張昕

摘要： 我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家層面立法對(duì)宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償沒(méi)有規(guī)定。實(shí)踐中各地對(duì)宅基地使用權(quán)是否予以征收補(bǔ)償做法不一，并在不同程度上損害了宅基地使用權(quán)人的利益。建議：在立法上明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償；以土地出讓金為基礎(chǔ)制定合理的宅基地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)前形成的宅基地應(yīng)本著尊重歷史與事實(shí)原則進(jìn)行補(bǔ)償；在房屋安置、自拆重建等非貨幣補(bǔ)償中要注意補(bǔ)償宅基地使用權(quán)的損失。

關(guān)鍵詞：土地征收；宅基地使用權(quán)；補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-0008-06

資料顯示，我國(guó)從1999年到2009年城市化率從30.9%增長(zhǎng)到46.6%[1]，已進(jìn)入了城市化的快速發(fā)展時(shí)期。與之相伴的是土地征收規(guī)模的逐年增大。國(guó)土資源部近幾年的公報(bào)反映全國(guó)每年有近400萬(wàn)畝的土地被征收。有學(xué)者綜合考慮了征地中的合法用地與違法用地因素，甚至指出：“2004年以來(lái)我國(guó)每年凈減少耕地應(yīng)當(dāng)不少于1 000萬(wàn)畝[2]。”大量的征地使失地農(nóng)民數(shù)量成為一個(gè)龐大的數(shù)字。失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)也成了一個(gè)關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的政治問(wèn)題。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民在土地上享有的一個(gè)重要用益物權(quán)，但現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償沒(méi)有規(guī)定。近年來(lái)國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)了一系列相關(guān)政策保護(hù)失地農(nóng)民利益，但有關(guān)宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償鮮有涉及。由于法律與政策的缺失，宅基地征收中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)，引起了被征收農(nóng)戶的不滿，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的不良因素。

一、法律上的缺失與補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

我國(guó)國(guó)家層面上立法對(duì)宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定基本上屬于缺失狀態(tài)。《物權(quán)法》第121條原則上規(guī)定了：“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！钡段餀?quán)法》第42條對(duì)征收個(gè)人住宅做了規(guī)定，沒(méi)有涉及對(duì)宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā分胁](méi)有宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，只是在第47條第3款原則上規(guī)定了宅基地所占用的集體土地所有權(quán)的征收補(bǔ)償：“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”《土地管理法實(shí)施條例》同樣沒(méi)有規(guī)定宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。

我國(guó)相關(guān)法律的缺失并不意味著不需要對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行征收補(bǔ)償。從法理上來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)是是從集體所有的土地所有權(quán)上產(chǎn)生出來(lái)的獨(dú)立用益物權(quán)，對(duì)集體土地所有權(quán)的征收只是土地所有權(quán)主體的改變，并不必然導(dǎo)致該用益物權(quán)的消滅。要消滅宅基地使用權(quán)必須對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)的征收并進(jìn)行補(bǔ)償。梁慧星教授主持編寫的《中國(guó)民法典草案建議稿》中將建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)統(tǒng)稱為基地使用權(quán)，其436條第1款指出：“國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，可以征收基地使用權(quán)，但應(yīng)依法對(duì)基地使用權(quán)人給予補(bǔ)償[3]?！惫秸x是法律所追求的一個(gè)重要價(jià)值。從公平的角度來(lái)講，農(nóng)民擁有的宅基地使用權(quán)雖然受到轉(zhuǎn)讓、抵押等方面的限制，但它是農(nóng)民無(wú)償獲得并且無(wú)期限限制的一個(gè)用益物權(quán)，為農(nóng)民的生活甚至生產(chǎn)提供了基本的場(chǎng)所保障，土地征收消滅宅基地使用權(quán)而不予補(bǔ)償明顯違背公平正義。從另一角度來(lái)說(shuō)，《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》中對(duì)征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償其實(shí)包括了房屋本身的價(jià)值與建設(shè)用地土地使用權(quán)的價(jià)值?！秶?guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》第19條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！睂?shí)踐中，居民購(gòu)買商品房并不會(huì)分別支付房屋價(jià)格與土地使用權(quán)價(jià)格，商品房的價(jià)格其實(shí)是包涵土地使用權(quán)的價(jià)格。2011年住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部頒發(fā)的《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第14條規(guī)定：“被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素。”綜上可知，國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償包括土地使用權(quán)的補(bǔ)償，集體土地上房屋征收如果不對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償則有悖于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的原則，有歧視廣大農(nóng)民之嫌。

