，但是，最顯著、最根本的分歧還是在南北陣營(yíng)之間，在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間。1994年生效的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》已經(jīng)明確了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，2005年生效的《京都議定書》對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定了具有約束力的減排義務(wù)。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于南北兩大陣營(yíng)的利益和關(guān)注點(diǎn)存在較大差異，目前發(fā)達(dá)國(guó)家要求發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)共同的、無(wú)差別的減排義務(wù)，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前的成本和未來(lái)的影響，主張制定統(tǒng)一的環(huán)保政策，從氣候公約談判開始就不斷地要求發(fā)展中國(guó)家盡早承擔(dān)減排或限排溫室氣體的義務(wù)；而發(fā)展中國(guó)家則要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)歷史排放責(zé)任，履行《京都議定書》中規(guī)定的發(fā)達(dá)國(guó)家的減排義務(wù)，并對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)的援助，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，希望盡量推遲自身承擔(dān)減排義務(wù)的時(shí)間。各國(guó)在氣候談判過(guò)程中進(jìn)行博弈，形成了三個(gè)氣候聯(lián)盟，分別是歐盟、以美國(guó)為代表的傘形國(guó)家集團(tuán)和以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)。從世界各國(guó)在氣候變化領(lǐng)域斗爭(zhēng)與博弈的前景看來(lái)，摩擦與分歧將遍布?xì)夂蛘勁械母鱾€(gè)方面，如果處理不當(dāng)，很可能引發(fā)安全危機(jī)。

中國(guó)氣候外交戰(zhàn)略的立場(chǎng)與改進(jìn)

中國(guó)政府一直積極應(yīng)對(duì)氣候變化，采取原則性與靈活性并重的氣候外交戰(zhàn)略。中國(guó)是相關(guān)國(guó)際談判的積極參與者和重要成員之一，參加了所有的應(yīng)對(duì)全球氣候變化的國(guó)際談判，積極推進(jìn)了多項(xiàng)雙邊和多邊氣候合作。中國(guó)以發(fā)展中國(guó)家的身份，在“77國(guó)集團(tuán)加中國(guó)（G77+China）”的模式下，為維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)發(fā)揮了重要的作用。中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略軌跡和相應(yīng)的內(nèi)政外交政策可以從歷次國(guó)際談判立場(chǎng)的態(tài)度與變化中得到體現(xiàn)。

中國(guó)氣候變化戰(zhàn)略的一貫立場(chǎng)。中國(guó)的氣候變化戰(zhàn)略中有兩個(gè)問(wèn)題是一直堅(jiān)持不變的。一個(gè)是關(guān)于減排義務(wù)，堅(jiān)持中國(guó)在現(xiàn)階段不承擔(dān)任何減排義務(wù)。目前中國(guó)正處于快速工業(yè)化和城市化的階段，人口增長(zhǎng)和城市化是推動(dòng)中國(guó)能源需求和排放增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。中國(guó)人口在2050年達(dá)到16億以前，仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，決定了中國(guó)不是缺乏減排的政治意愿，而主要是缺乏減排的能力，因而無(wú)法承諾減排義務(wù)。中國(guó)對(duì)外不做出承諾，同時(shí)在國(guó)內(nèi)積極行動(dòng)的立場(chǎng)，是權(quán)衡利弊后的理性選擇。盡管在不同時(shí)間或場(chǎng)合，中國(guó)對(duì)該立場(chǎng)的具體表述有所不同，但至今這一立場(chǎng)沒(méi)有任何本質(zhì)的變化。中國(guó)拒絕接受有法律約束力的國(guó)際量化減排標(biāo)準(zhǔn)，這一點(diǎn)一直是中國(guó)參與國(guó)際氣候談判的底線。另一個(gè)中國(guó)始終堅(jiān)持的原則是，反對(duì)將氣候變化與其他問(wèn)題掛鉤。近年來(lái)的國(guó)際氣候談判中，發(fā)達(dá)國(guó)家有通過(guò)其他問(wèn)題向中國(guó)施壓的動(dòng)向，尤其是利用國(guó)際貿(mào)易中的關(guān)稅問(wèn)題，以期加大中國(guó)的減排壓力。對(duì)此，中國(guó)雖然在態(tài)度上堅(jiān)持反對(duì)，但是在行動(dòng)上必須早做準(zhǔn)備，積極面對(duì)氣候變化與國(guó)際貿(mào)易掛鉤的趨勢(shì)。

