趙興路

當信息技術手段運用到政府應急管理工作中后，應急管理的組織體系隨之發(fā)生變化，在縱向管理能力得到加強的同時，部門間可以通過多種方式建立信息橫向交流渠道。

統(tǒng)計，20世紀90年代，中國平

均每年發(fā)生群體性事件不到1萬起，2005年以后每年發(fā)生的群體性事件都在9萬起以上，2010年更是達到18萬余起，社會轉型時期積累的種種社會矛盾呈現(xiàn)集中爆發(fā)的態(tài)勢。世界上沒有哪一個國家像中國這樣，同時面對由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會轉型和由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉型這樣雙轉交織的局面，更為特殊的是，在中國的工業(yè)化進程還遠未完成之時，信息社會已經(jīng)撲面而來。信息技術突飛猛進的發(fā)展使得中國社會轉型擁有著和當年西方社會轉型不一樣的色彩，信息獲取手段多樣化，信息傳播速度即時化，各類突發(fā)事件經(jīng)過網(wǎng)絡傳播和放大后，極易造成不可預知的災難性后果。信息化，已經(jīng)在深刻變革著應急管理工作的思路和方式。

信息技術助推應急管理換擋升級

信息技術手段促進應急管理組織結構優(yōu)化

在沒有信息技術手段應用的時代，政府參與應急管理的各個部門處于一種相對獨立的縱向聯(lián)系組織結構中，每個部門都受到來自于上級的行政指揮，部門間信息橫向傳遞手段匱乏，信息交流不暢，影響了部門對事件發(fā)展變化的判斷，決策的執(zhí)行效果大打折扣。當信息技術手段運用到政府應急管理工作中后，應急管理的組織體系隨之發(fā)生變化，在縱向管理能力得到加強的同時，部門間可以通過多種方式建立信息橫向交流渠道，管理組織結構由原始的單線管理模式向網(wǎng)狀管理模式轉變，管理模式的換擋升級提高了信息傳遞效率，優(yōu)化了決策執(zhí)行效果。

實現(xiàn)突發(fā)事件處置過程的精細化控制

從突發(fā)事件處置過程控制角度看，信息技術手段的運用實現(xiàn)了處置過程的可控性。有觀點認為，應急處置過程中因決策失誤造成的損失甚至超越了突發(fā)事件本身帶來的危害，而信息技術手段的介入可以有效防止此類問題的發(fā)生。通過建立突發(fā)事件應急處置信息數(shù)據(jù)庫，可以很容易地獲取同類事件處置的最佳手段和措施，當遇到無處置經(jīng)驗的突發(fā)事件時，可以通過決策支持系統(tǒng)和專家視頻會商系統(tǒng)尋求合理可行的應對策略，避免出現(xiàn)因決策失誤造成的二次危害。

在適當?shù)姆秶鷥葘崿F(xiàn)信息傳遞效率的最大化

政務內網(wǎng)平臺是應急信息傳遞的良好載體，通過技術手段的介入，能有效控制信息的流向，并能夠對信息內容進行過濾和篩選，在適當范圍內實現(xiàn)信息共享。這樣做的目的不是為了隱瞞消息、蒙蔽公眾，而是為了在特定的時期和環(huán)境下，防止無效信息和有可能影響社會安定的不良信息肆意傳播造成負面效應。

信息技術手段的運用促使應急管理工作發(fā)生新變化

管理觀念發(fā)生變化

信息技術環(huán)境下政府的危機意識普遍得到加強，與傳統(tǒng)政府應對突發(fā)公共事件所一般采取的事后補救的處理方式相比，信息技術手段支持下的政府加強了突發(fā)事件的事前防范能力。實踐證明，事前防范的方式效果好于事后補救的方式，在這樣的新環(huán)境下，應急管理出現(xiàn)了兩種新的管理觀念：事前防控和全程控制。

事前防控：從突發(fā)公共事件事發(fā)后的亡羊補牢似的處理方式轉變?yōu)槭掳l(fā)前的主動防控，應對突發(fā)公共事件的應急管理措施已經(jīng)發(fā)展到事發(fā)前，在事件的潛伏期就對其實施監(jiān)控。這種事前預防的方式能對許多人為因素導致的突發(fā)公共事件起到很好的監(jiān)測作用，并有可能在其爆發(fā)前就將其制止，這種觀念的變化提高了政府的應急管理效率。

全程控制：由于突發(fā)公共事件的不確定性，任何一類突發(fā)公共事件如果沒有得到有效處置，很可能造成更為嚴重的后果，或者發(fā)生并發(fā)事件。除了要做好突發(fā)事件的預防，在事件發(fā)生以后還要進行系統(tǒng)的全程掌控，保證突發(fā)事件從發(fā)生到最后的完全平息都在應急管理手段的可控范圍之內。

應急主體的變化

首先在傳統(tǒng)環(huán)境下，政府是應急管理的主體，角色單一，缺少社會力量的參與。這種應急管理方式應對當前越來越多樣性的突發(fā)公共事件已經(jīng)力不從心，也暴露出很多缺陷。當信息技術手段得到推廣后，應急管理的主體發(fā)生很大變化，應急管理主體的多元化是其特征。以往被排除在應急管理之外的非政府組織走到了前臺，有能力的企業(yè)和個人也在應急管理中發(fā)揮著重要的作用。這種多元化的結構變化讓突發(fā)事件得到了更有效的處理。

其次，信息技術手段的應用改變了以往應急主體之間各自為政的特點，減小并消除了傳統(tǒng)部門之間的間隙。在誘發(fā)公共事件因素增加的現(xiàn)在，通過各種網(wǎng)絡設備和信息技術手段，可以加強不同部門的協(xié)同與聯(lián)動，共享多來源的信息，加快決策傳遞，進而更高效地實施應急管理。