二、各地關(guān)于宅基地征收補(bǔ)償?shù)淖龇按嬖诘膯?wèn)題

由于國(guó)家層面上立法的缺失，各地通過(guò)制定地方性法規(guī)或者其他規(guī)范性文件規(guī)定宅基地及其上房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題。各地對(duì)集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w做法多種多樣，主要有：貨幣補(bǔ)償、房屋安置及農(nóng)民自拆重建安置等幾種方式。如《蘇州市集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》第17條第2款規(guī)定：“拆遷住宅房屋實(shí)行貨幣補(bǔ)償、房屋安置、貨幣補(bǔ)償與房屋安置相結(jié)合的方式，安置方式由被拆遷人自行選擇?！薄稄埣医缡屑w土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》第6條規(guī)定：“征地范圍內(nèi)涉及的集體土地上的房屋拆遷，采取自拆重建方式補(bǔ)償安置。”

以上各地做法雖然不同，但在涉及宅基地使用權(quán)補(bǔ)償方面都存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在征收中對(duì)宅基地使用權(quán)不予補(bǔ)償或者補(bǔ)償時(shí)限制較多、標(biāo)準(zhǔn)較低等，侵害了農(nóng)民的利益。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)宅基地使用權(quán)基本不予補(bǔ)償，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益

貨幣補(bǔ)償是許多地方采用的房屋拆遷補(bǔ)償方式。不少地方規(guī)定中沒(méi)有明確貨幣補(bǔ)償是否包括宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，但不管從其規(guī)定還是實(shí)踐做法來(lái)看，該貨幣補(bǔ)償顯然不包括宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。如《福州市農(nóng)村集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置規(guī)定（試行）》第2條規(guī)定：“住宅拆遷補(bǔ)償安置的方式可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋安置。貨幣補(bǔ)償，將確認(rèn)的被拆遷房屋合法面積按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)折算成貨幣，由被拆遷人自行購(gòu)房安置。市場(chǎng)評(píng)估價(jià)由房屋區(qū)位補(bǔ)償單價(jià)和舊房補(bǔ)償單價(jià)組成?！睆脑撘?guī)定中看不出有對(duì)宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。從實(shí)踐中補(bǔ)償給權(quán)利人的價(jià)格也難以認(rèn)定有宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。如福州市竹嶼村的拆遷補(bǔ)償：“一般住房按4 000元/平方米計(jì)算補(bǔ)償，相同地段的商品房為15 000元左右1平方米，房屋面積的計(jì)算為屋內(nèi)測(cè)量為準(zhǔn)，天井、院落均為無(wú)償征收[4]?！碧炀⒃郝渥鳛檎氐慕M成部分被無(wú)償征收只能說(shuō)明宅基地使用權(quán)沒(méi)有補(bǔ)償，如果認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償中包括宅基地使用的損失，則難以解釋該補(bǔ)償價(jià)與相同地段的商品房之間的巨大差額。我們只能推定沒(méi)有對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。

（二）非貨幣補(bǔ)償中宅基地使用權(quán)損失得不到體現(xiàn)

宅基地拆遷的非貨幣補(bǔ)償主要是房屋安置與農(nóng)民自拆重建安置。在這些非貨幣補(bǔ)償中，由于被拆遷人獲得了安置房屋或者重新獲得一塊宅基地，宅基地使用權(quán)有沒(méi)有補(bǔ)償往往更具有一定的迷惑性。有不少地方在采用非貨幣補(bǔ)償時(shí)宅基地使用權(quán)損失并沒(méi)有得到體現(xiàn)。