中國(guó)氣候變化戰(zhàn)略的改進(jìn)調(diào)整。在堅(jiān)持不承諾減排義務(wù)和反對(duì)與其他問(wèn)題掛鉤的同時(shí)，中國(guó)近年來(lái)的氣候變化戰(zhàn)略也有所變化。主要體現(xiàn)在中國(guó)在國(guó)際氣候談判及相關(guān)領(lǐng)域推行了更加靈活和積極的舉措，展示出中國(guó)開放、合作的態(tài)度。其一，中國(guó)對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）的態(tài)度從質(zhì)疑猶豫轉(zhuǎn)向積極參與。清潔發(fā)展機(jī)制的本質(zhì)是溫室氣體排放權(quán)的交易。在京都會(huì)議前后，中國(guó)對(duì)CDM的概念曾抱有懷疑的態(tài)度，害怕發(fā)達(dá)國(guó)家借此將減排義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國(guó)家，也擔(dān)心增加自己未來(lái)的減排成本。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)過(guò)觀察和學(xué)習(xí)，對(duì)CDM的態(tài)度已發(fā)生轉(zhuǎn)變。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，也是排放大國(guó)，已將清潔發(fā)展機(jī)制視為節(jié)能減排的重要平臺(tái)。對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）的態(tài)度從質(zhì)疑猶豫轉(zhuǎn)向積極參與，并非是資金和技術(shù)本身的吸引力有所增強(qiáng)，而主要是認(rèn)識(shí)到了國(guó)際碳市場(chǎng)是降低全球減排成本，促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家雙贏的有效途徑。其二，中國(guó)開始積極參與各種國(guó)際技術(shù)開發(fā)和合作機(jī)制。中國(guó)在國(guó)際氣候談判的最初階段，非常強(qiáng)調(diào)“發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供必要的資金并以公平最優(yōu)的條件向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓技術(shù)”，現(xiàn)在中國(guó)已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變，開始呼吁建立有效的技術(shù)推廣機(jī)制，開展互利技術(shù)合作。其三，中國(guó)加大力度，制定和大力推進(jìn)了一系列有利于減緩氣候變化的政策措施，鼓勵(lì)節(jié)能和可再生能源開發(fā)。

我國(guó)氣候外交戰(zhàn)略的突破

中國(guó)在堅(jiān)持氣候外交戰(zhàn)略的一貫立場(chǎng)的同時(shí)，有所改進(jìn)和調(diào)整，但面對(duì)國(guó)際社會(huì)的重重壓力，必須在氣候外交政策上有所突破。要向國(guó)際社會(huì)提出可觀察到的、切實(shí)可行的解決方案，向全世界介紹中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的積極態(tài)度、所采取的措施和已取得的成果，樹立中國(guó)建設(shè)性的、負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)際環(huán)境審時(shí)度勢(shì)、抓住機(jī)遇，利用矛盾、團(tuán)結(jié)共同利益者，爭(zhēng)取在國(guó)際氣候談判和國(guó)際氣候的輿論中占據(jù)主動(dòng)，既有效地維護(hù)國(guó)家的發(fā)展權(quán)益，又為應(yīng)對(duì)人類共同面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)做出貢獻(xiàn)。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)相關(guān)各部門統(tǒng)籌職能，打破部門界限，有效實(shí)施管理，以應(yīng)對(duì)氣候變化政策與外交政策。目前，國(guó)家層面的應(yīng)對(duì)氣候變化部門，在組織履行國(guó)際公約中的重要活動(dòng)、協(xié)調(diào)各個(gè)部門間合作方面發(fā)揮了積極作用，但國(guó)家發(fā)改委、外交部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家氣象局等部門都分擔(dān)國(guó)家層面的氣候變化問(wèn)題與氣候外交合作，有職能重疊、分工不清和責(zé)任模糊的問(wèn)題，因此，中國(guó)在協(xié)調(diào)、組織國(guó)內(nèi)的氣候變化工作設(shè)計(jì)分工方面仍需加強(qiáng)。