管理手段的變化

在傳統(tǒng)環(huán)境下，政府部門對突發(fā)公共事件的管理手段單一，技術含量較低，在很大程度上，政府部門直接應對各種突發(fā)公共事件，當某一突發(fā)公共事件發(fā)生后，由政府部門直接趕赴現(xiàn)場，進行處置。而在電子政務環(huán)境下，應急管理除了對突發(fā)公共事件的現(xiàn)場處置外，充分運用了各種技術手段，包括現(xiàn)代計算機技術、網(wǎng)絡技術和衛(wèi)星通訊技術等，通過應急系統(tǒng)的建設，加強對突發(fā)公共事件的監(jiān)測、預警、指揮、控制、協(xié)調等間接處理，大大提高了應急管理的能力和水平。因此，在電子政務環(huán)境下，應急管理的靈活性、主動性大大提高，政府部門應對突發(fā)公共事件有雙重方式，當某一突發(fā)公共事件適宜用直接處理的方式解決時，就采用直接處理的方式進行，當直接處理存在局限性時，只有應用電子政務手段才能解決或應用電子政務手段解決會取得更好效果時，就應用電子政務手段間接進行處理，選擇的空間擴大，處理的效率也明顯提高。

利用信息技術手段加強政府應急管理和服務能力

加強事前預警能力

應急預警是指以先進的信息技術平臺，通過預測和仿真等技術對突發(fā)公共事件發(fā)生發(fā)展的態(tài)勢進行有效的監(jiān)測，收集有關突發(fā)事件的征兆，通過一定的科學方法、技術進行分析處理、判斷，并發(fā)出確切的警報，使政府和民眾提前了解突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的狀態(tài)，以便及時采取應對策略，防止或消除不利后果的一系列活動。要充分利用信息技術手段進行資源整合，將公安、氣象、消防、水利、衛(wèi)生、民政、燃氣、電力等領域的各個應急分系統(tǒng)進行有效集成，在資源共享的基礎上建立協(xié)作機制，實現(xiàn)信息的集中匯總、分析、處理，提升突發(fā)事件的事前預警防控能力。建立跨部門的應急聯(lián)動機制，以公安110指揮中心為依托，以政府應急管理部門為紐帶，遇到突發(fā)事件力爭在最短的時間內掌握信息，對突發(fā)事件的發(fā)展趨勢、影響范圍、危害程度等做出準確的判斷，為領導科學決策提出合理建議，將突發(fā)事件造成的損失降到最小。

提高快速反應能力

不是所有的突發(fā)公共事件都能被事先監(jiān)測到，即使能夠及時有效的被監(jiān)測到，也不可能都把突發(fā)公共事件消滅在萌芽狀態(tài)。因此，政府應急管理工作的一個重要環(huán)節(jié)就是應急響應。應急響應的目標是要控制和消除突發(fā)公共事件的危害。為此，在應急響應過程中，要根據(jù)事件的嚴重性和緊急程度，針對性地啟動相應的應急預案，采取不同的應對措施。這就需要我們利用信息技術手段建立統(tǒng)一的應急事件處置信息資源庫，每當有突發(fā)事件發(fā)生時，都可以找到與之相應的事件處置流程及規(guī)范，做到有章可循。

強化資源整合、信息收集與發(fā)布能力

一是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設，以黨政電子專網(wǎng)為依托，建設跨地區(qū)、跨部門的資源共享平臺，將公安、交警、建委、城管等重點部門的視頻和監(jiān)控系統(tǒng)進行整合，加強對車站、廣場、機場、碼頭等關鍵部位的遠程監(jiān)控能力。將應急指揮車委托公安局指揮中心統(tǒng)一調度，第一時間趕赴事發(fā)現(xiàn)場，將獲取的現(xiàn)場信息及時傳遞給應急指揮中心，強化應急指揮中心對現(xiàn)場情況的掌控能力，為尋求合理的應對策略提供有力支撐。二是將本地的電子地理信息系統(tǒng)、氣象災害預報系統(tǒng)、地下管道運行監(jiān)管系統(tǒng)等進行整合，形成部門間互聯(lián)互通的應急管理綜合指揮系統(tǒng)，加強決策執(zhí)行能力。三是將車站、廣場、機場、碼頭及電視臺、廣播電臺等的視頻、音頻播放系統(tǒng)進行整合，將電信、移動、聯(lián)通等通信公司的短信群發(fā)系統(tǒng)進行整合，強化信息發(fā)布能力、公眾引導能力及輿論導向能力，有效防止不良信息擴散造成的公眾恐慌、社會不穩(wěn)定等現(xiàn)象的發(fā)生。

完善災后處置能力

突發(fā)事件得到有效控制或平息后，并不代表應急管理工作的終結，它意味著應急管理進入了災后處置階段。災后處置工作并不僅僅是災后恢復與重建，更重要的是事件后的創(chuàng)傷救助和針對突發(fā)事件的應急預案的完善和修訂。利用信息技術手段建立突發(fā)事件處置電子檔案，從每一次的突發(fā)事件處置工作中總結經(jīng)驗、歸納不足、汲取教訓，找到應急管理體制中的缺陷和漏洞，使得應急管理者能及時查缺補漏，完善體制建設，減少或杜絕同類事件帶來的各種損失。

居安思危，思則有備，備則無患。在政府應急管理過程中，為保障政府應急管理機制的高效運行，還需要建立起一定的保障制度與措施。其中，法制保障是政府應急管理機制合法運行的基本條件，資源保障是政府應急管理機制正常運行的必要條件，技術保障是政府應急管理機制高效運行的加速器，培訓教育保障則是政府應急管理機制高效運行的基礎工作。

（作者單位：山東省威海市政府應急管理辦公室）