1.房屋安置時(shí)宅基地使用權(quán)往往沒(méi)有補(bǔ)償。有些地方在宅基地征收時(shí)采取了宅基地?fù)Q取安置房的政策，在操作過(guò)程中宅基地使用權(quán)往往得不到補(bǔ)償。如一些地方名為宅基地?fù)Q房，其實(shí)是按照宅基地上合法建筑面積換取安置房，對(duì)宅基地實(shí)質(zhì)沒(méi)有補(bǔ)償或者補(bǔ)償較少。如浙江省紹興市《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住的若干意見(jiàn)（試行）》中規(guī)定：“在本縣域范圍內(nèi)農(nóng)民集中居住區(qū)置換，已有宅基地（房屋）的，按照其合法建筑面積1∶1的比例以成本價(jià)進(jìn)行置換”，顯然不是宅基地?fù)Q房，而是以房換房。還有對(duì)天津的宅基地?fù)Q房調(diào)查顯示：“現(xiàn)行規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)是，主房可以一比一對(duì)換，附房則是2平方米換1平方米，院落空地不算[5]?！闭厥褂脵?quán)同樣沒(méi)有補(bǔ)償。另外，農(nóng)民換取的安置房產(chǎn)權(quán)受到限制，往往沒(méi)有處分權(quán)，或者農(nóng)民需要交納一定費(fèi)用后才能擁有處分權(quán)。同是紹興市上述文件中規(guī)定：“農(nóng)民集中居住區(qū)用地一般以國(guó)有劃撥方式供地，辦理國(guó)有土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，5年后在置換戶補(bǔ)繳土地出讓金及置換時(shí)相關(guān)優(yōu)惠費(fèi)用后可以上市交易。”據(jù)調(diào)研，采取類似規(guī)定的地區(qū)不在少數(shù)。該種做法可以說(shuō)直接剝奪了農(nóng)民的宅基地。農(nóng)民原來(lái)是有房有院，雖說(shuō)處分權(quán)受到一定的限制，但可以給農(nóng)民帶來(lái)居住的方便以及庭院經(jīng)濟(jì)的收入。宅基地?fù)Q房所換取的一般僅僅是原合法建筑面積大小并且處分上受限的安置房，與置換前相比，農(nóng)民顯然失去了自己的庭院，失去了宅基地的使用權(quán)并且沒(méi)有得到補(bǔ)償。

2.農(nóng)民自拆重建安置中宅基地使用權(quán)沒(méi)有補(bǔ)償或者僅對(duì)新宅基地面積少于原合法使用部分予以補(bǔ)償。實(shí)踐中一些土地資源較豐富的地區(qū)在宅基地征收中采取農(nóng)民自拆重建的安置方式。在這種安置方式中，由于農(nóng)民重新獲得一塊宅基地，以致有很多人忽略了宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。細(xì)致研究一些地方的規(guī)定與實(shí)際做法，在農(nóng)民自拆重建安置中對(duì)宅基地使用權(quán)損失并沒(méi)有補(bǔ)償。如張家界市《集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》第11條規(guī)定：“實(shí)行自拆重建安置的，被拆遷房屋所占宅基地不再補(bǔ)償。其面積和重建宅基地面積的差額，應(yīng)當(dāng)按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)?！北本┦小洞笈d區(qū)關(guān)于集體土地房屋拆遷補(bǔ)償及補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定》也規(guī)定：“對(duì)于有審批宅基地條件的地區(qū)，拆遷人除對(duì)被拆遷人的房屋給予重置成新價(jià)補(bǔ)償外，還應(yīng)對(duì)新批宅基地面積少于原合法使用部分，給予宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)補(bǔ)償?！毖韵轮饧崔r(nóng)民自拆重建中新宅基地面積范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)沒(méi)有補(bǔ)償。表面看來(lái)，農(nóng)民宅基地被征收后給予一塊新的宅基地，好像沒(méi)有什么損失，故可以不予補(bǔ)償。其實(shí)要明確國(guó)家征收與村集體重新安排宅基地是兩種完全不同的關(guān)系。國(guó)家征收了農(nóng)民的宅基地，剝奪了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，根據(jù)有損害既要有補(bǔ)償?shù)脑恚瑖?guó)家要對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)損失進(jìn)行補(bǔ)償。至于村集體將一塊集體土地安排給農(nóng)民做宅基地使用，這是在集體土地所有權(quán)上設(shè)立用益物權(quán)，是村集體內(nèi)部事務(wù)，它雖然要遵守國(guó)家的相關(guān)法律與政策，但和國(guó)家征收無(wú)關(guān)，不能將二者混為一談，以村民已取得了新宅基地而不予補(bǔ)償原宅基地使用權(quán)損失，無(wú)異于張三奪走了你的東西后，李四給了一個(gè)新的東西，所以張三不需要承擔(dān)賠償責(zé)任。該觀點(diǎn)在理論上顯然是站不住腳的。