及早制定并實(shí)施科學(xué)的減緩戰(zhàn)略和適應(yīng)戰(zhàn)略。減緩和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩個(gè)有機(jī)組成部分。減緩是一項(xiàng)相對(duì)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)，而對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，適應(yīng)則更為現(xiàn)實(shí)、緊迫。中國(guó)認(rèn)為，相對(duì)世界其他國(guó)家而言，中國(guó)更易受氣候變化的不利影響。中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的脆弱性，使其更重視適應(yīng)問(wèn)題的有效推進(jìn)。因此，中國(guó)生存和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)壓力下，往往更重視近期適應(yīng)問(wèn)題的成本與收益。一方面，中國(guó)需要采取以節(jié)能減排為主的減緩氣候變化的行動(dòng)，包括增加非化石能源比例、增加森林土地碳匯等措施。在化石能源仍占據(jù)重要地位的階段，中國(guó)應(yīng)大力節(jié)約使用煤炭和石油等化石資源，減少化石能源開發(fā)和利用過(guò)程中的環(huán)境影響和污染物排放，包括二氧化硫、可吸入顆粒物等危害人體健康的污染氣體的排放，減少以二氧化碳為主的溫室氣體的排放。減緩行動(dòng)還包括培育森林、草地等綠色植被，保護(hù)生態(tài)與水資源、實(shí)現(xiàn)綠化環(huán)境、凈化空氣，保護(hù)和增加碳匯。中國(guó)如果能夠抓住轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略機(jī)遇期，從依靠低端產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和效益的綠色、低碳發(fā)展模式，則可以成功搶占國(guó)際戰(zhàn)略制高點(diǎn)。另一方面，中國(guó)還要及早制定并實(shí)施我國(guó)的適應(yīng)戰(zhàn)略，建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施，提高人類及生物適應(yīng)氣候變化的生存能力。中國(guó)是一個(gè)水旱等自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，人均水資源和土地資源十分有限，改善防洪抗旱的基礎(chǔ)設(shè)施，從技術(shù)和管理上強(qiáng)化水安全戰(zhàn)略，已成為迫切的實(shí)際需求。同時(shí)，中國(guó)土地資源有限，要提供充分的糧食和其他農(nóng)林產(chǎn)品，也必須不斷改進(jìn)品種、土壤和栽種技術(shù)，強(qiáng)化保護(hù)生物多樣性的意識(shí)，創(chuàng)新適應(yīng)氣候變化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。而且，中國(guó)的資源（包括水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源和能源）的供給模式也需要改變，應(yīng)由粗放供給滿足過(guò)快增長(zhǎng)需求的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨?jié)約供給滿足科學(xué)發(fā)展需求的模式。制定減緩和適應(yīng)戰(zhàn)略，是中國(guó)應(yīng)對(duì)環(huán)境氣候變化、保持可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

加強(qiáng)與周邊國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的外交。氣候問(wèn)題具有跨國(guó)性， 鄰國(guó)間易產(chǎn)生矛盾，鄰國(guó)間的合作也最容易獲得效果。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與周邊國(guó)家的氣候合作，共同防治沙塵暴、酸雨和環(huán)境污染等。另外，對(duì)于圖瓦盧、馬爾代夫等最易受氣候變化影響的小島國(guó)，對(duì)于非洲等經(jīng)濟(jì)落后、生態(tài)極為脆弱的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)應(yīng)積極給予資金和技術(shù)方面的援助和支持。這既可以樹立中國(guó)國(guó)際形象， 團(tuán)結(jié)更多國(guó)家支持中國(guó)的氣候變化主張，也可以激勵(lì)國(guó)際社會(huì)特別是發(fā)展中國(guó)家更加主動(dòng)、有效地應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)。

充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮國(guó)際非政府組織的作用，加強(qiáng)關(guān)于氣候問(wèn)題的公共外交和輿論引導(dǎo)，全面介紹中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的政策與進(jìn)展。在處理全球氣候變化的國(guó)際談判中，非政府組織扮演著越來(lái)越重要的角色。許多國(guó)際非政府組織通過(guò)科學(xué)的資料分析和研究成果，為政策制定和國(guó)際談判提供科學(xué)依據(jù)；他們通過(guò)宣傳教育提高公眾環(huán)保意識(shí)，影響國(guó)內(nèi)決策；有的非政府組織還可以通過(guò)游說(shuō)或直接加入政府代表團(tuán)，影響全球氣候談判的進(jìn)程。因此，中國(guó)應(yīng)與相關(guān)的國(guó)際非政府組織加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，通過(guò)它們宣傳中國(guó)的氣候政策和減排努力，建立良好的互信機(jī)制。同時(shí)，積極培育本土的非政府組織，支持它們開展民間氣候外交，鼓勵(lì)它們?cè)趹?yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上發(fā)揮更大作用。

（作者：中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副研究員）

責(zé)任編輯：杜梅萍