（三）對(duì)宅基地使用權(quán)予以一定的補(bǔ)償，但補(bǔ)償不充分，限制較多

也有一些地區(qū)對(duì)宅基地給予一定的征收補(bǔ)償。典型的地區(qū)如北京市與廣州市。《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第14條規(guī)定：“拆遷宅基地上房屋實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)?，拆遷人應(yīng)當(dāng)向被拆遷人支付補(bǔ)償款。補(bǔ)償款按照被拆除房屋的重置成新價(jià)和宅基地的區(qū)位補(bǔ)償價(jià)確定?！睆V州市也有類似的規(guī)定。這些地區(qū)在征收時(shí)考慮了宅基地使用權(quán)的損失，對(duì)宅基地使用權(quán)予以一定的補(bǔ)償，但也存在補(bǔ)償不充分甚至不合理的地方。

1.宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)較低。在已經(jīng)實(shí)行宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償往往較低。以北京市為例，宅基地區(qū)位補(bǔ)差價(jià)的計(jì)算公式是：宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)=（當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)-房屋重置成新均價(jià)）×戶均安置面積/戶均宅基地面積。這些直接影響宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)的當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)、房屋重置成新均價(jià)、戶均安置面積、戶均宅基地面積均由區(qū)縣人民政府來(lái)確定。其中，當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)對(duì)宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)影響尤其大。根據(jù)《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》規(guī)定：“當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)，由區(qū)縣人民政府參照一定時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)普通商品住宅均價(jià)、城市規(guī)劃等情況綜合確定?！庇捎谄胀ㄉ唐纷≌鶅r(jià)是一個(gè)變量，當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)應(yīng)隨之及時(shí)調(diào)整，特別是近幾年商品房?jī)r(jià)格上漲較快，不及時(shí)調(diào)整普通住宅指導(dǎo)價(jià)顯然對(duì)被征地拆遷的農(nóng)民不公。實(shí)踐中，由許多區(qū)縣人民政府確定的普通住宅指導(dǎo)價(jià)往往不高，有時(shí)甚至達(dá)不到其官方公布的相應(yīng)數(shù)字。如2004年北京市國(guó)土房管局發(fā)布的普通商品住宅成交均價(jià)中通州區(qū)為3 369元/平方米[6]，而《北京市通州區(qū)人民政府關(guān)于確定通州區(qū)集體土地房屋拆遷宅基地面積控制標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)位補(bǔ)償價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)補(bǔ)助費(fèi)的通知》（通政發(fā)[2004]21號(hào)）中將當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)分為四個(gè)檔次，最低900～1 600元；最高1 720～3 220元。顯然低于國(guó)土房管局發(fā)布的普通商品住宅成交均價(jià)。更有甚者，有不少區(qū)縣在2004年或者2005年發(fā)布了當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)與宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)后一直按該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，幾年不進(jìn)行調(diào)整，而2005年以后是我國(guó)商品房?jī)r(jià)格上漲最快的時(shí)期，按著老標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益。如北京海淀區(qū)八家村緊鄰清華大學(xué)與中關(guān)村，2010年拆遷時(shí)宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)為5 625/平方米，而同期該緊鄰地段商品房均價(jià)已達(dá)35 000/平方米，難免會(huì)引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿[7]。

2.嚴(yán)格限定補(bǔ)償面積。即補(bǔ)償時(shí)對(duì)控制面積范圍內(nèi)的宅基地予以補(bǔ)償，超過(guò)控制面積的合法宅基地不予補(bǔ)償。如上述通州區(qū)（通政發(fā)[2004]21號(hào)）文件中首先規(guī)定了每宗宅基地的控制面積在0.3或者0.4畝，同時(shí)規(guī)定：“經(jīng)過(guò)合法批準(zhǔn)的宅基地未超出面積控制標(biāo)準(zhǔn)的部分，按照宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)計(jì)算，超出面積控制標(biāo)準(zhǔn)的部分，不予補(bǔ)償；老宅基地未超出面積控制標(biāo)準(zhǔn)的部分，按照宅基地區(qū)位價(jià)計(jì)算，超出面積控制標(biāo)準(zhǔn)的部分，最高按照宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)的30%補(bǔ)償?！睂?shí)踐中《土地管理法》等法律法規(guī)出臺(tái)前的宅基地往往是歷史形成的，有可能超出滯后規(guī)定的面積控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超出所謂的控制面積的宅基地不予補(bǔ)償顯然是沒(méi)有尊重事實(shí)并賦予征收政策以溯及力，不僅違背法理也有悖于社會(huì)公平正義。

三、宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ńㄗh

（一）在立法上明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償

鑒于我國(guó)立法中尚沒(méi)有明確宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償，為避免各地是否予以補(bǔ)償做法不一致，引發(fā)事實(shí)上的不公平，建議在立法中明確對(duì)宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。具體立法可以采用兩步走的做法：

1.修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)的法律規(guī)定，明確宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。建議在《物權(quán)法》第十三章宅基地使用權(quán)中增加一條：“宅基地使用權(quán)因征收而消滅的，應(yīng)當(dāng)給予宅基地使用權(quán)人合理補(bǔ)償?！痹凇段餀?quán)法》修改的同時(shí)，《土地管理法》等相關(guān)法律也應(yīng)做相應(yīng)的修改?！锻恋毓芾矸ā返?7條是對(duì)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，建議在該條中增加一款：“被征收土地的宅基地使用權(quán)補(bǔ)償，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！?/p>

2.在《物權(quán)法》、《土地管理法》等上位法做出原則性規(guī)定后，由國(guó)務(wù)院制定《集體土地上宅基地及房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)征收條件、程序、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等做出詳細(xì)規(guī)定。其中，征收宅基地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：宅基地所有權(quán)補(bǔ)償、宅基地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋補(bǔ)償、搬遷費(fèi)、營(yíng)業(yè)損失等。由國(guó)務(wù)院制定《集體土地上宅基地及房屋征收與補(bǔ)償條例》可以改變目前各地對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償規(guī)定不一的狀態(tài)，有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的公平。有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)“制定統(tǒng)一的《征收征用法》”[8]，筆者非常贊同，但由于現(xiàn)行城市與農(nóng)村征收規(guī)定差別較大，農(nóng)村房屋與土地征收情況又較復(fù)雜，先由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，執(zhí)行一段時(shí)間總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)再制定統(tǒng)一的法律為宜。國(guó)務(wù)院已頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，實(shí)現(xiàn)城市范圍內(nèi)房屋征收適用統(tǒng)一的規(guī)定，制定全國(guó)性的宅基地及其上房屋征收的法規(guī)已成為當(dāng)前的迫切需求。

（二）在非貨幣補(bǔ)償中要注意補(bǔ)償宅基地使用權(quán)的損失

在明確了征收宅基地使用權(quán)要予以補(bǔ)償后，不管是采用貨幣還是非貨幣方式補(bǔ)償，都要體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償部分。具體說(shuō)來(lái)，在房屋安置中，可以采用先計(jì)算宅基地及其上房屋等附屬物的補(bǔ)償總價(jià)，明確告知被拆遷人宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)與房屋等附屬物補(bǔ)償各是多少，其中宅基地所有權(quán)補(bǔ)償中被拆遷人所得是多少，再將該被拆遷人所得補(bǔ)償與安置房屋結(jié)算價(jià)差。該做法操作起來(lái)雖然較復(fù)雜，但雙方所交換之物價(jià)值清楚明了，保證了被征收人的知情權(quán)，有利于減少征收過(guò)程中的矛盾與糾紛。在農(nóng)民自拆重建安置中，同樣要計(jì)算出上述各項(xiàng)補(bǔ)償，按照其性質(zhì)支付給不同的主體。房屋等附屬物補(bǔ)償應(yīng)直接支付給被拆遷人，宅基地所有權(quán)補(bǔ)償應(yīng)支付給集體組織，再由集體組織按照規(guī)定分配給其成員。其中，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償相對(duì)較復(fù)雜，按照其性質(zhì)，該補(bǔ)償原則上應(yīng)當(dāng)支付給用益物權(quán)人——被拆遷人，但由于村集體又無(wú)償給被拆遷人安排一塊宅基地，該補(bǔ)償如全部給被拆遷人則違背了《土地管理法》中規(guī)定的一戶一宅原則，對(duì)其他村民也有失公平。建議在新舊宅基地面積相等的情況下，將補(bǔ)償視為被拆遷人再次獲得宅基地使用權(quán)的代價(jià)，由集體組織享有，集體組織按照本組織成員的意愿來(lái)安排該補(bǔ)償，包括由全體成員分配該補(bǔ)償。在原宅基地大于新宅基地的情況下，多出部分的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)由被拆遷人享有。

（三）制定合理的宅基地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尊重事實(shí)進(jìn)行補(bǔ)償

相對(duì)于耕地，宅基地對(duì)農(nóng)民具有更重要的意義。從情理上來(lái)說(shuō)，宅基地與其上的房屋往往是祖?zhèn)飨聛?lái)的家產(chǎn)，它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)生活的場(chǎng)所，也是其精神的家園。如有學(xué)者指出：“宅基地對(duì)于中國(guó)農(nóng)民，意義非同尋常，應(yīng)該說(shuō)比耕地更具有文化、情感、心理認(rèn)同、心靈歸屬方面的價(jià)值?！盵9]正是因?yàn)槿绱?，農(nóng)民對(duì)宅基地的征收往往有一定的不配合甚至抵觸。某地調(diào)查顯示，“提到是否愿意到其他地方生活，表示不太愿意（55.4%）和很不愿意的（13.5%）的村民占到調(diào)查對(duì)象總數(shù)的68.9%?！本科湓?，除了有擔(dān)心物質(zhì)補(bǔ)償不足之外，還有對(duì)居住村莊的歸屬感及擔(dān)心無(wú)法維系其原有村落共同體等因素[10]。正是因?yàn)檎剌^耕地的征收難度更大，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以在一定程度上緩解農(nóng)民的抵觸情緒，保證征收的順利進(jìn)行。

眾所周知，房屋與宅基地不可分割，在補(bǔ)償時(shí)究竟是采用房地一體補(bǔ)償還是采用分別補(bǔ)償呢？《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第19條規(guī)定：“被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！憋@然采用的是房地一體補(bǔ)償主義。相對(duì)于城市房地產(chǎn)，農(nóng)村宅基地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于宅基地上的建筑面積，以被征收房屋類似的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格為參照難以充分考慮并補(bǔ)償宅基地的價(jià)值。另外，農(nóng)村房屋與宅基地的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制，雖然有一定的隱性市場(chǎng)，但從總體上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格缺乏合理的參考。如有學(xué)者指出“對(duì)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)權(quán)能的限制必然會(huì)影響價(jià)格機(jī)制發(fā)揮正常作用，使得對(duì)農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制變成隱性和既定的對(duì)農(nóng)村房屋價(jià)格的管制，造成農(nóng)村房屋市場(chǎng)價(jià)值名存實(shí)亡，難以在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)[11]?！币虼私ㄗh宅基地及其上房屋征收補(bǔ)償應(yīng)采用房地分別補(bǔ)償原則。在該模式下，房屋的補(bǔ)償價(jià)格可以參照北京等地的做法，補(bǔ)償房屋重置成新價(jià)格。宅基地的補(bǔ)償相對(duì)比較復(fù)雜，既包括所有權(quán)的補(bǔ)償也包括使用權(quán)的補(bǔ)償。雖然有些地方按照普通住宅指導(dǎo)價(jià)，安置面積等因素來(lái)確定宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，有一定的合理性，但還不能完全反映宅基地上權(quán)利損失。算一個(gè)簡(jiǎn)單的賬目，國(guó)家通過(guò)征收消滅了集體土地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)，而后建立了國(guó)有土地所有權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)。國(guó)家用較低的補(bǔ)償消滅了集體土地上的兩項(xiàng)權(quán)利，別人在其征收來(lái)的土地上建立用益物權(quán)則要花費(fèi)巨大的代價(jià)——支付巨額的土地使用權(quán)出讓金。征收應(yīng)是行政非營(yíng)利行為，國(guó)家消滅他人的用益物權(quán)建立自己的用益物權(quán)顯然不應(yīng)當(dāng)營(yíng)利，應(yīng)當(dāng)將其獲利補(bǔ)償失去用益物權(quán)的農(nóng)民。即使這樣，國(guó)家獲得了永久的土地所有權(quán)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地所有權(quán)的損失予以補(bǔ)償。

就目前來(lái)講，讓國(guó)家承擔(dān)上述巨額的所有權(quán)與使用權(quán)這兩種損失補(bǔ)償，國(guó)家可能無(wú)力承擔(dān)或者說(shuō)不太符合中國(guó)發(fā)展的大局。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)特色的土地制度為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)?！罢且?yàn)橹袊?guó)特色的土地制度，使得中國(guó)可以以較低的成本擴(kuò)展城市和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而可以為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件[12]。”退一步講，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將土地出讓金全部用來(lái)彌補(bǔ)宅基地上的集體土地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的損失。鑒于宅基地使用權(quán)是一種無(wú)期限的用益物權(quán)，建議該補(bǔ)償?shù)牟坏陀?0%的部分應(yīng)當(dāng)用來(lái)支付給農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的損失。至于被征收的土地將來(lái)劃撥給某單位使用，沒(méi)有土地出讓金的，由國(guó)家以相鄰?fù)恋氐某鲎尳鹱鳛檠a(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。為公共利益目的可以強(qiáng)制消滅農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，但不能由某些特定的個(gè)體承擔(dān)公共利益的代價(jià)，正如學(xué)者指出：“公共利益是由社會(huì)全體成員受益的，為此支付的成本理應(yīng)由社會(huì)全體成員來(lái)負(fù)擔(dān)，而不能只由被征地農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)[13]。”因此，被征收土地?zé)o償劃撥給一些單位使用，仍然要對(duì)宅基地使用權(quán)損失予以合理的補(bǔ)償。

在確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，在征收過(guò)程中要本著尊重歷史、尊重事實(shí)的態(tài)度，對(duì)新舊宅基地按照不同的面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)宅基地相關(guān)法律法規(guī)及政策頒布后經(jīng)合法批準(zhǔn)的宅基地按照批準(zhǔn)的面積進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)相關(guān)法律法規(guī)頒布前歷史形成的宅基地則應(yīng)按照實(shí)有面積進(jìn)行補(bǔ)償。宅基地上土地權(quán)利的形成與發(fā)展在我國(guó)具有一定的特殊性，在建國(guó)以后的一段時(shí)間內(nèi)宅基地尚屬于農(nóng)民的私產(chǎn)，到1962年《人民公社工作條例修正草案》的頒布才規(guī)定宅基地“歸生產(chǎn)隊(duì)所有”，直到今天，仍有不少農(nóng)民認(rèn)為宅基地屬于私產(chǎn)范圍。在宅基地的具體規(guī)定方面，可以說(shuō)在1982年國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》頒布以前一直是無(wú)法可依，各地出臺(tái)的土地管理法實(shí)施辦法更是在1986年《土地管理法》實(shí)施以后。征收時(shí)，對(duì)老宅基地要本著尊重歷史、尊重事實(shí)的態(tài)度予以補(bǔ)償。那種對(duì)所有宅基地一律按照控制面積進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇@然有失妥當(dāng)。從法理上來(lái)說(shuō)，相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)之前的權(quán)利必須予以尊重，即使把農(nóng)民長(zhǎng)期使用宅基地看成是一種占有，其占有權(quán)也應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)，“占有為一種既成事實(shí)，即使這種事實(shí)與其他當(dāng)事人的權(quán)利相抵觸，也不應(yīng)再受到非法行為的侵害[14]。”征收終止了農(nóng)民對(duì)宅基地的占有，顯然應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。從情理上來(lái)說(shuō)，越是歷史形成的宅基地，越承載了農(nóng)民的精神寄托，農(nóng)民越是故土難離，征收時(shí)給予合理的補(bǔ)償可以彌補(bǔ)農(nóng)民一定的心理創(chuàng)傷，從而減少征收中的糾紛，保證征收的順利進(jìn)行。

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